疏解整治促提升要深刻把握“三个适应”
2018年2月23日，市委书记蔡奇在深入推进疏解整治促提升促进首都生态文明与城乡环境建设动员大会上提出，“要适应深化京津冀协同发展战略的需要，适应城市发展深刻转型的要求，适应人民群众对美好生活的向往，切实把疏解整治促提升、生态文明与城乡环境建设工作抓紧抓好。”北京市疏解整治促提升工作取得了阶段性重大成就，但还存在许多难点问题亟待破解。如何深刻把握“三个适应”的基本内涵，系统剖析疏解整治促提升工作的难点问题，科学选择下一步工作的对策措施，值得深入研究和抓紧抓好。
适应深化京津冀协同发展战略的需要，关键在疏解
疏解整治促提升，疏解是“牛鼻子”，是关键环节。习近平总书记在十九大报告中强调，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展。如何疏解？疏解是一个系统工程，疏解的方向在于推进京津冀协同发展，而非就疏解而疏解，疏解整治不是目的而是手段。通过疏解整治促提升，既有效缓解首都北京交通拥堵、人口膨胀、环境恶化等难题，也有利于推进京津冀协同发展。
北京疏解非首都功能存在的难点问题主要有：一是部分疏解区域和承接区域缺乏对接性的细化方案。疏解方和承接地缺乏有效的工作方案和对接机制，一定程度上降低了疏解的工作成效。二是部分疏解工作缺乏层次性。疏解的生态链条和要素链条不完善，承接的针对性还有待进一步加强。三是疏解工作缺乏系统性规划。有的区域疏解工作缺乏方向性指导，被疏解的企业、机构、市场往哪儿发展？如何确保被疏解的企业或机构在承接地落地生根？这些方面都值得深入研究。当前疏解工作取得了一定的成效，局部地区的交通拥堵、人口膨胀现象得到明显缓解。但整个北京核心城区特别是东西城区的人口密度降低、交通拥堵治理等工作还任重道远。针对以上问题，建议采取如下对策。
一是加强公共服务的均等化供给。北京“摊大饼”的发展模式主要是因为核心区资源过于集中，基础设施、公共服务等比周边区域有绝对的优势，这些资源有行政力量的驱使，也有资源集聚所带来的集聚效应和规模效应。落实首都城市战略定位，加快非首都功能疏解，应该加快优势资源、公共服务的均衡布局，引导人口有序分流。承接非首都功能的区域要增加公共服务供给，在交通、教育、医疗、基础设施等领域加快与北京核心区的一体化、协同化建设，以均等化的公共服务供给促进核心区非首都功能的有效疏解。
二是制定有针对性、更加科学的疏解和承接方案。要深刻理解高精尖经济结构与低端产业之间的关系，疏解非首都功能不等同于仅仅疏解低端产业。要系统把握特大城市病的内在成因和治理规律，北京核心区功能过多、人口密度过大，特别是就业岗位过于密集，与交通、环境、资源等承载力不匹配。科学制定疏解非首都功能的工作方案，必须从降低核心区人口密度、就业密度以及提高交通承载力包括增加轨道交通密度等方面入手。一方面，核心区的非首都功能疏解要降低人口密度特别是就业密度，增加轨道交通密度及其承载力。另一方面，承接地要制定针对性的承接方案，特别是疏解区域与承接区域要做好对接，提高优质教育、医疗、文化、就业机会等条件，加快建设通达核心区的轨道交通，提高承接区的吸引力。
三是重视北京远郊区对非首都功能的承接和协同发展。北京远郊区作为京津冀协同发展的过渡带，更加具备承接部分非首都功能的潜力、需求和吸引力。疏解工作要以推进北京副中心建设为契机，更加重视北京远郊区对核心区非首都功能的承接，推动远郊区的协同发展。加强通州、大兴、房山、顺义非核心区与核心区的合作，加快承接东西城核心区的高端教育、医疗、文化等资源疏解，吸引国家级和市属机构、企业进入。
四是发挥政府与市场“推”和“拉”的互动作用。要坚持政府推动与市场吸引两方面的“推”和“拉”的互动作用，既不能简单依靠政府强制性的行政干预和强制搬迁模式，也不能放任不管、政府不作为。在政府层面，通过让利于民、政策扶持、转移支付等多种模式推进主动疏解；在核心区要限制开发，引导政府机构、社会组织、教育医疗机构在周边区域进行搬迁或建立分支机构；周边区域可以通过给户口指标、土地指标、减免税收等多种方式增强承接的吸引力。在市场层面，要充分发挥市场机制在城市优势资源均衡布局和非首都功能疏解中的决定性作用，为疏解目的地创造条件，营造良好的市场环境、营商环境和服务环境。
适应城市发展深刻转型的要求，重点在整治
落实首都城市战略定位，加快转型发展，是首都近年来最为深刻的变化。从现代城市转型的共同规律看，城市转型的基本要求表现为：一是面向多领域。城市转型不仅仅是经济层面的转变，还是多方面转变的系统工程，影响经济、社会、文化、生态等众多领域。二是融入高科技。现代城市发展融入了高科技和创新元素，区别于传统低端、粗放式发展特点，表现为借助科技创新驱动城市加快现代化转型。三是体现绿色化。现代城市转型要改变传统的高污染、高能耗、高排放发展格局，更加强调城市绿色、生态、低碳、宜居。四是彰显人文性。现代城市响应市民的全面发展诉求，要求传承传统文化，避免千城一面，体现人文关怀，彰显文化底蕴，重视社会建设，实现协调发展。
基于现代城市转型的基本要求，促进首都北京的深刻转型还有许多工作要做。主要问题有：一是整治工作缺乏全面性和系统性；二是整治工作缺乏前瞻性和创新性；三是整治工作缺乏利益协调性。如何实现首都城市转型更加全面、更加体现高精尖、更加绿色、更加协调，需要加大研究力度，采取更加有效的整治措施。
一是重视全面转型。整治工作要适应现代城市转型的内在要求，更加重视首都北京在经济、社会、文化、生态、治理等多领域、全方位的深刻转型。要重新认识“舍”与“得”“都”与“城”“减”与“增”的辩证关系，加快疏解非首都功能，加快提升首都北京的生态宜居指数。
二是加强创新驱动。要以创新驱动为重要突破口，化解各种疏解和整治难题，以技术创新提升產业链，加快构建更加完善、更加高端的现代经济体系。要发挥首都科技创新优势，用好城市大数据，加强科技支撑。
三是突出绿色低碳。要坚持绿色发展理念，城市绿化不仅仅是留白增绿，更要促进城市空间的集约利用，大力发展具有高精尖和绿色低碳特征的产业。鼓励各类建筑屋顶、空地安装太阳能发电设备。应将面向实际技术应用和产品推广的光伏服务业纳入鼓励发展的北京支柱产业。要出台政策，鼓励屋顶、空地等安装太阳能发电和供热设备，大面积进行屋顶绿化，将北京建设成为全国乃至世界闻名的绿色低碳之城，打造绿色低碳的新北京名片。要加快北京燃油车淘汰，缩小甚至取消私家燃油車牌照发放，大力发展新能源汽车和共享汽车，加快能源结构的绿色转型。
四是统筹协调发展。疏解整治促提升要更加重视协调发展，更加重视城市社会建设、文化建设和民生改善，减少城市利益矛盾和社会不和谐因素。腾退后的空地或场所要重视城市文化建设和社会建设，可优先用于增加便民服务设施，扩大留白增绿面积，加强老旧小区改造，增加停车位和安全通道，增加社区文化活动空间等，彰显人文关怀，为市民提供更多、更优质的公共文化和社会活动空间。
适应人民群众对美好生活的向往，目标在提升
疏解、整治的最终目标都在于提升。要通过提升城市发展质量和治理水平，进而提升人民群众获得感和满意度，真正适应人民群众对美好生活的向往。当前提升工作存在的难点问题主要有：对人民群众的实际需求了解不够深刻，服务意识不强，提升手段不够科学等。有的区域依然存在只重视疏解整治，对安全生产日常检查把关不严，督查整改不力，城市发展质量提升不够。疏解整治促提升要坚持以人民为中心的发展理念，提升城市精治共治法治水平，应采取如下对策。
一是实施精准治理。要针对具体问题精准施策，提升城市发展的技术水平，采用现代化先进技术及其产品促进城市发展与治理。要提高城市环境建设标准，像绣花一样抓好每个细节，建设环境高品质、服务人性化、治理精准化的公共空间。要注意方式方法，防止个别地方简单化，防止急躁情绪，坚持系统治理，一点一策，预留发展空间。要实现疏解整治促提升向信息化、专业化、标准化、精准化方向迈进，更多地在细节上用心，在细节上发力，在细节上推进。
二是鼓励共建共治。鼓励首都人民的共同参与，通过共建共治实现成果共享。加快疏解整治促提升，特别是老旧小区综合整治要重视民情民意民智，依靠群众的力量，提高群众的积极性。重视民情就是要大兴调查研究之风，多到一线，加强与公众沟通，了解市民的实际需求。重视民意就是要更加虚心地听取市民意见和建议，办好群众家门口的事，改善人居环境，提高首都市民的生活便利性和满意度。重视民智就是要动员各方参与，聚焦基层一线，充分吸纳市民、社会组织、志愿者的力量，共同推进疏解整治促提升工作。
三是提升法治水平。市委书记蔡奇指出，要强化法治思维和法治观念，使首都成为依法治理的首善之区。如何做到“依法治理”？就是要在疏解整治促提升工作中做到有法可依、有政策保障。一方面，要牢牢把握首都发展的要义，不断完善法律法规治理体系，细化制定疏解整治促提升的相关政策；将疏解整治前期工作中普遍适用的临时性措施长效化，进一步做好相关工作方案和制度法规的补充、完善和提升工作。另一方面，要建立完善工作对接机制和意见沟通反馈机制，有序推动各项工作，严格依据法律法规开展清理整治，提升首都城市精治共治法治水平，真正适应人民群众对美好生活的向往，加快构建国际一流的和谐宜居之都。
（作者：陆小成，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心北京市社会科学院研究基地研究员）
责任编辑 / 高 斌
适应深化京津冀协同发展战略的需要，关键在疏解
疏解整治促提升，疏解是“牛鼻子”，是关键环节。习近平总书记在十九大报告中强调，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展。如何疏解？疏解是一个系统工程，疏解的方向在于推进京津冀协同发展，而非就疏解而疏解，疏解整治不是目的而是手段。通过疏解整治促提升，既有效缓解首都北京交通拥堵、人口膨胀、环境恶化等难题，也有利于推进京津冀协同发展。
北京疏解非首都功能存在的难点问题主要有：一是部分疏解区域和承接区域缺乏对接性的细化方案。疏解方和承接地缺乏有效的工作方案和对接机制，一定程度上降低了疏解的工作成效。二是部分疏解工作缺乏层次性。疏解的生态链条和要素链条不完善，承接的针对性还有待进一步加强。三是疏解工作缺乏系统性规划。有的区域疏解工作缺乏方向性指导，被疏解的企业、机构、市场往哪儿发展？如何确保被疏解的企业或机构在承接地落地生根？这些方面都值得深入研究。当前疏解工作取得了一定的成效，局部地区的交通拥堵、人口膨胀现象得到明显缓解。但整个北京核心城区特别是东西城区的人口密度降低、交通拥堵治理等工作还任重道远。针对以上问题，建议采取如下对策。
一是加强公共服务的均等化供给。北京“摊大饼”的发展模式主要是因为核心区资源过于集中，基础设施、公共服务等比周边区域有绝对的优势，这些资源有行政力量的驱使，也有资源集聚所带来的集聚效应和规模效应。落实首都城市战略定位，加快非首都功能疏解，应该加快优势资源、公共服务的均衡布局，引导人口有序分流。承接非首都功能的区域要增加公共服务供给，在交通、教育、医疗、基础设施等领域加快与北京核心区的一体化、协同化建设，以均等化的公共服务供给促进核心区非首都功能的有效疏解。
二是制定有针对性、更加科学的疏解和承接方案。要深刻理解高精尖经济结构与低端产业之间的关系，疏解非首都功能不等同于仅仅疏解低端产业。要系统把握特大城市病的内在成因和治理规律，北京核心区功能过多、人口密度过大，特别是就业岗位过于密集，与交通、环境、资源等承载力不匹配。科学制定疏解非首都功能的工作方案，必须从降低核心区人口密度、就业密度以及提高交通承载力包括增加轨道交通密度等方面入手。一方面，核心区的非首都功能疏解要降低人口密度特别是就业密度，增加轨道交通密度及其承载力。另一方面，承接地要制定针对性的承接方案，特别是疏解区域与承接区域要做好对接，提高优质教育、医疗、文化、就业机会等条件，加快建设通达核心区的轨道交通，提高承接区的吸引力。
三是重视北京远郊区对非首都功能的承接和协同发展。北京远郊区作为京津冀协同发展的过渡带，更加具备承接部分非首都功能的潜力、需求和吸引力。疏解工作要以推进北京副中心建设为契机，更加重视北京远郊区对核心区非首都功能的承接，推动远郊区的协同发展。加强通州、大兴、房山、顺义非核心区与核心区的合作，加快承接东西城核心区的高端教育、医疗、文化等资源疏解，吸引国家级和市属机构、企业进入。
四是发挥政府与市场“推”和“拉”的互动作用。要坚持政府推动与市场吸引两方面的“推”和“拉”的互动作用，既不能简单依靠政府强制性的行政干预和强制搬迁模式，也不能放任不管、政府不作为。在政府层面，通过让利于民、政策扶持、转移支付等多种模式推进主动疏解；在核心区要限制开发，引导政府机构、社会组织、教育医疗机构在周边区域进行搬迁或建立分支机构；周边区域可以通过给户口指标、土地指标、减免税收等多种方式增强承接的吸引力。在市场层面，要充分发挥市场机制在城市优势资源均衡布局和非首都功能疏解中的决定性作用，为疏解目的地创造条件，营造良好的市场环境、营商环境和服务环境。
适应城市发展深刻转型的要求，重点在整治
落实首都城市战略定位，加快转型发展，是首都近年来最为深刻的变化。从现代城市转型的共同规律看，城市转型的基本要求表现为：一是面向多领域。城市转型不仅仅是经济层面的转变，还是多方面转变的系统工程，影响经济、社会、文化、生态等众多领域。二是融入高科技。现代城市发展融入了高科技和创新元素，区别于传统低端、粗放式发展特点，表现为借助科技创新驱动城市加快现代化转型。三是体现绿色化。现代城市转型要改变传统的高污染、高能耗、高排放发展格局，更加强调城市绿色、生态、低碳、宜居。四是彰显人文性。现代城市响应市民的全面发展诉求，要求传承传统文化，避免千城一面，体现人文关怀，彰显文化底蕴，重视社会建设，实现协调发展。
基于现代城市转型的基本要求，促进首都北京的深刻转型还有许多工作要做。主要问题有：一是整治工作缺乏全面性和系统性；二是整治工作缺乏前瞻性和创新性；三是整治工作缺乏利益协调性。如何实现首都城市转型更加全面、更加体现高精尖、更加绿色、更加协调，需要加大研究力度，采取更加有效的整治措施。
一是重视全面转型。整治工作要适应现代城市转型的内在要求，更加重视首都北京在经济、社会、文化、生态、治理等多领域、全方位的深刻转型。要重新认识“舍”与“得”“都”与“城”“减”与“增”的辩证关系，加快疏解非首都功能，加快提升首都北京的生态宜居指数。
二是加强创新驱动。要以创新驱动为重要突破口，化解各种疏解和整治难题，以技术创新提升產业链，加快构建更加完善、更加高端的现代经济体系。要发挥首都科技创新优势，用好城市大数据，加强科技支撑。
三是突出绿色低碳。要坚持绿色发展理念，城市绿化不仅仅是留白增绿，更要促进城市空间的集约利用，大力发展具有高精尖和绿色低碳特征的产业。鼓励各类建筑屋顶、空地安装太阳能发电设备。应将面向实际技术应用和产品推广的光伏服务业纳入鼓励发展的北京支柱产业。要出台政策，鼓励屋顶、空地等安装太阳能发电和供热设备，大面积进行屋顶绿化，将北京建设成为全国乃至世界闻名的绿色低碳之城，打造绿色低碳的新北京名片。要加快北京燃油车淘汰，缩小甚至取消私家燃油車牌照发放，大力发展新能源汽车和共享汽车，加快能源结构的绿色转型。
四是统筹协调发展。疏解整治促提升要更加重视协调发展，更加重视城市社会建设、文化建设和民生改善，减少城市利益矛盾和社会不和谐因素。腾退后的空地或场所要重视城市文化建设和社会建设，可优先用于增加便民服务设施，扩大留白增绿面积，加强老旧小区改造，增加停车位和安全通道，增加社区文化活动空间等，彰显人文关怀，为市民提供更多、更优质的公共文化和社会活动空间。
适应人民群众对美好生活的向往，目标在提升
疏解、整治的最终目标都在于提升。要通过提升城市发展质量和治理水平，进而提升人民群众获得感和满意度，真正适应人民群众对美好生活的向往。当前提升工作存在的难点问题主要有：对人民群众的实际需求了解不够深刻，服务意识不强，提升手段不够科学等。有的区域依然存在只重视疏解整治，对安全生产日常检查把关不严，督查整改不力，城市发展质量提升不够。疏解整治促提升要坚持以人民为中心的发展理念，提升城市精治共治法治水平，应采取如下对策。
一是实施精准治理。要针对具体问题精准施策，提升城市发展的技术水平，采用现代化先进技术及其产品促进城市发展与治理。要提高城市环境建设标准，像绣花一样抓好每个细节，建设环境高品质、服务人性化、治理精准化的公共空间。要注意方式方法，防止个别地方简单化，防止急躁情绪，坚持系统治理，一点一策，预留发展空间。要实现疏解整治促提升向信息化、专业化、标准化、精准化方向迈进，更多地在细节上用心，在细节上发力，在细节上推进。
二是鼓励共建共治。鼓励首都人民的共同参与，通过共建共治实现成果共享。加快疏解整治促提升，特别是老旧小区综合整治要重视民情民意民智，依靠群众的力量，提高群众的积极性。重视民情就是要大兴调查研究之风，多到一线，加强与公众沟通，了解市民的实际需求。重视民意就是要更加虚心地听取市民意见和建议，办好群众家门口的事，改善人居环境，提高首都市民的生活便利性和满意度。重视民智就是要动员各方参与，聚焦基层一线，充分吸纳市民、社会组织、志愿者的力量，共同推进疏解整治促提升工作。
三是提升法治水平。市委书记蔡奇指出，要强化法治思维和法治观念，使首都成为依法治理的首善之区。如何做到“依法治理”？就是要在疏解整治促提升工作中做到有法可依、有政策保障。一方面，要牢牢把握首都发展的要义，不断完善法律法规治理体系，细化制定疏解整治促提升的相关政策；将疏解整治前期工作中普遍适用的临时性措施长效化，进一步做好相关工作方案和制度法规的补充、完善和提升工作。另一方面，要建立完善工作对接机制和意见沟通反馈机制，有序推动各项工作，严格依据法律法规开展清理整治，提升首都城市精治共治法治水平，真正适应人民群众对美好生活的向往，加快构建国际一流的和谐宜居之都。
（作者：陆小成，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心北京市社会科学院研究基地研究员）
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