国际成人教育资助现状研究
王吉康 杨海平
【摘 要】高效的资助可极大地促进成人教育事业的发展。通过对《第二份成人学习与教育全球报告》的分析，发现国际成人教育的资助水平较低，资助主体较为多元，发达国家有较为健全的资助机制和成本分摊方式。成人教育具有深远的社会、经济价值，只有充分理解这些价值才能提高成人教育的资助水平。国际成人教育资助的发展现状可以为我国提供一定的借鉴。
【关键词】成人教育；资助水平；资助主体；发达国家资助机制；成人教育价值
【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2017）04-0007-06
【收稿日期】2016-11-04
【作者简介】王吉康（1990—），男，山东德州人，硕士研究生，研究方向为课程与教学论、教师教育、成人教育；杨海平（1978—），男，湖南会同人，硕士，高级会计师，研究方向为高等教育。 成人教育可提高成人的素质和技能，有利于创造更具包容性、生产性、公平性的社会，具有重大的社会效益。为充分发挥成人教育的重要作用，促进成人教育事业的发展离不开教育经费的有效投入。但目前我国对成人教育的资助或投入研究较少，对资助的水平、经费的来源、资助的机制等研究不足，因此有必要了解一下国际上成人教育的资助情况。联合国教科文组织终身学习研究所在2013年发布了《第二份成人学习与教育全球报告》（简称《报告》），这是最新、最全面的关于成人学习与教育的国际性报告。《报告》中包含了129个国家成人教育投入、资助的相关信息，有利于帮助我们及时了解国际成人教育资助状况，为我国成人教育经费的充分、高效投入提供有益的借鉴。
一、国际成人教育的资助水平
大多数国家对成人教育的资助主要依靠国家财政性资金，所以成人教育资助水平主要是指国家对成人教育经费的投入占国民生产总值（GNP）的比例。当前，国际上对教育经费的投入水平已达成共识，但对成人教育经费的投入没有统一标准。如《贝伦行动框架》提出“各国对整个教育的投入要达到国民生产总值的6%，并着力增加对成人教育的资助水平”。[1]虽然联合国教科文组织各会员国都强调提高成人教育的投入，但各国对成人教育的投入到底如何？还需要审视各国的实际情况。
成人教育资助水平可用：成人教育投入占国民生产总值（GNP）的比例和成人教育投入占整个教育经费的比例来表示。表1展示了欧洲、亚洲、非洲、美洲各主要国家的成人教育资助水平。从总体上看，各国成人教育投入占GNP的比例范围为0.001%—0.692%，比例最低的是马其他，比例最高的是马来西亚；成人教育投入占整个教育经费的比例范围为0.01%—10%，比例最低的是斯里兰卡，比例最高的是马来西亚。可见在这些国家中，马来西亚的成人教育资助水平最高。而我国对成人教育的投入比例分别是0.002%和0.04%，成人教育资助水平较低。
一般而言，国家收入水平的高低与资助水平的高低有密切关系，即收入水平越高的国家，成人教育的资助水平就越高。其中高收入国家，成人教育支出占GNP的平均比例为0.1504%，中等收入国家为0.1080%，低收入国家为0.041%。[2]我国作为中等收入国家，①对成人教育的投入相对不足，需加大对成人教育的资助水平。资助水平表明了当前各国对成人教育投入资金的多寡，除了政府之外，还有它主体的资助。 表1亚、欧、非、美各洲主要国家成人教育资助水平
（资料来源：UIL. Second Global Report on Adult Learning and Education.其中，美洲缺乏美国、加拿大的数据）
二、国际成人教育的资助主体
与成人教育资助相关的一个重要问题是谁应该支付。有研究者指出“成本的分摊应该更好地反映教育和学习的受益者。[3]这就强调了“谁获益谁支付”的资助原则。国际上成人教育的资助主体具有多样性，主要包括中央政府、地方政府、民间组织、捐赠者、国际援助、私营企业和学习者本人。[4]虽然资助主体较为广泛，但高质量的成人教育花费较高。成人教育的花费包括成人教育者和管理者的人工成本，硬件设施和设备的成本，学习者的机会成本，交通费用，食宿费用，学习材料费用，托儿费等等。[5]因此“资助也要反映人们的支付能力，政府应在成人教育最需要的地方投入资金。”[6]总之，成人教育资助要遵循“谁获益谁支付”和“能力越强支付越多”的原则。当前国际上成人教育的资助主体主要包括国家的资助、利益相关者的资助、学习者对自身的资助、项目发展伙伴的资助四类。
1.国家的资助
在大多数国家，政府是成人教育最大资助主体。无论是在国家层面，还是地区层面、地方层面，政府资助以两个方式进行：在供给方面，资助成人教育的提供方；在需求方面，着力提高个人参加成人教育的支付能力。[7]相比之下，政府需更加注重对接受教育的成人的资助，即需求方面的资助。因为，这直接影响到了成人教育的参与水平。联合国教科文组织也非常关注政府对个人的资助，并制定了成人教育资助的政府原则，即“缺乏资金不应成为个人参与成人教育的障碍，各成员国应确保为那些需要资金进行成人教育的人提供经济援助，社会弱势群体接受成人教育应当是免费的。”[8]因此，政府要加大对受教育者的财政资助。
而对成人教育提供方的资助，效益最为重要。如果资助没有效益，再多的财政性投入也不会促进成人教育事业的发展。有效地投入资源，有三种方式：（1）以产出为导向的资助要提高资金的使用价值；（2）下放资助决策权，给地方教育和培训机构更多自主权；（3）采用公开招标的方式，增强政府合同的竞争力。[9]例如，为提高成人教育机构的服务质量和有效性，美国采用了以绩效为基础的成人教育资助制度，并根据各机构的表现情况分配财政性资源。
2.利益相关者的资助
雇主、私立机构等利益相关者的资助是国家财政性资助的补充，也发挥着重要作用。其中，雇主有保证员工掌握必要技能和使个人达到、保持和更新适合本企业专门工作技能的主要责任。[10]另外，雇主对成人教育的投入可理解為对人力资本的投资。在高收入国家中，雇主或私立组织在成人教育资助中扮演着重要角色。英国就业和技能委员会指出“在英国，雇主每年花费在成人培训中的费用大约为200亿英镑，而政府只达到120亿英镑”。[11]在中低收入国家中，也有很多私立组织为成人教育提供资助。如，斯洛文尼亚成立了由区域商会建立的雇员教育机构，商会成员拿出收入的1%用于资助雇员培训。
3.学习者对自身的资助
学习者对自身的资助一般包括参与成人教育的直接花费和生活开销，属于自筹经费部分。因此，学习者个人的支付能力在很大程度上决定了能否参加成人教育。成人教育自筹经费制度还取决于以下假设：（1）成人教育的供给与需求遵循市场配置机制并由市场价格操纵；（2）学习者承担的学习成本（全部或部分）基于“使用者付费原则”；（3）学习者有充足的收入才能支付教育费用；（4）在期望通过教育获得较高收入偿还贷款的前提下，不能支付教育费用的学习者可通过贷款解决。[12]一般而言，很难评估学习者对个人接受教育或培训投资的数额，但在一些拥有高素质劳动力的发达国家，个人对自身教育的资助占比较大。如，在德国，学习者个人在继续教育中的花费近60亿欧元，占总资助的37.5%。[13]
4.项目发展伙伴的资助
项目发展伙伴的资助是指国际组织、他国政府、基金会、非政府组织等通过资助具体的成人教育项目而对目标国家或地区进行的资助。国际组织资助的对象主要是低收入国家的成人教育。从国家进步报告提供的信息可知，联合国儿童基金会（UNICEF）、 联合国开发计划署（UNDP）、联合国教科文组织（UNESCO）经常资助非洲成人教育的发展。[14]如联合国开发计划署在两年间对非洲马拉维的“农村综合发展的功能性扫盲项目”资助了1.4亿元。除国际组织外，他国政府基金会等也发挥着重要作用。如，日本政府资助了阿富汗的“识字能力提升计划”，卡塔尔教育科学与社会发展基金会资助了伊拉克的“扫盲增能计划”。在亚洲和太平洋地区，世界银行、亚洲发展银行为一些国家的成人教育提供了资助。如这两大银行组织为老挝“职业教育与培训项目”的实施提供了支持。在欧洲，有欧洲全球化基金、欧洲社会基金资助欧洲国家的成人教育项目。如，欧洲全球化基金资助了爱尔兰“失业工人再培训项目”所需资金的65%。
三、发达国家的资助机制和成本分摊方式
无论以上四个主体的资助目的是什么，为了高效获得期望的结果和成果，必须谨慎选择资助机制。在提高资助有效性的过程中，各主体可采取不同资助方式，以协作的形式分摊成人教育成本。表2展示了发达国家成人教育资助机制和成本分摊方式。资助机制是指包含资助主体、资助对象、资助方式、资助形式等的多要素相互作用形成的一种稳定的资源投入运行方式。这里的资助主体包括公共财政资助和私人资助。公共财政资助是指国家利用财政性资金对学习者和提供方提供的资助。私人资助包括个人和企业对学习者或教育提供方的资助。成本分摊是指学习者和企业负担的成人教育费用，并最终由国家承担的部分。
表2发达国家成人教育资助机制和成本分摊方式
（资料来源：同表1）
从资助机制看，教育券、贷款、带薪或不带薪培训假是较为新颖的资助方式。教育券是指政府或其他主体资助成人教育的一种方式，以有价证券的形式直接将资助经费分配给个人，学习者可以充抵部分或全部教育费用。教育券能明显提高成人的支付能力，增强教育需求，增加受教育的机会。在欧洲许多国家都采用教育券的形式资助成人教育。希腊发放的成人教育券既可用于初等职业教育与培训，也可用于继续教育。贷款是为参加成人教育又缺乏足够资金的个人提供的，可提高低收入群体的教育参与度。贷款通常由私人提供，但也可由政府提供利益补贴。带薪或不带薪培训假是指员工离开工作场所去接受教育或培训，用人单位在员工培训期间提供或不提供薪金。培训假减少了工人的工作时间，这也是企业需要承担的时间成本，通常受到政府设立的培训基金的资助。教育培训假政策可能会随着人口结构变化和技能人员的缺乏而变得越来越重要。
从成人教育成本分摊方式看，表2只显示了国家层面的成本分摊，个人、企业等层面没有涉及。但实际上成人教育的花费是由众多主体分摊的，成本的分摊也遵循“谁受益，谁分摊”的原则。虽然成本分摊的主体较多，但很多成本分摊都转移到国家一方。表2就显示了，国家分摊了个人的教育券，企业的培训费用、贷款等。其中税收优惠是国家支持企业或个人开展成人教育培训的重要方式。税收优惠是指国家允许企业在税收总额中扣除培训费用或允许个人（工人）从他们的应纳税所得额中扣除他们的培训支出。[15]培训费用作为企业的运营成本在税收中扣除，可激励企业开展更多的培训。企业的税收优惠在加拿大、日本、欧盟国家、智利等国家实行；个人税收优惠在德国、意大利、荷兰、英国等国家实行，但在另一些国家，例如澳大利亚、加拿大、美国只要是維持现有技能的培训费用的都可以税收减免。[16]
四、理解成人教育价值，提高资助水平
成人教育是受教育权的组成部分。每个人都有受教育的权利并贯穿于人的一生。[17]从人权出发，资助成人教育具有必然性。虽然成人教育会产生广泛的益处，学习成果是真实和具体的，但各资助主体以单一局外人的视角没有充分理解到这一点。人们通常认为成人教育仅仅可以增加谋生机会，丰富头脑，但获得的具体成果不会立刻显现，因此人们对成人教育资助的意愿较低。[18]
资助意愿较低的根本原因是各资助主体没有充分、全面、深入地理解成人教育的价值。社会投资回报机制作为一种分析框架，延伸了成人教育“价值”的内涵，量化了成人教育的优势，并将社会价值和环境价值建基于这些优势之上。[19]可用来分析成人教育的价值，有利于为成人教育资助提供新的理解角度，提高资助水平。成人教育的价值主要表现为提升健康水平、防止犯罪、民主参与、经济增长四个方面。[20]
1.提升健康水平方面
如果社会中不健康人口的比例较大，不仅会导致医疗费用剧增，还会丧失这一人群对社会的贡献，阻碍经济发展。有研究表明，成人参加教育与身体健康、生活幸福存在正相关，通过教育会改善人的生活方式，如戒烟、加强身体锻炼等。[21]另外，这种正相关并不受个人收入、种族、社会背景等因素的影响。因此，对成人教育的投入是有意义的，成人通过教育获得的健康能抵消外部因素的影响。成人教育也有利于人的心理健康，能够提升人的幸福感、缓解抑郁症状和焦虑。
2.防止犯罪方面
关于犯罪成本是社会的沉重负担，犯罪成本不仅包括犯罪本身，与犯罪有关的隐形成本也很大。如，监狱系统成本、司法系统成本、犯罪者和受害者的人力损失、家庭和社区的社会经济成本等。教育通过提高个人的素质、文化、就业能力等，能在很大程度上预防和减少犯罪的发生。欧洲终身学习指数表明“美国高中毕业生每增加1%，每年就会减少34 000—64 000项犯罪”。个人拥有较高的就业能力，稳定的工作就能保证稳定的经济收入，而失业者或工作不稳定的就业者可能更容易将犯罪作为一项获得财富的更具吸引力的路径或机会。总之，增加对青年人和成人教育的资助能提高就业能力，增加就业机会并会对犯罪产生威慑的作用。[22]
3.民主参与方面
成人学习与民主参与之间的关系与成人教育的理念紧密相关，即成人教育作为一项人权能在很大程度上增强社会平等。成人教育对民主参与的影响主要表现为三个方面：（1）成人教育特别是公民教育对地方政治活动的影响；（2）成人读写能力对民主参与的影响；（3）成人读写能力与自尊、公民活动之间的关系。[23]成人教育是促进民主参与的重要方式。成人的公民学习对地方政治参与的影响最大，能提高20%的成人深入参与地方政府活动。[24]当提高读写能力时，成人更容易获得关于当地政府的信息，从而驱使他们参与到社区活动中，使政府更容易接受公民的需求。另外，较高的读写能力能提高成人的选举能力、自信心和法律知识。
4.经济增长方面
成人教育可以提高社会生产力，促进经济增长。有研究表明国民生产总值增长较快的国家，其成人教育参与率也较高，[25]受教育年限与个人的收入呈显著正相关，与文盲率呈负相关。表3展示了巴西收入水平与教育年限以及文盲的关系，表明了受教育年限越多，收入越高的关系。
表32009年巴西15—64岁人群收入水平与教育年限、文盲率关系
（资料来源：同表1）
成人教育的以上四个方面的价值表明了对成人教育的资助可以提高收入或减少其他领域的花费，给社会和个人带来益处。除了成人教育是一项人权，成人教育的诸多优势是提高资助水平的激励因素。虽然成人教育的成果不会马上显现，但增加成人教育的資助可以促进经济、社会的发展和腾飞。
五、结束语
各国对成人教育的重视不够，成人教育的资助仍处于较低水平。高质量的成人教育的花费很高，为提高成人教育的资助水平，国家、地方需要充分调动各种资源投入到成人教育中。政府、雇主、社会组织、国际组织等要以自己的方式为成人教育提供充足的资源，尤其是国际组织要加强对低收入国家的资助。我国要充分借鉴发达国家的资助机制和成本分摊方式，更加高效、科学的资助成人教育的发展。
【注释】
①根据世界银行标准，我国于2009年已进入中等收入国家。
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The Research on the Current Situation of Adult Education
Funding from an International Perspective
WANG Ji-kang1， YANG Hai-ping2
（1.College of Education， Northwest Normal University， Lanzhou 730070；
2.Hunan University of Medicine， Huaihua 418000， China）
【Abstract】Highly effective funding could greatly promote the development of adult education. Through the analysis of Second Global Report on Adult Learning and Education， we found that the level of international adult education funding was relatively low， funding body was more diverse， while the developed countries have more robust funding mechanisms and cost sharing method. Adult education has a far-reaching social and economic value， only by fully understanding these values could we improve the level of funding for adult education. The development of international adult education funding can provide some references for our country.
【Key words】adult education； level of funding； funding body； funding mechanisms of developed countries； value of adult education
