我国行政决策模式转型与新型智库建设
谷志军
〔摘要〕中国特色新型智库建设与行政决策模式转型紧密联系在一起，行政决策模式从管理主义向参与式治理的转变为智库建设提出了新的要求。从行政决策程序的角度讲，智库需要为公众参与进行引导、为专家咨询提供保障、为可行性论证保持理性、为环境影响评价发挥作用。然而在当前行政决策程序下，智库建设还存在着公众参与引导不畅、专家咨询角色错位、可行性论证走过场、环境影响评价缺乏等问题。为此，需要从实现智库参与的程序化、确保智库构成的合理化、促进智库组织的协调化等方面，进一步发挥智库在行政决策中的作用。
〔关键词〕行政决策;决策模式;智库建设;专家咨询;公众参与
〔中图分类号〕D63-31〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）03-0078-05
智库（Think Tank，也称思想库、智囊团）是现代国家治理体系的重要组成部分，建设高质量中国特色新型智库是时代要求。为此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次明确提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”在此基础上，中央全面深化改革领导小组第六次会议专门审议通过了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，为建设中国特色新型智库指明了根本方向、提出了总体要求。然而与时代要求相比，我国新型智库建设还相对滞后，智库对政府决策过程的影响力还不足，难以满足提高治理能力现代化的迫切需求。在我国行政决策过程中，行政决策模式的转型无疑对智库建设提出了新的要求，如何进一步发挥智库在行政决策中的作用，是重大的理论与现实问题。
一、行政决策模式转型：从管理主义到参与式治理 著名管理学家西蒙曾提出：“管理就是决策”〔1〕，他强调了决策在管理中极其重要的作用，而在政治生活中决策同样极为重要。在一定意义上说，“中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素”。〔2〕从历史发展的角度看，中国现行的决策体制是在民主革命的基础上，从新中国成立到改革开放以来六十多年的变革中逐渐形成的。在此过程中，行政决策模式经历了“从管理主义模式到参与式治理模式” 〔3〕的转型。
我国传统的行政决策模式是计划经济时代的直接产物，从1949年新中国成立到20世纪80年代之间很长的一段时间内扮演了主导角色。这种行政决策模式，被大家称之为“管理主义模式”。在管理主义决策模式下，“行政体制内的政治/行政精英垄断着主要政策的决策资源和权力”。〔4〕管理主义决策模式将国家治理简化为决策者对人和事的单向度管理，并对公众的利益诉求和政策偏好进行塑造，如此一来，公众独立的利益诉求和政策偏好缺乏有效的表达途径。这种决策模式虽然在新中国成立初期发挥了“集中力量办大事”的作用，但是其顽疾也在发展中逐渐凸显出来，尤其表现在对民众的回应性微弱。虽然决策领导层试图运用“运动型治理”〔5〕的方式来纠偏以恢复政府对民众的回应性，但是带来的后果却是社会的全面停滞甚至瘫痪。党的十一届三中全会以后，伴随着经济体制改革的推进，党和国家逐渐意识到传统管理主义决策模式的弊端，开始思考行政决策机制的转型问题。
一般认为，1986年时任国务院副总理万里同志《关于决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题的讲话》是我国自上而下地启动行政决策转型的标志。此后，历届党和国家的重要会议文件中都涉及或提到了进一步加强决策民主化和科学化的方针政策，并着手逐步建立健全智库体系。最早出现的智库可能是20世纪80年代由政治精英组成的“中国农村发展问题研究组”，随着经济体制改革的不断推进，“中国经济体制改革研究所”的作用日益凸显，成为当时我国最有影响的智库。进入20世纪90年代以后，随着经济活动的复杂化和研究领域的精细化，诸如中国科学院、中国社科院、各高校下属研究机构等精英团体开始参与到决策过程之中。正如王绍光的研究表明，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，我国议程设置已经变得日益“科学化”和“民主化”了。〔6〕因此，我们可以粗略地将我国行政决策模式概括为从管理主义模式向参与式治理模式的转变。
二、行政决策模式转型对智库建设的新要求
中国特色新型智库建设与行政决策模式转型紧密联系在一起。一方面，行政决策模式转型不断对智库建设提出新的要求、注入新的动力，促进了智库的进一步发展;另一方面，智库建设也促进了行政决策中的公众参与程度的提高，为行政决策模式转型作出了应有的贡献。〔7〕从行政决策程序的角度讲，行政决策中的公众参与、专家咨询、可行性论证、环境影响评价等环节都需要智库在其中发挥作用，同时也对智库建设提出了新的要求。
（一）智库为公众参与进行引导
行政决策程序的公众参与是指决策权力主体在做决策时通过开放的途径从公众获取信息、听取意见，并通过反馈互动对决策产生影响的各种行为。作为一种制度化的民主制度，公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，其制度功能体现在集汇民智、寻求认同、协调利益、监督行政、民主教育等方面。20世纪90年代以来，随着西方“协商民主”理论的兴起，公众参与概念开始传入中国并逐渐发展起来，公民参与实践的基础性和重要性也愈加显现。公众参与行政决策的意义在于通过决策的民主性来促进决策的正当性、增加公民对政府决策公正性的信任、弥补决策所需知识和信息的不足、满足公民对政府决策过程的参与感等。托马斯对公共决策中的公民参与问题进行了深入研究，并构建了一个公民参与的有效决策模型，为公共管理者提供了在公共决策过程中发展公民参与的新技能和新策略。〔8〕从内容上看，建立在民主理论根基之上的行政决策公民参与呈现出多样化、规范化的趋势。其中，听证、书面征求意见、民意调查、利益团体表达、民主协商等是最常用的方式，而这些方式都需要智库在其中发挥作用，只有通过智库的有效引导才能保证公众参与有序进行。
（二）智库为专家咨询提供保障
行政决策程序的专家咨询是指各级政府制定的关于依靠专家群体进行行政决策的咨询、论证活动，以提高政府决策质量，保证决策科学化、民主化的规则体系。作为一种实现决策科学化与民主化的必要制度安排，专家咨询“包含了政府部门在决策的过程中向专家寻求专业化、科学化的支持、论证或启发，从特定领域专家所开展决策研究成果中获取知识，以及接受更大范围的专家监督和批评”。〔9〕从功能上讲，行政决策中的专家咨询制度功能可以归纳为“理性强化”，然而由于受到“角色错位”的限制专家咨询制度在实践中并没有实现其功能。根据王锡锌的观点，实现这一功能的关键在于建立两种机制，一种是能保障专家咨询的独立性和话语权的“专家充权”机制，另一种是能防止和抑制专家角色错位和越位的“角色限制”机制。〔10〕而这两种机制的建立以及专家咨询的开展，关键又在于智库要在其中发挥作用。
（三）智库为可行性论证保持理性
行政决策程序的可行性论证是指对行政决策的可能性、可行性、适当性进行论证和评估，并作出肯定、修改或否定等报告的制度。有学者提出，对政策设计目标会产生较大影响并会如期发挥作用的主要有技术可行性、政治可行性、经济和财政可能性以及行政可操作性四个制约因素，帕顿和沙维奇认为这四种类型划分囊括了大多数政策评估标准，因此将其作为“通常使用的政策评估标准”〔11〕。当然，并不能说这四种类型划分就完全周延，而是说经过这些可行性论证过滤后的决策能够最大程度上接近“理性”并具有“可行”的价值。从这个角度来讲，可行性论证作为一种制度包含可行性论证和不可行性论证两部分内容，具体包括了政治可行性、经济可行性、技术可行性和操作可行性四个方面。然而，目前大多数决策的可行性论证往往都是先立项后论证，可行性论证实际上变成了“论证可行性”。在这种情况下，可行性论证过程就很容易变成一种意向性的支持性分析工作，是对领导意见的可行性论证。为此，亟需智库在其中保持理性和价值中立。
（四）智库为环境影响评价发挥作用
行政决策程序的环境影响评价是指在规划和建设项目实施后，对其可能造成的环境影响进行跟踪、监测、分析和评估的方法与制度。环境影响评价制度是实施可持续发展战略的重要手段之一，它要求在作出有关经济社会发展的决策之前考虑该决策对环境可能造成的各种影响，在此基础上提出预防、减轻或者避免不良环境影响的对策和措施，从而作出正确的决策和避免错误的决策。新中国成立初期，由于大跃进、人民公社化等决策失误而对生态环境造成了严重破坏，为此，改革开放以后国家开始以法律的形式对环境影响评价制度做出规定。但是，长期以来环境影响评价制度仅仅适用于具体的建设项目，而对政府的宏观政策、战略规划等决策则鲜有涉及。〔12〕为了加强对政府宏观政策、规划和计划等决策的环境影响评价，进一步发展和完善环境影响评价制度，国家于2002年颁布实施了《环境影响评价法》。实际上，强调对政府宏观性、战略性决策行为的评价，使环境影响评价真正成为影响决策的重要工具，是近年来环境影响评价制度的发展趋势。在行政决策的环境影响评价环节，智库应该发挥知识、技术等优势，根据资源的综合利用率和对环境造成的污染程度来衡量决策的环境效益。
三、当前行政决策程序下智库建设遇到的问题 行政决策一般所涉及的是对公共利益具有重要性、综合性、长期性影响的决策事项，一旦决策失误就会造成严重后果和舆论压力。为了减少甚至避免决策失误，行政决策必须严格按照相关的程序规范进行，合理的程序可以说是保证科学、民主决策的制度化基石。“程序合理性是设计（规范）合理性和进化（历史）合理性的接合部;在社会演变过程中，复杂的价值问题可以借助于程序加以化解，实体规范也可以通过公正的程序来形成。”〔13〕虽然我国的行政决策模式从管理主义模式转向了参与式治理模式，但是由于现有行政决策程序的不完善，造成智库建设遇到了相应的问题。
（一）智库的公众参与引导不畅
公众参与行政决策既是公民的一项权利，又是提高重大行政决策民主化水平的重要途径。虽然行政决策已经朝着参与式治理模式转型，但是由于受到传统管理主义决策模式的影响，公众很难真正参与到行政决策的制定过程。在众多行政决策失误案例中，我们基本上没有发现公众参与的影子，智库本身也未能发挥好引导作用。即便是由全国人大通过的三门峡水利工程决策也没有引入利益相关者的参与，宜昌三峡集锦项目由于在质疑和争议声中仓促上马根本就没有为智库提供参与渠道。虽然“厦门PX 项目危机事件是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下，公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理（而非不合法）的行政决策的努力”〔14〕，但这也是在项目上马并开始施工后的事情。而在决策制定过程中，智库并没有引导厦门市民有序参与其中。智库之所以难以有效引导公众参与行政决策制定过程，一方面是因为公民社会组织的发育程度不高，智库很难在体制外找到组织化的渠道影响行政决策的制定;另一方面是因为行政决策信息透明度不高，智库很难通过已有的渠道掌握决策的相关信息。虽然在理论上，智库可以引导公民通过听证、书面征求意见、民意调查、利益团体表达、民主协商等途径参与行政决策，但是在实际上，公众真正能参与其中并发挥影响力的则很少。
（二）智库的专家咨询角色错位
专家咨询由于对决策的手段选择和方案优化具有知识和技术的优势，因而是提高行政决策理性化程度的重要措施。然而，智库的专家理性化功能实现往往会受到决策主体理性局限以及专家知识限度的影响，这些都会导致专家的角色错位。在众多行政决策失误案例中，虽然苏联专家在三门峡工程的决策中起到了重要的作用，但是由于缺少在多沙河流上修建水库的经验、对泥沙等技术问题的研究不够等知识限度，致使苏联专家的很多建议和结论并不符合三门峡工程的实际情况。而像广东珠海机场决策中的专家咨询则受到了决策主体理性局限的影响，珠海市政府为了展现特区形象和凸显政绩需要，不顾财政收入、市场需求等条件约束，在机场的定位上擅自将民用机场更改为国际机场，在此过程中邀请专家咨询仅仅是走形式，目的是为了论证决策方案的正确性。专家咨询对行政决策的贡献在于其专业上的优势，只不过“专家对自身的专业知识的迷信及其潜在的‘过度自信心态，往往会诱发各种‘越界的冲动”。〔15〕在专家咨询制度的实际运行中，专家被雇佣、专家的偏颇、有限知识、专家越位以及“知识—权力”垄断体制等情形都会导致专家咨询制度的功能无法实现。虽然专家咨询“通过理性的正当化”为决策理性化提供一定的支持，但是专家知识的限度决定了决策过程中专家咨询作用的局限性。
（三）智库的可行性论证走过场
可行性论证不仅是决策项目审批最重要的环节，而且是保证决策科学化的主要依据。虽然智库参与行政决策的可行性论证在中国行政决策实践中已经得到了较为广泛的应用，但是很多时候可行性论证都是在走过场，并没能够真正发挥其效用。在众多行政决策失误案例中，从形式上讲，大多都进行了项目可行性研究，三门峡水利工程从1949年开始酝酿建造到1955年决策最终形成的过程中面临了“三起三落的两难”，其间经历了多次可行性论证，除了“黄委会”组织撰写的可行性研究报告之外，还有苏联专家参与设计的规划研究报告。而从实质上讲，很多可行性论证却没有发挥其应有的作用。合肥垃圾处理厂项目从项目立项、可行性研究、初步设计都是经过了合肥市发改委的审批。而据新华社记者了解，可行性研究最主要的是确定垃圾处理的工艺，虽然市发改委多次组织专家进行了论证，可是专家是由申报单位邀请的，很多都是市里各相关部门的领导，这些专家经过论证后一致错选了超前的堆肥工艺。由此可知，可行性论证在重大行政决策中往往变成了“论证可行性”，“惟领导化”现象严重，因此并没有认真考虑项目的技术可行性、政治可行性、经济可行性和操作可行性。
（四）智库的环境影响评价缺乏
环境影响评价是为了鼓励决策主体在行政决策中考虑环境因素，为行政决策的制定提供科学依据。作为预防和减轻人类行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度，智库参与环境影响评价在当今世界各国的政策决策中得到了广泛应用，然而目前中国对于政策决策尤其是重大项目决策的环境影响评价还明显缺乏。在众多行政决策失误案例中，内蒙古新丰电厂作为一座以煤炭为主的火力发电厂，不可避免地会对当地的资源和环境造成破坏，但地方政府为了盲目追求GDP，非但不顾资源和环境破坏反而还利用当地的资源优势违规扩大建设规模，在此过程中地方政府并未对兴建电厂进行过环境影响评价。厦门PX项目作为一个涉及环境污染的化工项目，虽然在项目最终获批之前由国家环保总局批准通过了其环境影响评价报告，但是该环评报告缺乏真正的智库和公众参与，因为利益受到影响的厦门公众、包括赵玉芬院士等政协委员既未被告知有关PX项目环评的环境信息，也没有在环评报告书的编制或环保总局的环评审批过程中表达其环境利益诉求。〔16〕在实践层面上，环境影响评价与智库最相关的是在对环境影响报告书制作后、大纲审查前通过组织专家评审会、专家现场考察及征求有关部门意见等形式进行，但是所有这些目前并不是在法律规定的指引下进行的，具有很大的随意性。
四、从完善行政决策程序的角度加强智库建设 在我国行政决策过程中，行政决策模式转型对中国特色新型智库建设提出了新的要求，智库要适应行政决策模式转型的需要，在行政决策中发挥应有的作用，为“不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平”贡献应有的力量。智库建设与行政决策模式转型可谓相辅相成，虽然我国的行政决策程序机制日臻完善，但在行政决策与智库的互动发展中仍然存在一些亟待完善的问题。从完善行政决策程序的角度讲，这就需要发挥智库在行政决策程序不同环节中的作用，促进行政决策程序的法治化。
（一）实现智库参与的程序化
在行政决策过程中，政府虽然是公共政策活动的主导者，但是实现决策民主化和科学化的目标客观上却要求智库能够参与其中并发挥重要作用。换言之，只有打破传统行政决策模式中的“管理主义”理念并保障智库参与政府决策的应有权利，才能有效保证政府行政决策的民主化和科学化。破除“管理主义”理念，秉持“参与式治理”理念，可以充分地发挥智库的作用，更好地促进政府的合理决策以及智库的健康发展。以此为基础，可以参照西方发达国家的成功经验并结合我国行政决策的实际情况，加快智库决策咨询制度的程序化建设。具体而言，一方面应该实行登记制度，通过集中登记改变我国智库缺乏统一规范的现状，为智库建设完善确立制度上的保障;另一方面应该将政府决策咨询环节纳入程序化轨道，以法律的形式规定决策咨询机制，为智库建设完善提供法制上的保障。通过智库决策参与的程序化建设，可以有效保证智库参与作用的发挥。
（二）确保智库构成的合理化
毋庸讳言，实现政府决策咨询的程序化可以推动决策机制的现代化。但是，随着智库在行政决策程序中的作用不断增强，必然对作为政府决策咨询机构的智库的组织构成提出更高的要求。从政府决策咨询机构的组织构成来看，有两方面的问题可能会妨碍智库决策参与程序化的实现，即智库的专业背景问题和人员吸纳问题。具体而言，一方面应该实现智库专业背景的多元化，由于现代公共决策问题主要是多种专业交织的复合型问题，智库组织构成的单一学科背景对于解决复杂的、多学科交织的公共政策问题无疑有心无力，因此从组织构成上应保持多学科背景的均衡发展;另一方面应该积极吸纳退休领导干部加入，由于从政府退出的领导干部具有丰富的决策经验和实践历练，对于智库来说是一项重要的智慧资源，因此不论体制内还是体制外的智库都可以制度性地吸纳退出政府的领导者参与。通过智库构成的合理设置，可以为智库决策参与提供结构性保障。
（三）促进智库组织的协调化
以组织形式作为分类依据，我国的智库可以分为事业单位法人型智库、企业型智库、民办非企业单位法人型智库、大学下属型智库等四类。在这些类型中，属于体制内的智库在决策过程中占据了主要位置。由于体制内智库的比重较大，无疑会在一定程度上限制体制外智库的发展。再加上“中国的政策过程存在着从原来的行政体制对政策过程的垄断演变为强势精英联盟对政策思想的垄断的可能”〔17〕，从而影响政府决策过程中对多重利益相关方意见的听取，不利于公共政策制定中咨询机构参与机制的完善。在这种情况下，就需要保持各类智库组织的协调发展。具体而言，一方面应该增强体制内智库的独立地位，发挥参与行政决策的知识和技术等优势;另一方面应该保障体制外智库的制度资源，将信息公开制度真正落到实处。通过智库组织的协调发展，充分发挥智库决策参与的优势。
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【责任编辑：朱凤霞】党政研究20153
