瑞典、日本保教一体化的实施策略及其启示

    邢思远 蔡迎旗

    【摘要】对瑞典和日本保教一体化的实施策略进行梳理发现，两国保教一体化的实施策略有共同特点，即都重视立法保障和财政投入，注重统一规划和管理，强调统整保教课程标准，大力促进保教师资整合。借鉴瑞典和日本保教一体化的经验，我们应树立保教一体化理念，制定和完善学前教育政策法规，建立多方协作的行政管理体制，设置一体化的保教课程标准，建设专业的保教师资队伍。

    【关键词】瑞典;日本;保教一体化;实施策略;启示

    【中图分类号】G619? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2019）1/2-0088-04

    保教一体化也称教保一体化、托幼一体化、幼托整合，〔1〕它不仅是指托儿所同幼儿园在机构上的整合，还是托儿所的保育和幼儿园的教育的相互渗透，以及在行政管理上的统一。〔2〕为了促进儿童早期保育与教育的协同发展，解决保教分离带来的问题，许多国家进行了保教一体化改革的探索。其中，瑞典和日本在保教一体化的改革过程中积累了大量经验。本文拟梳理瑞典和日本保教一体化的实施策略，总结其共同特点，分析其启示意义。

    一、瑞典、日本保教一体化的实施策略

    （一）瑞典保教一体化的实施策略

    1.立法保障

    瑞典较早开始进行保教一体化改革的探索，形成了一套较为完整的保教一体化服务与监管体系。早在1957年，瑞典就颁布了《学前教育法》，规定地方政府有完善儿童早期保育与教育体系的责任。〔3〕基于《学前教育法》的规定，瑞典将集中的教育管理体制转变为地方政府分权的教育管理体制，即中央政府只负责学前教育目标和准则的制定以及财政补助拨款，地方政府则负责学前教育机构的监督和管理。中央政府依据《学前教育法》和《幼儿园课程》确定了学前教育发展的整体目标和财政投入框架，在儿童早期保育与教育领域投入大量经费。中央政府还将儿童保育专项资金归入一般财政补贴中，由地方政府自行决定资金的分配使用，以更好地实现保教一体化的发展目标。

    2.行政整合

    为更好地开展保教一体化改革，瑞典政府规定由专门机构负责儿童早期保育与教育的监督和管理工作。教育与科学部负责儿童早期保育与教育的管理工作，包括制定相关政策法规、拟定课程框架、建设师资队伍等。儿童早期保育与教育的评估与监督工作则由瑞典国家教育署负责。

    3.统整课程标准

    瑞典的幼儿园课程是面向1～5岁儿童设计的，符合保教一体化改革的需要。1998年，瑞典正式颁布了全国统一的课程框架，即《幼儿园课程》，规定了1～5岁儿童早期保育与教育的总体目标。一是提高儿童的学习能力，增强儿童的社会性，丰富儿童的情感，促进儿童体能和智力的发展。二是增长儿童的知识，丰富儿童的经验，使儿童不仅能了解、热爱本民族的文化，还能尊重、接受其他民族的文化。三是帮助儿童认识自己，熟悉周围环境，培养儿童良好的自我意识，增强自信心。四是全面细致地关心儿童，促进儿童身心健康发展。五是培养儿童的民主精神和责任感，提高儿童的合作能力，帮助儿童形成乐于助人的品质，使他们将来能成为一个对社会有用的人。〔4〕从课程内容来说，瑞典的幼儿园课程内容并未规定具体的学习领域，而是目标导向的，强调社会的规范和价值观、发展和学习、获得对儿童自身有影响的能力等。

    4.整合师资

    为了实现儿童早期保育与教育师资的整合，使幼儿园教师和保育员在职前教育和职后培训上保持一致，促进保教一体化师资队伍的建设，瑞典要求幼儿园教师除了要完成三年大学教育学专业课程的学习外，还要学习儿童发展心理学、教学方法、家庭社会学等方面的知识;保育员除了要完成三年中等学校的专业课程学习外，还要学习儿童保育和心理学等方面的知识。为了促进幼儿园教师和保育员的专业发展，瑞典在“提高学前教育”（The Boost for Preschool）项目中投入了大量经费，支持幼儿园教师和保育员的继续教育，并为其提供继续教育课程，〔5〕课程内容主要包括幼儿园保教知识及对儿童发展的监测评估等内容。

    （二）日本保教一体化的实施策略

    1.立法保障

    日本政府通过立法等多项举措来推动儿童早期保育與教育的融合，促进保教一体化改革。2004年，日本中央教育审议会发表了《关于幼儿教育、保育一体化的综合机构》的报告，阐述了保教一体化的意义与理念，强调保教一体化重在保教内容的一体化。2012年，日本颁布了《综合幼儿园法案》，指出无论是公办还是民办的幼儿园或保育所，都必须转化成能够同时提供儿童早期保育与教育服务的综合性机构。另外，日本还通过财政投入和税收优惠政策来鼓励全社会支持保教事业的发展。日本儿童早期保育与教育的财政资金主要来源于消费税税收，政府除了直接为各种类型的幼儿园和保育所提供财政支持外，还对办有幼儿园和保育所的企事业单位实行税收优惠政策，并为家庭提供育儿补贴。〔6〕

    2.行政整合

    日本主要是从保教内容、保教机构的整合等方面开展保教一体化的改革探索，而在行政管理体制上，至今仍实行保教分离的二元化管理体制，即幼儿园和保育所由不同的行政部门管理。在日本，幼儿园依据《学校教育法》，由文部科学省管理;保育所依据《儿童福利法》，由厚生劳动省管理。不过，在保教一体化改革过程中，日本也进行了一些整合行政管理机构的尝试。例如，2006年日本设置了儿童家庭省，作为除了文部科学省和厚生劳动省之外，管理幼儿园和保育所的第三方部门;文部科学省和厚生劳动省联合成立了幼保合作推进室，与地方（都/道/府/县及市/町/村）机构联合管理，共同推进保教一体化改革。〔7〕

    3.统整课程标准

    在保教分离的二元化管理体制下，日本幼儿园和保育所的课程框架也有所不同，不过日本正在尝试将二者统一起来。早在1963年文部科学省和厚生劳动省就达成协议，要求各地保育所开设的课程必须与当地幼儿园的课程基本一致。文部科学省还于1989年全面修订了《幼儿园教育要领》，将教育内容划分为具有综合性特征的健康、人际、环境、语言、表现等五大领域。随后，厚生劳动省也修订了《保育所保育指南》，按照《幼儿园教育要领》中的五大领域修订了保育内容和保育注意事项。〔8〕日本地方政府在实施《幼儿园教育要领》和《保育所保育指南》的过程中还将二者进行融合，制订了符合本地实际情况的整合性课程纲要。

    4.整合师资

    在日本，幼儿园教师归文部科学省管理，保育所教师归厚生劳动省管理。幼儿园教师需要在四年制大学或短期进修学校修完指定课程后，通过政府的资格考试才能获得幼儿园教师资格证。保育所教师则需要在高中毕业后继续在大学学习两年以上，修完指定课程和学分之后才能获得保育员资格证。〔9〕2004年，日本文部科学省决定实施幼儿园教师资格认定考试制度，规定保育所教师也可以报考幼儿园教师资格认定考试。随后，厚生劳动省也为幼儿园教师报考保育员资格认定考试降低了部分要求，以促进幼儿园和保育所师资的整合。另外，为了促进两类机构教师的整合，日本鼓励保教体系中的教师同时获得幼儿园教师和保育员两种资格证书。目前，在日本的保教行业中，已有约80%的从业人员同时持有这两种资格证书。〔10〕

    二、瑞典、日本保教一体化实施策略的共同特点

    （一）重视立法保障和财政投入

    政府立法保障和财政投入为儿童早期保育与教育的协同发展提供了支持。在立法保障方面，无论是瑞典还是日本都通过立法明确了保教一体化的理念以及相关部门在儿童早期保育与教育中的职能，为保教一体化改革提供了法律保障。在财政投入方面，瑞典和日本为了实现保教一体化的目标，均为儿童早期保育与教育投入了大量经费。瑞典主要通过中央政府直接拨款的形式提供经费支持，而日本的形式更多元化，除了对幼儿园和保育所直接拨款外，还对承担保教责任的家庭和企事业单位给予补贴。

    （二）注重统一规划和管理

    对儿童早期保育与教育进行统一规划和管理是实现保教一体化的重要举措。瑞典和日本都力图通过行政整合来实现保教服务的整合。例如，瑞典通过中央层面的行政整合，将所有儿童早期保育与教育的管理工作交给教育与科学部负责，将评估与监督工作交给瑞典国家教育署负责，重视对儿童早期保育与教育工作进行统一的评估与监督。日本虽实行保教分离的二元化管理体制，但分管幼儿园的文部科学省和分管保育所的厚生劳动省进行了大量合作，还联合成立了幼保合作推进室，与地方机构一起推动保教一体化改革。此外，日本政府还设置了儿童家庭省，作为第三方部门，对幼儿园和保育所进行统一管理。

    （三）强调统整保教课程标准

    瑞典和日本都拟定了统一的保教课程框架，促进儿童早期保育与教育内容的整合。例如，瑞典对儿童早期保育与教育进行统一管理，教育与科学部制定了统一的保教课程框架;日本的保教课程框架虽按照机构不同有《幼儿园教育要领》和《保育所保育指南》两种，但在保教一体化的改革中，二者在保留自身独特性的基础上相互渗透，地方政府在执行过程中也将二者进行整合，形成了一体化的课程框架。瑞典和日本保教课程框架的一体化程度虽有所不同，但二者的课程目标均是面向儿童的全面发展，课程内容也都体现出综合性特征。

    （四）大力促进保教师资整合

    保教师资的分化不仅影响保教一体化的改革进程，而且影响儿童的学习和发展。瑞典和日本在保教一体化的改革中均采取了多项措施促进幼儿园教师和保育员的整合。例如，日本对幼儿园教师和保育员教育水平的要求近乎一致，还通过资格认定的相互协调促进幼儿园和保育所师资的整合;瑞典则为幼儿园教师和保育员提供相同的继续教育课程，促进二者的整合和专业发展。

    三、启示

    （一）树立保教一体化理念

    当前，我国0～3岁婴幼儿和3～6岁儿童的保育与教育尚处于分离状态。为减轻保教分离带来的消极影响，我们可以借鉴瑞典和日本保教一体化的改革经验，重新审视儿童早期保育与教育的协同发展问题，树立保教一体化理念。一方面，政府应积极倡导保教一体化理念，明确政府在儿童早期保育与教育中的职责，建立健全保教一体化的服务体系，提高儿童早期保育与教育的质量。另一方面，要提高全社会对保教一体化的认识，幼儿园、托儿所等机构要积极探索保教一体化的实施路径，如通过与家庭和社区的资源整合实现儿童早期保育与教育的协同发展等。

    （二）制定和完善学前教育政策法规

    为促进保教一体化的改革，瑞典和日本都通过出台相关政策法规，推进保教一体化改革。我们可以借鉴瑞典和日本的做法，制定和完善学前教育政策法规，推进保教一体化改革，并以此为指导，健全财政投入机制，加大对学前教育的财政投入，如通过税收优惠政策鼓励市场开办高质量的托幼服务一体化机构等。

    （三）建立多方协作的行政管理体制

    我国对0～3岁婴幼儿保育和3～6岁儿童教育的管理尚未形成统一的管理体制，这在一定程度上影响了保教一体化的改革。瑞典和日本都重视对儿童早期保育与教育事务进行统一管理。我们可以借鉴两国的经验，建立多方协作的行政管理体制，对儿童早期保育与教育进行统一管理。例如，可以由教育部门作为主要负责部门，统一管理儿童早期保育与教育的相关事务，包括课程框架的制定和教师资格的认定等，妇联、计生部门等可以作为协作部门，发挥其多年的保育服务经验，参与保教事务的管理决策。教育部可以考虑制定全国统一的保教质量评估制度，由地方政府负责对本地幼儿园和托儿所等机构定期进行统一的评估与监督。

    （四）设置一体化的保教课程标准

    《3～6岁儿童学习与发展指南》从健康、语言、社会、科学、艺术五个领域对儿童的学习和发展进行了全面的规划与指导。相比3～6岁，0～3岁婴幼儿的保教目标等尚缺乏明确的规划。为进一步推进保教一体化改革，我们可以借鉴瑞典和日本的经验，设置一体化的保教课程标准。一方面，我们可以在现有《3～6岁儿童学习与发展指南》的基础上进行调整，增加0～3岁婴幼儿的保教目标等内容，促进儿童早期保育与教育在目标上的一致。另一方面，我们可以在保留0～3岁婴幼儿保育和3～6岁儿童教育独特性的基础上进行保教内容的相互渗透，如在3～6岁儿童教育中将专门的保育主题活动与一日生活各环节的保育活动相结合，在0～3岁婴幼儿保育中适当加入五大领域的教育内容等。

    （五）建设专业的保教师资队伍

    保教师资队伍的建设是提高保教质量的重要举措。从保教师资的职前培养来看，我国学前教育专业的培养目标和课程设置对保育人员培养的考虑较少。从教师资格的认证来看，幼儿园教师资格认证由教育部主管，0～3岁育婴师的资格认证由劳动和社会保障部门管理，保教师资队伍的建设尚缺乏统一规划。因此，我们可以借鉴瑞典和日本整合师资的经验，建设专业的保教师资队伍。首先，我们应重新考虑学前教育专业人才培养目标，将保育人员的培养纳入其中，或在现有学前教育专业课程的基础上开设专门针对0～3歲婴幼儿的保教课程，亦或开设专门培养保育人员的儿童早期保育与教育专业，拓展保教师资的培养渠道。其次，应提高保育人员的职业准入门槛和专业化程度，如可以依照幼儿园教师专业标准建立保育人员职业准入标准，提高保育人员的保育和教育能力。最后，为促进保教师资的整合，应鼓励幼儿园教师和保育人员同时拥有幼儿园教师资格证与育婴师资格证，并在幼儿园教师职后培训中增加关于0～3岁婴幼儿保教的知识与技能培训。

    参考文献：

    〔1〕但菲，索长清.“保教一体化”国际趋势与我国学前师资培训改革〔J〕.教育研究，2017，（8）：96.

    〔2〕冯晓霞.世界教育大系·幼儿教育〔M〕.长春：吉林教育出版社，2000：48.

    〔3〕〔6〕和建花.欧亚四国托幼服务经验及启示〔J〕.中国妇女报，2018，（6）：1.

    〔4〕〔5〕〔9〕翟弦亮.OECD国家保教一体化政策研究〔D〕.北京：首都师范大学，2014.

    〔7〕〔8〕胡洪强，索长清，陈旭远.日本“保教一体化”的发展及其启示〔J〕.基础教育，2015，（6）：104.

    〔10〕张晖，李煜，范忆.新西兰、英国、日本学前教育一体化述评及启示〔J〕.幼儿教育：教育科学，2011，526（10）：51-55.