京津冀城市群如何实现协同发展与跨区域治理
刘斌 牛利娜
大城市群是一国最具竞争力的经济核心区。京津冀城市群作为我国三大城市群之一，是我国北方最大的城市群和国家核心增长极，正在成为全球性资源交汇地、国与国间政治经济联系节点和控制中心。党的十九大报告强调“推动区域协调发展”，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。立足城市群引领功能，在国家整体规划基础上推动区域外部协同与内部联动发展的新探索，需要从目标与举措、理论与现实、节点与框架的结合上，系统把握习近平总书记关于京津冀城市群发展的战略思路，举一反三地推进城市群建设与跨区域治理。
一、以区域整体战略空间考量为基础，谋划京津冀协同发展
深刻理解习近平总书记的规划建设思想，需要从经济活动的空间分工和区域空间的地域结构来着手。要以区域整体战略的空间考量为基础，布局城市空间的功能结构。《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”）指出，“推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破”。此举标志着京津冀协同发展的顶层设计基本完成，推动实施这一国家战略的总体方针、基本思路已经明确。要从总体规划的顶层设计、经济合作的协同发展、三地产业的分工对接、城市空间布局的优化、环境承载能力的提升、综合交通网络的互联互通和要素市場的一体化方面确立推进京津冀协同发展的基本遵循。
二、以准确的首都战略定位为起点，确立中心城市核心功能
准确的功能定位是科学推动京津冀协同发展，实现跨区域资源互补流动，建设好首都、发展好首都的重要前提。北京“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”四个城市功能定位，既体现社会主义祖国首都的基本特征，又融入京津冀协同发展的区域整体定位，符合协同发展、促进融合、增强合力的要求。要在认识、尊重、顺应城市发展规律的基础上，深刻把握北京的城市战略定位，以核心城市为突破，确立城市群结构与功能定位的逻辑起点，从城市的全局、系统、部分，从城市的空间、规模、产业，从城市的规划、建设、管理，统筹京津冀城市群的未来发展。
三、以疏解非首都功能为突破口，治理城市群的现实问题
有序疏解北京非首都功能，是推动京津冀协同发展的核心内容。2017年2月，习近平总书记考察北京时，将疏解北京非首都功能比喻为牵动京津冀协同发展、推进北京城市规划建设的“牛鼻子”。强调“北京的发展要着眼于可持续”“以资源环境承载力为硬约束，确定人口总量上限，划定生态红线和城市开发边界”。 这是总书记从城市现实问题的深层次根源着手，为北京开出的新药方。即，通过城市功能转移来推动产业转移，带动人口迁移，从根本上破解北京因资源环境承载力不足产生的大城市病。非首都功能疏解，从城市供应和市民需求的关系来看，实质上是城市发展的供给侧结构性改革。要跳出单个城市的空间改造，立足京津冀区域的整体视角来探索功能疏解的通道，通过推动资源要素共享互补，改善城市环境、提升城市生存空间和城市生活品质，实现城市群各节点城市区块链的流畅衔接与协同发展。
四、以点、极、带的复合结构为支撑，优化京津冀协同发展的空间布局
《规划纲要》提出了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”空间布局原则，明确构建“一核双城、三轴多点”的城市空间结构。要形成以首都为核心，以北京、天津为协同发展主要引擎，以京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，以区域性中心城市石家庄、唐山、保定、邯郸和重要节点城市如张家口、廊坊、承德、张家口、秦皇岛、沧州、邢台、衡水为支撑的复合型空间发展格局。通过多节点、多增长极、多产业发展带的复合结构，来统筹优化京津冀协同发展的空间布局，实现承接区域的产业改造提升与首都人口的疏解转移，形成京津冀区域整体产业分工和上下游产业联动机制，既聚焦城市中心增长极又兼顾带动周边支撑区域和经济腹地的发展提升。在城市功能互补重组、节点城市多点支撑的基础上，形成一批特色城镇，构建起协同推进的城市发展格局。
五、以城市群基础设施、公共服务与要素市场的一体联通，带动生产要素的自由流通
习近平总书记在2014年视察北京时就强调“提升城市建设特别是基础设施建设质量，形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系”。在京津冀协同发展座谈会上，他再次强调“着力加快推进市场一体化进程，下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置”。非首都功能疏解是一个涉及多方面、多领域的系统工程。基础设施建设、公共服务与市场的一体联通是支撑非首都功能疏解，治理大城市病的现实举措。承载非首都功能的城市副中心和雄安新区建设，要依据区域资源条件和发展基础，坚持差异化定位，特色化发展。将基础设施、公共服务与要素市场的一体化、均等化建设摆在首位，建设更加完善的基础设施，配套更高水平的公共服务，加快完善交通网络、休闲公园和公共绿地建设，科学配置生产、生活、生态空间，吸引生产要素的自由流动和资源设施的优化联通。
六、以非均衡的协同互补发展为思路，推动产业的对接协作
产业是城市发展的动力，是集聚人口、资源、要素的基础。产业协作协同的根本动力在于经济发展的不平衡、不均衡。马克思曾指出“平衡总是以有什么东西要平衡为前提，就是说，协调始终只是消除现存不协调的那个运动的结果”。马克思关于平衡与不平衡辩证关系的论述，从哲学角度阐明了经济非均衡发展的辩证逻辑。由于经济发展在空间上并不是同时产生和均匀扩散的，发展基础好、要素资源丰富的地区由于初始优势得到超前发展，同时会继续因为既得优势持续超前发展。在产业规划中，要充分利用非均衡的差异所产生的发展动力，突出产业特色和区域比较优势，以政府引导产业协同互补减弱发展的不平衡性，弥补市场失灵问题。要深刻把握产业发展的非均衡性与协同互补的关系，以区域产业在非均衡条件下协同互补发展为思路，推动差异地区之间的产业对接协作，实现生产要素由发达地区向欠发达地区的有序转移和自由流动。
七、以城市的人民主体性为导向，提升市民的城市获得感
习近平总书记在2015年中央城市工作会议上指出，“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。2017年，习近平总书记主持召开北京城市规划建设座谈会时强调：“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向。”城市的核心是人，城市的规划建设要充分体现以人为本的理念，聚焦人民群众关心、关注、关切的重大问题。京津冀城市群涉及节点城市范围广，关系人口众多，开展京津冀世界级城市群的协同发展与跨区域治理必须坚持以人为核心的城市建设理念，努力解决事关广大人民群众切身利益的现实问题，切实增强群众的获得感。
八、以历史文化的保护挖掘为抓手，推动城市文脉的延续传承
习近平总书记高度重视城市历史文化遗产和文物的保护工作，尤其是党的十八大以来，他多次就文化遗产保护工作作出重要指示批示，对提升文物保护水平提出了更高的要求。他在北京市考察工作时指出“北京是世界著名古都......要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护”。在首都规划建设中，要全面贯彻习近平总书记视察北京讲话精神，正确处理歷史文化遗产与城市改造开发的关系，明确“全国文化中心”战略定位，高度重视历史文化遗产的价值和意义。要着力保护传承历史文脉，加大文物保护腾退力度，形成新老城一体、京津冀协同的城市历史文化保护体系。要让历史文化与自然生态永续利用，同现代化建设交相辉映，创造出更好的文化、社会和经济价值。
九、以区域生态的整体改善为目标，推动城市环境联防联控
党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态环境保护，围绕首都大城市病的治理，创造性地提出了一系列改善环境的举措和方法。在2013年中央城镇化工作会议上，他提出：“城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，……让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”在京津冀协同发展的大格局下破解生态环境治理难题，要成为三地协同配合的率先突破口之一。要通过打破行政区域限制开展生态环境保护治理，以联防联控的方式，推进协同发展下生态环境的跨区域污染治理，形成一体化的环境准入和退出机制。探索将山东、河南毗邻河北部分整体纳入京津冀大气污染防治范围，构建起区域联防联控污染工作机制。
十、以总体规划的法定严肃权威，保障规划的有效实施
科学的城市蓝图需要严格的贯彻执行。习近平总书记多次强调，“城市总体规划经过法定程序批准以后就具有法定效力，坚决维护规划的严肃性和权威性”，要认真落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图绘到底。城市规划是城市破解发展难题，实现持续发展的综合方略，对于城市发展具有鲜明的战略引领作用。推动京津冀协同发展与跨区域治理，必须深刻理解习近平总书记关于城市规划建设的讲话精神，坚决维护总体规划的严肃性、权威性。要自觉接受总体规划约束，保障规划的有效实施，形成全社会敬畏规划、遵守规划的浓厚氛围。京津冀世界级大城市群协同发展与跨区域治理要准确把握习近平总书记关于城市规划建设的讲话精神，在战略起点上高度注重统筹兼顾、综合平衡，全面形成具有强大竞争力的经济核心区和具有世界政治经济影响力的全球性超大城市群。
（作者：刘斌，中国社会科学院马克思主义学院博士；牛利娜，北京科技大学马克思主义学院研究生）
责任编辑 / 易 艳
大城市群是一国最具竞争力的经济核心区。京津冀城市群作为我国三大城市群之一，是我国北方最大的城市群和国家核心增长极，正在成为全球性资源交汇地、国与国间政治经济联系节点和控制中心。党的十九大报告强调“推动区域协调发展”，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。立足城市群引领功能，在国家整体规划基础上推动区域外部协同与内部联动发展的新探索，需要从目标与举措、理论与现实、节点与框架的结合上，系统把握习近平总书记关于京津冀城市群发展的战略思路，举一反三地推进城市群建设与跨区域治理。
一、以区域整体战略空间考量为基础，谋划京津冀协同发展
深刻理解习近平总书记的规划建设思想，需要从经济活动的空间分工和区域空间的地域结构来着手。要以区域整体战略的空间考量为基础，布局城市空间的功能结构。《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”）指出，“推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破”。此举标志着京津冀协同发展的顶层设计基本完成，推动实施这一国家战略的总体方针、基本思路已经明确。要从总体规划的顶层设计、经济合作的协同发展、三地产业的分工对接、城市空间布局的优化、环境承载能力的提升、综合交通网络的互联互通和要素市場的一体化方面确立推进京津冀协同发展的基本遵循。
二、以准确的首都战略定位为起点，确立中心城市核心功能
准确的功能定位是科学推动京津冀协同发展，实现跨区域资源互补流动，建设好首都、发展好首都的重要前提。北京“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”四个城市功能定位，既体现社会主义祖国首都的基本特征，又融入京津冀协同发展的区域整体定位，符合协同发展、促进融合、增强合力的要求。要在认识、尊重、顺应城市发展规律的基础上，深刻把握北京的城市战略定位，以核心城市为突破，确立城市群结构与功能定位的逻辑起点，从城市的全局、系统、部分，从城市的空间、规模、产业，从城市的规划、建设、管理，统筹京津冀城市群的未来发展。
三、以疏解非首都功能为突破口，治理城市群的现实问题
有序疏解北京非首都功能，是推动京津冀协同发展的核心内容。2017年2月，习近平总书记考察北京时，将疏解北京非首都功能比喻为牵动京津冀协同发展、推进北京城市规划建设的“牛鼻子”。强调“北京的发展要着眼于可持续”“以资源环境承载力为硬约束，确定人口总量上限，划定生态红线和城市开发边界”。 这是总书记从城市现实问题的深层次根源着手，为北京开出的新药方。即，通过城市功能转移来推动产业转移，带动人口迁移，从根本上破解北京因资源环境承载力不足产生的大城市病。非首都功能疏解，从城市供应和市民需求的关系来看，实质上是城市发展的供给侧结构性改革。要跳出单个城市的空间改造，立足京津冀区域的整体视角来探索功能疏解的通道，通过推动资源要素共享互补，改善城市环境、提升城市生存空间和城市生活品质，实现城市群各节点城市区块链的流畅衔接与协同发展。
四、以点、极、带的复合结构为支撑，优化京津冀协同发展的空间布局
《规划纲要》提出了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”空间布局原则，明确构建“一核双城、三轴多点”的城市空间结构。要形成以首都为核心，以北京、天津为协同发展主要引擎，以京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，以区域性中心城市石家庄、唐山、保定、邯郸和重要节点城市如张家口、廊坊、承德、张家口、秦皇岛、沧州、邢台、衡水为支撑的复合型空间发展格局。通过多节点、多增长极、多产业发展带的复合结构，来统筹优化京津冀协同发展的空间布局，实现承接区域的产业改造提升与首都人口的疏解转移，形成京津冀区域整体产业分工和上下游产业联动机制，既聚焦城市中心增长极又兼顾带动周边支撑区域和经济腹地的发展提升。在城市功能互补重组、节点城市多点支撑的基础上，形成一批特色城镇，构建起协同推进的城市发展格局。
五、以城市群基础设施、公共服务与要素市场的一体联通，带动生产要素的自由流通
习近平总书记在2014年视察北京时就强调“提升城市建设特别是基础设施建设质量，形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系”。在京津冀协同发展座谈会上，他再次强调“着力加快推进市场一体化进程，下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置”。非首都功能疏解是一个涉及多方面、多领域的系统工程。基础设施建设、公共服务与市场的一体联通是支撑非首都功能疏解，治理大城市病的现实举措。承载非首都功能的城市副中心和雄安新区建设，要依据区域资源条件和发展基础，坚持差异化定位，特色化发展。将基础设施、公共服务与要素市场的一体化、均等化建设摆在首位，建设更加完善的基础设施，配套更高水平的公共服务，加快完善交通网络、休闲公园和公共绿地建设，科学配置生产、生活、生态空间，吸引生产要素的自由流动和资源设施的优化联通。
六、以非均衡的协同互补发展为思路，推动产业的对接协作
产业是城市发展的动力，是集聚人口、资源、要素的基础。产业协作协同的根本动力在于经济发展的不平衡、不均衡。马克思曾指出“平衡总是以有什么东西要平衡为前提，就是说，协调始终只是消除现存不协调的那个运动的结果”。马克思关于平衡与不平衡辩证关系的论述，从哲学角度阐明了经济非均衡发展的辩证逻辑。由于经济发展在空间上并不是同时产生和均匀扩散的，发展基础好、要素资源丰富的地区由于初始优势得到超前发展，同时会继续因为既得优势持续超前发展。在产业规划中，要充分利用非均衡的差异所产生的发展动力，突出产业特色和区域比较优势，以政府引导产业协同互补减弱发展的不平衡性，弥补市场失灵问题。要深刻把握产业发展的非均衡性与协同互补的关系，以区域产业在非均衡条件下协同互补发展为思路，推动差异地区之间的产业对接协作，实现生产要素由发达地区向欠发达地区的有序转移和自由流动。
七、以城市的人民主体性为导向，提升市民的城市获得感
习近平总书记在2015年中央城市工作会议上指出，“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。2017年，习近平总书记主持召开北京城市规划建设座谈会时强调：“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向。”城市的核心是人，城市的规划建设要充分体现以人为本的理念，聚焦人民群众关心、关注、关切的重大问题。京津冀城市群涉及节点城市范围广，关系人口众多，开展京津冀世界级城市群的协同发展与跨区域治理必须坚持以人为核心的城市建设理念，努力解决事关广大人民群众切身利益的现实问题，切实增强群众的获得感。
八、以历史文化的保护挖掘为抓手，推动城市文脉的延续传承
习近平总书记高度重视城市历史文化遗产和文物的保护工作，尤其是党的十八大以来，他多次就文化遗产保护工作作出重要指示批示，对提升文物保护水平提出了更高的要求。他在北京市考察工作时指出“北京是世界著名古都......要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护”。在首都规划建设中，要全面贯彻习近平总书记视察北京讲话精神，正确处理歷史文化遗产与城市改造开发的关系，明确“全国文化中心”战略定位，高度重视历史文化遗产的价值和意义。要着力保护传承历史文脉，加大文物保护腾退力度，形成新老城一体、京津冀协同的城市历史文化保护体系。要让历史文化与自然生态永续利用，同现代化建设交相辉映，创造出更好的文化、社会和经济价值。
九、以区域生态的整体改善为目标，推动城市环境联防联控
党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态环境保护，围绕首都大城市病的治理，创造性地提出了一系列改善环境的举措和方法。在2013年中央城镇化工作会议上，他提出：“城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，……让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”在京津冀协同发展的大格局下破解生态环境治理难题，要成为三地协同配合的率先突破口之一。要通过打破行政区域限制开展生态环境保护治理，以联防联控的方式，推进协同发展下生态环境的跨区域污染治理，形成一体化的环境准入和退出机制。探索将山东、河南毗邻河北部分整体纳入京津冀大气污染防治范围，构建起区域联防联控污染工作机制。
十、以总体规划的法定严肃权威，保障规划的有效实施
科学的城市蓝图需要严格的贯彻执行。习近平总书记多次强调，“城市总体规划经过法定程序批准以后就具有法定效力，坚决维护规划的严肃性和权威性”，要认真落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图绘到底。城市规划是城市破解发展难题，实现持续发展的综合方略，对于城市发展具有鲜明的战略引领作用。推动京津冀协同发展与跨区域治理，必须深刻理解习近平总书记关于城市规划建设的讲话精神，坚决维护总体规划的严肃性、权威性。要自觉接受总体规划约束，保障规划的有效实施，形成全社会敬畏规划、遵守规划的浓厚氛围。京津冀世界级大城市群协同发展与跨区域治理要准确把握习近平总书记关于城市规划建设的讲话精神，在战略起点上高度注重统筹兼顾、综合平衡，全面形成具有强大竞争力的经济核心区和具有世界政治经济影响力的全球性超大城市群。
（作者：刘斌，中国社会科学院马克思主义学院博士；牛利娜，北京科技大学马克思主义学院研究生）
责任编辑 / 易 艳
