水电工程移民安置“三原”原则的改革与突破
胡洹+刘世庆
〔摘要〕在全面深化改革的新时期，水电建设需要兼顾国家战略布局、地区经济社会发展、移民脱贫致富、生态环境保护等各个方面，已经超越了能源需求和行业利益而上升到需要统筹规划的综合性领域。四川水电资源丰富，是我国水电开发的主战场之一，2013年9月以来，《我国流域经济与政区经济协同发展研究》课题组先后对金沙江下游、岷江中下游、长江上游宜宾-重庆段进行实地考察，调研发现我国水电开发规模不断攀升，正开始向经济条件较好、人口密度较大的地区扩张，而所实施的移民安置政策却没有相应的进行调整，产生的移民问题越来越突出，对地方经济社会发展的阻碍越来越严重。究其原因，水电工程移民安置“三原”原则严重制约了地区基础设施建设、航运发展以及移民后期扶持建设。本文将以“三原”原则为主线，结合四川水电开发中产生的问题，分析探讨当前我国水电工程移民安置政策的弊端，以及其对我国经济社会发展的影响，并提出相应的改进措施。
〔关键词〕水电工程;水电移民;“三原”原则; 内河航运; 后期扶持
〔中图分类号〕D632.4 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0119-04
一、引言
在应对能源危机以及全球气候变化谋求可持续发展的国际背景下，我国水电发展迎来了前所未有的良好发展机遇。自三峡、小浪底、二滩等特大型水库大坝建设以来，我国水电发展实现了质的飞越，多方面位居国际先进和领先水平。但如今，水电建设已经不再单纯是技术问题，而且需要兼顾国家战略布局、地区经济社会发展、移民脱贫致富、生态环境保护等各个方面，已经超越了能源需求和行业利益而上升到需要统筹规划的综合性领域。为实现2020年碳减排目标，近年来我国水电开发规模不断攀升，开始向经济条件较好、人口密度较大的地区扩张，但所实施的移民安置政策却没有相应的进行调整，导致移民问题越来越突出，对地方经济社会发展的阻碍越来越严重。
四川水电资源丰富，是我国水电开发的主战场之一，其金沙江下游、岷江中下游、长江上游宜宾-重庆段均已纳入国家水电开发规划。2013年9月以来，《我国流域经济与政区经济协同发展研究》课题组先后对金沙江下游、岷江中下游、长江上游宜宾-重庆段进行实地考察，走访宜宾、泸州、水富、绥江、宁南（以及西昌）、攀枝花、乐山等县市，对向家坝库区和溪洛渡库区进行了深入调研，确实地感受到水电建设对地区条件的改善，但这一程度却远远低于地区经济社会发展规划的预期，从发展的眼光来看，实际上是阻碍了地区经济社会进步。究其原因，水电工程移民安置“三原”原则严重制约了地区基础设施建设、航运发展以及移民后期扶持建设。
因此，本文以“三原”原则为主线，结合四川水电开发中产生的问题，分析探讨当前我国水电工程移民安置政策的弊端，以及其对我国经济社会发展的影响，并提出相应的改进措施。
二、“三原”原则的历史沿革
（一）“三原”原则的确立（1985至1991年）
1984年，原水利电力部颁布《水利水电工程水库淹没处理设计规范》（以下简称84规范），正式将“三原”原则作为移民安置工作的重要原则写入政策规范，其核心是指：水利水电工程以“原规模、原标准、原功能”为原则开展水库农村移民安置和受淹专业项目迁建，包括但不限于受淹的房屋及附属建筑物、工矿企业和铁路、公路、航运、电力、电信、广播电视等设施，相应投资费用列为水电工程补偿投资。
在这一时期，我国刚开始改革开放，市场经济体制才确立不久，“三原”原则重点在于按照原规模、原标准的要求保障国家专项工程功能的发挥，而资金及具体事宜由地方政府包干统筹，以此实现对水电工程水库淹没处理投资的控制。对于农村移民安置，则仅考虑到迁移及迁移以前的补偿，缺少对移民未来基本生活保障和发展致富的考虑。
（二）“三原”原则的发展（1991至2006年）
1991年国务院颁布施行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号，以下简称74号令），随后，原电力工业部于1996年颁布《水电工程水库淹没处理规划设计规范》（以下简称96规范）中，“三原”原则的立足点仍然是计算迁复建工程补偿投资，并在84规范的基础上明确提出“扩大规模、提高标准增加的投资，由地方政府或有关单位自行解决”。而在农村移民安置方面则有所突破，明确提出“移民安置应当以不降低原有生活水平为原则，通过前期补偿和后期生产扶持，并结合安置区的资源情况及其它发展条件和社会经济发展计划具体分析拟定”。同时，还提出迁建城镇规划除了应本着原规模原标准的原则外，还应参照行业标准和行业工作程序编制，补偿费用按照迁建规划设计计算，并由地方政府包干使用。
城建行业规范和标准进入移民工程是“三原”原则的重大突破。一方面，后期生产扶持为移民未来生活提供一定保障，降低了社会风险;另一方面，根据符合规范的城镇规划设计计算补偿投资，提高了移民安置规划的可靠性和可操作性，有利于地方政府实施，有利于地方经济的发展。但补偿投资往往根据地方发展规划自行设计，存在通常所说的计算费用与实际实施两套不同设计的两张皮现象。
（三）“三原”原则的现状（2006年至今）
2006年国务院颁布施行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，以下简称471号令）。随后，2007年国家发改委发布《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（以下简称07规范）。07规范对“三原”原则的涵义有了进一步的延伸和提高：一，进一步明确移民安置规划目标和安置标准应以达到或超过原有生产生活标准为原则，对移民生产生活直接影响的目标值应细化和分解，深入调查分析，结合安置区经济发展规划合理确定。二，进一提出“移民工程建设规模和标准，应当按照原规模、原标准或恢复原功能的原则，考虑现状情况，按照国家有关规定确定。现状情况低于国家标准的，应按国家标准低限执行;现状情况高于国家标准高限的，按国家标准高限执行。”三，“三原”原则的立足点不再限于计算补偿投资，更多地强调规划设计。迁复建工程按相应行业标准和规范设计，按设计实施、按设计计算补偿投资，但对于超出规范要求和标准的项目仍然需考虑合理的投资分摊。
新的移民安置规范为移民后续生活提供了一定保障，并使移民工程与相关行业有效的衔接和互通，迁复建工程规划设计不再是两张皮而能够落地成真、付诸实施，与原有的实施规范相比有很大进步。
三、“三原”原则对地区经济发展的影响
改革开放以来，我国水电移民安置政策经历三次调整不断完善，“三原”原则在中央、地方、企业之间不断磨合也有所突破，其作用和意义已经发生了较大变化，在各个时期都能较好地满足经济社会发展的需求。但与国家、地区和移民的发展需求相比，仍存在诸多弊端。
（一）“三原”原则严重阻碍地方交通网络建设
大中型水利水电工程一般位于边远地区和落后地区，这些地区普遍交通闭塞、基础薄弱、起点较低，对交通基础设施建设有着迫切的需求。然而，大中型水利水电工程的建设周期一般在5到10年，跨度超过“五年规划”，按照471号令对专业项目“原规模、原标准或者恢复原功能”①的处理方式，水电工程淹没影响区的交通基础设施将在之后1到2个“五年规划”内停滞发展。虽然，07规范考虑到这一问题并提出了相应的解决措施但其实际效果并不理想。一方面，由于大中型水利水电工程时间跨度较大，很多项目存在可行性研究报告阶段在07规范发布以前，而迁复建项目在07规范发布以后，那么这些地区仍然避免不了交通基础设施建设停滞不前的结果;另一方面，大中型水利水电工程的业主企业性质特殊，省级主管部门和其项目法人之间谈判并不平等，地方政府很难在这种协商机制中为地方争取到合理的利益。以白鹤滩水电工程为例：白鹤滩水电站工程（枢纽部分）于2011年开始推动可行性研究报告编制工作，应当执行07规范，结合《四川省高速公路路网规划》，提升迁复建公路等级达到高速公路等级标准。然而，三峡公司却以471号令的“三原”原则为由拒绝扩建，而仅以“三原”原则设计复建公路，与四川省交通网络规划格格不入，严重制约了地区交通发展。
（二）“三原”原则严重阻碍内河航运发展
长江流域是我国水利水电开发的主战场，也是我国内河航运的“黄金水道”，综合开发利用已成为长江流域开发的基本要求，然而“三原”原则的开发理念却与此背道而驰。首先，水利水电工程截流蓄水能有效提高航道等级，但“原规模”的通航设施建设却制约了上下游间的通航能力，严重阻碍了内河航运发展壮大。以向家坝水电站为例：向家坝过坝建筑物（升船机，尚未建成）按照原有Ⅳ级航道标准设计，只能通过2×500 吨级船舶，而调研发现向家坝库区已有3000吨以上货船开始作业，通航能力不足已经严重阻碍了库区航运发展。据估计，向家坝过坝设施满负荷运转的过坝能力不超过300万吨，而据有关部门分析，向家坝翻坝运量已接近300万吨，至2050年将达到1970万吨，明显不能满足水运需求的增长。其次，水利水电工程建设后，库区航道条件得到改善，按照“原标准”迁建的港口码头已经不能适应船舶大型化的需要。以向家坝库区绥江县码头为例：库区蓄水后可满足千吨级以上货轮运输，而绥江县迁建或新建的3个码头却仍然按照500吨级（或以下）船舶标准进行设计，没有建设（或预留）大运力的配套设施，严重制约了库区航运发展壮大。最后，水利水电工程建设本可以使一些原本不具备航运能力的河段具备航运能力，但是“原功能”的设计原则却扼杀了这些河段发挥航运功能。以金沙江下游水电开发为例：金沙江下游四座电站库库相连，将形成近800公里湖面，航道水深能够满足Ⅲ级航道的要求，合理调度的话能够形成2000万吨的通航能力，然而在已建成的2座电站中，向家坝电站仅设计（尚未建成）有2×500吨的升船机，而溪洛渡则没有设计通航设施且事实上没有预留通航过坝建筑物位置②;拟建的白鹤滩和乌东德电站的建设方案中也没考虑沿岸航运发展的需求规划设计通航设施。
①工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。
②通过实地考察发现，溪洛渡电站选址的时候并没有考虑航运发展需求，虽然理论上可从山体中开凿航运通道，但经济上并不现实，这种方案的投资堪比整个溪洛渡电站开发的投资规模。
（三）“三原”原则严重阻碍后期扶持政策实施。
84规范第1.0.5条提出“……做到不降低移民原来正常年景实际的经济收入水平，并能逐步有所改善”，74号令总则中提出“移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，逐步使移民生活达到或者超过原有水平”，由此可见后期扶持一直都是移民安置的重要组成部分和基本原则。471号令则进一步明确了后期扶持的责任主体，规定将移民后期扶持纳入当地政府工作范围，明确规定“移民安置区地方人民政府应当将水库移民后期扶持纳入本级人民政府国民经济和社会发展规划”。但是，移民安置区多为较贫困地区，地方政府财力有限并不能有效实施水库移民后期扶持规划，而“三原”原则划分补偿范围的标准又规避了水电企业应当为移民提供后期扶持的社会责任，水电工程的利益并不能反哺当地百姓。对此，471号令提出“大中型水利水电工程受益地区的各级地方人民政府及其有关部门应当按照优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则，采取多种形式对移民安置区给予支持”。但是，当前的大中型水利水电工程多为西电东输工程的项目，虽是直输东部地区，但东部地区都是按照市场价格支付电价，而最受益的电力公司的注册地不在当地并没有为地方发展提供支持。
四、建议
至471号令和07规范颁布实施以来，在建和新开工的各水电站库区迁复建城集镇、交通、水利、电力等移民工程在执行“三原”原则时，已经按照国家的强制性规定和相应行业的标准规范，并结合促进地方经济社会发展和移民脱贫致富的要求进行设计和建设。库区迁复建工程的建设规模和移民生活标准较淹没前有了大幅度的提高，但与“建好一座电站，带动一方经济，改善一片环境，造福一批移民”的开发理念仍有较大差距，继续实施“三原”原则将不可能实现库区移民在2020年达到小康生活目标，依托黄金水道建设长江经济带战略也不能有效实施，这与新一轮国家战略布局背道而驰。突破“三原”原则已经迫在眉睫，水电移民安置政策有必要进行新一轮的调整完善，正确处理好移民、水电企业、地方发展的利益关系，在制订新的水电移民安置政策中必须从以下几点着手。
（一）移民安置政策必须满足地区发展规划客观要求
流域开发必须以地区发展为基本前提，水利水电工程建设不能建立在地区基础设施建设被迫搁置的基础上，而必须与地区发展相协调，实现水电工程与地方建设共同发展。移民安置政策必须突破“三原”原则，迁复建项目规划设计必须达到或高于地方发展规划的需要，并建立更直接有效的投资分摊方案，真正实现水电开发与地区发展协调一致。
（二）移民安置政策必须符合经济社会发展一般规律
“从沿海起步先行、溯内河向纵深腹地梯度发展，是世界经济史上一个重要规律，也是许多发达国家在现代化进程中的共同经历” ①，水电开发建设也必须符合这一经济社会发展规律。流域开发必须树立流域综合开发理念，水电、航运、水利兼顾，开发企业与开发区域共同发展。水电站建设必须充分考虑内河航运发展的客观需求，实现发电与航运并举，防洪与水利灌溉兼顾。移民安置政策必须突破“三原”原则，合理预测航道条件改善情况，有效评估航运增长规模，充分考虑航运发展需求，并规划建设具备充足通航能力的过坝设施。
（三）移民安置政策必须保障当地移民脱贫致富需要
“三原”原则规避了水电企业的社会责任，不仅没能落实水电企业提出的“建好一座电站，带动一方经济，改善一片环境，造福一批移民”的建设理念，反而制约了后期扶持政策有效实施，当地百姓实现小康生活更是无从谈起。移民安置政策必须突破“三原”原则，合理预测经济发展趋势并为移民提供足够长期的生活保障，同时必须明确将水电企业和电力公司纳入移民后期扶持政策的责任主体，并建立相应的后期扶持机制。
①李克强.依托黄金水道建设长江经济带〔EB/OL〕.http：//news.china.com.cn，2014-04-28.
〔参考文献〕
〔1〕 中华人民共和国原水利电力部.水利水电工程水库淹没处理设计规范〔SD130-85〕. 1984.
〔2〕 中华人民共和国国务院. 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〔EB/OL〕. 1991.
〔3〕 中华人民共和国原电力工业部. 水电工程水库淹没处理规划设计规范〔DL/T 5064-1996〕. 1996.
〔4〕 中华人民共和国国务院. 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〔EB/OL〕. 2006.
〔5〕 中华人民共和国发展与改革委员会. 水电工程建设征地移民安置规划设计规范〔DL/T 5064-2007〕. 2007.
〔6〕 晏志勇，张一军. 我国水电开发与移民安置〔J〕. 水力发电，2005，（1）.
〔7〕 倪瑛. 西部地区水利水电库区移民土地补偿政策研究〔J〕. 经济体制改革， 2007，（5）.
〔8〕 高静，贺昌政. 重构中国水电开发中的征地补偿技术路线〔J〕. 中国土地科学，2009，（11）.
【责任编辑：陈学明】
