政府购买公共服务的实践探索及优化路径

    孙晓莉

    〔摘要〕政府购买服务是推进政府治理现代化的题中应有之义。中国政府购买服务经历了从点上的探索到面上的逐步规范，从东部沿海发达地区逐渐向中西部地区拓展的历史过程，已经取得不少成绩。但实践中还有一些关键性问题需要进一步厘清和规范，如政府购买服务的范围、购买服务的程序以及后续的服务质量评估和监管，分别涉及到事前、事中和事后三个环节。迫切需要在公共服务领域中真正解决好政府和市场、政府与社会之间关系如何定位如何协调的问题。政府应当将主要精力放在制定好公共服务发展规划和标准，稳步推进政府购买服务的范围，加强监管，提升购买服务的质量等问题上。市场主体和社会主体按照公开、透明和高效的要求，进行竞争，提供优质的服务。

    〔关键词〕政府;购买服务;服务型政府

    〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0005-04

    适应于实践中社会公众对公共服务日益增加的质量、效率和公平等方面的需求，适应于在新时期进一步转变政府职能和建设服务型政府的要求，政府购买公共服务逐渐成为理论界关注和实务界都重视的一种手段。政府力图通过定规划、定标准、规范采购的方式，大力发挥市场和社会在提供公共服务方面的作用，从而实现公共服务问题上的协同治理。十余年来，我国政府购买公共服务的实践经历了一个由东部沿海发达地区逐渐向中西部地区拓展，由零星的部门和地方探索逐渐向形成国家层面的制度要求的历史过程，已经取得了不少成绩。

    但实践中还有一些关键性的问题需要进一步厘清和规范，如政府购买公共服务的范围、购买公共服务的程序以及后续的公共服务质量评估和监管，分别涉及到事前、事中和事后三个环节。其中的关键，是要在公共服务领域中真正解决好政府与市场、政府与社会之间关系如何定位和协调的问题。政府的主要职责应当定位于制定好公共服务发展规划，制定好公共服务标准，稳步推进政府购买公共服务的范围，加大对公共服务购买后的监管，提高政府购买公共服务的质量等问题上。市场主体和社会主体按照公开、透明和高效的要求，进行竞争，提供优质的公共服务。

    一、理论溯源和西方实践分析

    在新形势和新理论等“历史的合力”共同推动下，从20世纪70年代末80年代初开始，英美等主要发达国家开始了具有普遍性趋势的购买公共服务的政府改革。

    对政府失灵的批评和对市场效率的呼唤，在理论上催生了公共服务供给机制的替代形式，文森特·奥斯特罗姆、E.S.萨瓦斯学者们提出，要从理论上区分公共服务的生产和公共服务的提供两个不同层面的概念，公共服务不仅应该而且完全可能打破由政府主体形成的垄断局面，为私人部门的参与腾挪出足够的空间。新公共管理理论、新公共服务理论、多中心治理理论等为政府购买公共服务提供了理论上的铺垫和论证。

    现实的政府财政压力和政府期望获得社会公众支持的政治压力等双重因素构成了新的形势要求。无论是英国的撒切尔，还是美国的里根，以及法国的密特朗等政治人物都看到了来自这双重因素的难以回避的推动力量。政府购买公共服务一方面可以在一定程度上减轻政府的财政压力，另一方面又吻合了“还权于市场”，“还权于社会”的时代要求，所以，尽管西方国家一直有学者通过实证研究指出，政府购买公共服务的实践并没有像其倡导者所宣称的那样，带来竞争的公开化和质量的明显提高，相反，在实践中，还出现了不少缺乏竞争导致的公共服务供应方新垄断，公共服务质量下滑等种种风险，但是并没有影响这一制度安排仍然在实践中迅速发展。

    政府购买公共服务在实践中到底产生了什么样的结果或影响？从西方主要发达国家已有的制度设计和实践来看，主要影响在两个层面：第一个层面，是对公共服务本身的影响。面对一直以来的公共服务效率和公平之间的二难，政府通过购买公共服务的实践试图给出一个答案。第二个层面，是对具体的公共服务之外的影响，推动政府职能更多地关注创造环境和平台，推动政府规模的缩小。

    二、我国实践中的关键问题

    尽管目前学术界对于政府购买公共服务这一问题还存在一些争论，但实践正在以迅猛的速度向前推进。可以看到的一个事实是，十余年来，我国政府购买服务经历了一个由主要集中在居家养老、环境卫生、农民工培训等有限内容，后来逐渐发展到城市管理、社会福利和救助、社会矫正、政府履职所需服务事项等内容扩展，由东部沿海发达地区逐渐向中西部地区拓展，由零星的部门和地方探索逐渐向国家层面的制度要求扩展，即购买内容不断丰富、购买区域不断拓展、购买过程不断规范的历史过程，已经取得了不少成绩。

    任何事物的发展都有一个不断成熟的过程，政府购买服务也不例外。由于其新，所以在实践中仍然存在一些问题需要进一步探讨和规划。

    1. 政府购买服务的法律依据

    界定清楚政府购买对象的基本前提。有的学者认为，一般来说，政府购买的服务可以分为两大类：一是政府机构及其工作人员自身消费的服务，二是政府机构及其工作人员为社会所提供的服务。前者属于政府履职所需的服务事项，服务对象是政府机构和政府工作人员自身;后者属于公共服务，服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。〔1〕也有的学者认为，政府机构及其工作人员自身消费的服务，不能算是严格意义上的政府购买公共服务。〔2〕实际上这两种观点之间并没有本质矛盾，前一观点已经说明第一类的属于行政服务，而第二类的才属于公共服务。

    在实务界中采用的一般表述是“政府购买服务”，而不是“政府购买公共服务”。无论2013年国务院公布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，还是2015年1月，财政部、民政部和国家工商总局联合发布的《关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知》，其中所谈的关键性表述都是“政府购买服务”，其中“服务”的范畴基本上包括“公共服务”和“政府履职所需要的服务事项”两大类。而“公共服务”又被分为基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务和技术性服务等。这个问题的争论意义已经不大。核心问题是政府购买服务的内容如此庞杂，但是法律依据是否足够清晰？

    目前，我国政府购买服务主要法律依据是 《政府采购法》和 《市政公用事业特许经营管理办法》等有关法律和规章制度。《政府采购法》2003年正式实施，其中第二条指出，政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。可见采购对象包括货物、工程和服务，但是对服务的理解仅仅限于政府自身运作的服务如政府后勤服务、政府信息化建设与维护，公共服务并没有列入采购范围。2010年发布的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中进一步指出，“政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务以及维修和维护服务等”。在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，教育、公共卫生、社会福利等公共服务未纳入其中。这说明全国层面还缺乏对政府采购法律法规及相应财政制度体系做出更详尽和细致的安排。

    2.政府购买服务的方式

    政府购买服务的方式主要有两类：一种是定向购买。所谓定向购买，是指基于成本收益、专业技术性等多种因素的考虑，政府直接将服务项目或服务职能委托给特定组织或机构。这一购买方式往往依托项目形式、非项目形式或者资金直接支持等多种形式进行。另外一种常见形式是招投标，即政府通过公开竞争的方式来确定服务提供者，而针对一些盈利空间小、市场和社会主体积极性不高的服务项目，政府可能会采取邀请招标的方式来确定服务提供者。

    从实践来看，定向购买在一定区域内部分解决了信息不对称带来的盲区，可能有助于提高政府做出购买决策的质量，避免不必要的时间成本和交易成本。但是不适当地采用定向购买，可能会带来隐蔽的腐败风险，同时也可能会形成服务主体筛选过程中的“马太效应”，即在行内越有名气，越容易受到政府部门的关注，越可能得到政府购买的主体资格，结果在事实上抑制了一般社会组织成长的空间。

    而通过招投标的方式进行服务主体的筛选时，也面临着很多挑战，如政府部门依据什么来做出选择，依据服务价格，还是难以完全量化和精确测度的服务质量、水平？另外，在一定区域内，参与政府购买服务竞标的机构或组织只有少量，难以形成充分的竞争性市场。而且，在有限的区域内有限的机构或组织进行竞争时，也容易形成串标和围标等问题。

    3. 政府购买服务的绩效

    购买服务实质上是一个调动各方力量共同实现服务目标的过程。其中，购买方和服务提供方的目标是多维的，购买方的目标以实现效益为主，具体体现为完成政治部署、降低财政负担、提升行政效率以及维护服务可获得性和相对公正性等等。而服务提供者的目标主要以获得利润为主，兼具赢得政府和社会认可，打造品牌的考虑。

    那么，政府与市场和社会主体签订了购买合同之后，市场和社会主体就成了服务提供的主体。政府购买服务的绩效怎么样，显然需要引起足够的重视。2014年河南固始县平安社区救助站的流浪人员的恶劣待遇引起了社会高度关注，而救助活动本身属于固始县民政部门的购买服务。在这一案例中，购买之后对服务绩效、服务质量的监管，很显然并没有得到应有的重视。

    政府购买服务之后，政府并不能就“一转了之”和“一买了之”，而应当加强监管。而目前实践中，受制于思想认识、人手力量、技术装备、法律依据等多方面的制约，购买服务的绩效监管仍然是一个没有得到充分重视的薄弱环节。

    三、优化购买服务成效的路径

    第一，高度重视公共服务发展问题，明确政府在推进公共服务发展方面的主体责任，同时合理利用市场机制和社会力量。

    政府购买服务是推进政府职能定位科学化的重要途径和实现手段。优化政府购买服务成效的关键问题是明确政府在公共服务发展中的历史责任。尤其是我国进入到经济发展新常态的历史阶段中，如何理解和确立公共服务的作用至关重要。尤其是在当前，发展好公共服务，对于助推我国未来的经济社会发展是有重要意义的，可以让公共服务发展作为我国发展的新引擎。

    在公共服务发展过程中需要廓清政府和市场、政府与社会之间的关系。政府的作用主要体现在及时掌握和有效回应、并适当引导社会公众需求，制定公共服务规划和标准，打造多元化的公共服务主体，以及监督公共服务的质量上。加大政府购买服务的力度并不意味着公共服务的市场化，只是意味着在公共服务发展过程中适当借助市场机制和社会力量。市场和社会可以提高公共服务效率和水平，但市场从来就不是能够自动实现社会公正的平台。在保障基本公共服务的可及性、便捷性等方面，就需要政府起到应有的作用。

    第二，顶层设计，为政府购买服务提供充分的法律依据。

    我们现在开展政府购买服务的主要法律依据就是《政府采购法》，但正如前述，购买服务与政府采购在标的物、供应方、程序等多方面都存在重大区别。远期看，应当对《政府采购法》和《政府采购法实施条例》进行修订，将政府购买公共服务纳入其中。或者在短期内，先出台指导政府购买公共服务的地方政府规章，对包括购买主体、购买对象、购买方式、购买流程、合同管理和监督、绩效评估、质疑和投诉等问题以及部门职责等做出规定，避免实践中的随意性。

    第三，提高透明度，加强公共服务的绩效管理。

    在某种意义上说，采用何种方式购买服务并不是问题的最关键所在，公开、透明和有效的竞争才是解决购买服务过程中可能出现的各种隐患的重点。这一问题的解决，一要靠流程规范，二要靠程序透明。

    政府购买服务的流程应该包括这样一些内容：编制服务购买计划，报请有关部门审议，确定服务购买内容，编制预算方案，组织实施购买，以及开展绩效评估，进行财务审计等。购买服务全过程可以通过政府官方网站进行公布，服务购买结果通过公共平台展示，也可以邀请第三方机构对购买服务的实践效果进行客观评估。

    总之，政府购买服务的出发点是很好的，方向应该是稳步扩大政府购买公共服务范围，整合社会资源帮助社会组织提升竞争力，其中几个关键性的问题必须解决好，只有这样才能够形成良性的公共服务治理模式，才能够有利于服务型政府的建成。

    〔参考文献〕

    〔1〕徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践〔J〕.中国行政管理，2013，（1）.

    〔2〕李伟.准确定位政府购买公共服务的职责〔N〕.中国经济时报，2013-11-28.

    【责任编辑：石本惠】