依法治国的精义在于依法治权

    臧乃康

    〔摘要〕一个国家有效的社会控制和治理，是通过公共组织实现的。代表公民权利行使的社会团体应当以维护公民权益为已任，任何组织和个人必须在宪法和法律规定的范围内活动，要按照法定的权限和程序行使手中的权力，改变依靠人治来管理经济、社会和文化事务的习惯做法。法治是治国理政的基本方略和基本方式，法治的前提是公权力受到规范和约束，依法治国以依法治权为逻辑起点，在依法治权中实现依法治国，就是要依照宪法和法律规范、约束权力，让权力在法治的框架内运行。

    〔关键词〕依法治国;法治;公共安全;依宪治国;执政党;依法执政

    〔中图分类号〕D921.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0076-04

    法治是治国理政的基本方略和基本方式，法治的前提是公权力受到规范和约束。“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”〔1〕 十八届四中全会所体现的核心的思想，就是在推进依法治国、建设法治中国的历史进程中，要依照宪法和法律规范约束权力，让权力在法治的框架内运行。

    一、依法治国以依法治权为逻辑起点

    无论是在传统社会还是现代社会、民主社会还是专制社会，官员实际拥有的权力总要大于一般民众。因此，依法治国的逻辑起点应在于依法治权，即要用宪法和法律来限制、约束、监督公共权力，党和政府的权力的行使受到宪法和法律的严格规制。法治要求治权所依据的法律，一定是能够被人们“普遍服从”的和具有“善德品质”的良法。〔2〕在我国，权力是依人民意志，为维护公共利益，促进公平正义，增进人民福祉而设置的。掌握和行使权力的组织或官员如果将公权力蜕变为牟取个人私利或小集团利益的手段，必将给社会、国家造成极大危害。

    法治和人治是由国家权力与法的力量对比决定的。若国家权力大于法的权力，则是人治，反之则为法治。与人治相比，法治是迄今为止人类社会最好的，也是最文明治国方式。人治建立在小农经济的基础上，经济文化落后、社会交往稀疏、权利意识缺失、宿命论占上风是人治形成的温床。古希腊的柏拉图和中国的孔子主张人治，他们认为人治比法治更有效、更灵活，但是问题在于担当人治主体要么是“哲学王”，要么是“圣贤”，这在世俗社会的治理中是靠不住的。邓小平说“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力改变而改变” 〔3〕。

    判断依法治国是否得到实现至少具备两个要件：一是确立宪法和法律在国家政治生活中的最高权威，执政党和政府必须在宪法和法律框架内活动;二是宪法规定的公民基本权利通过立法具体化得到实现和“落地”。当前，建设社会主义法治国家，必须调整法律和权力之间的关系。

    一是，依法治权是实现依法治国首要政治维度。少数领导干部把依法治国片面地归结为“用法律去管理国家、管理人民”，其实质是缺乏对法律的尊重和敬畏。法治区别于人治的关键，并不在于老百姓是否守法，更重要的是掌握公共权力者其权力授予和行使是否合法。

    美国政治家托马斯·杰弗逊认为，“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉”，除了人民外不存在任何“权力的宝库”〔4〕。然而，这种理论所面临的困境是，当人们交付出权利集于一人或组织形成国家权力后，如何保证权力的使用能代表委托者或授予者的意志，特别是当统治者滥权时，他们怎样才能及时有效控制和约束。人们把法的力量作为解决这一问题的钥匙，即依靠宪法和法律达到制约立法和执法过程中的权力目的。

    对官员和公权的限制与对公民权利的保护是一个问题的两个方面。没有对前者的限制，就不可能有对公民权利的保障;反之，如果不能很好地保障公民权利，亦无法有效限制公权。宪法就是限制国家权力的根本法，国家权力一旦被束缚住，公民的权力和权利将摆脱任意被践踏、被剥夺的危险状态。宪法的原则和法条，反映的是社会的基本共识。“在革命成功有了民主事实后之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”〔5〕从中国的情况看，执政党领导人民制定宪法，即通过宪法和人民就社会治理的基本问题达成共识，在这一意义上，宪法应是一项社会契约，是执政党对人民的一个承诺。依宪治权、依法治权是依宪治国、依法治国的题中应有之义，就是将预先的承诺兑现，将宪法已经规定的公民基本权利，通过具体的立法和执法来实现。

    政治安全是治国体系的重要组织部分，不仅涉及国家整体，还包括国家的政治制度、政治体系、意识形态等。所以，必须运用法治思维、法治方式、法治手段处理敏感问题，加强对公权力的监督和治理，维护公共安全，化解矛盾冲突、促进和谐稳定，不断提升政治安全的法治化水平。

    二是，依法治国的政治价值在于限制公权保护私权。从西方法治文明发展看，法治最初起源于对王权的约束。其后，从君权神授到人民主权的发展过程中，法治在规范公权过程中的作用明显。宪法的共性是制约公共权力，英国学者威廉·韦德认为，法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则，由此引申出，法律必须平等地对待政府和公民〔6〕 。

    中国封建时代的法被称为王法，流行“刑不上大夫，礼不下庶人”法治理念，法律只管老百姓。公民中可能产生违法现象，但这并不能根本动摇国家治理的法治基础。由于权力能支配社会资源，能从根本上动摇法治根基的主要是掌握公共权力的官员。习近平说，“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”〔7〕把依法治国界定为依宪治国，旨在明确执政、行政中要依照宪法维护公民权利，这也是依法治国的政治价值所在。

    中国社会转型中权力行为的随意化，不仅损害了社会公共利益，而且还侵蚀了公民合法权益。因此，对国家治理中的权力行为依法约束、依法监督、依法制约，改变权力管理的思路是依法治国的重要举措。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出的，“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”〔8〕

    在规范公权和保护私权中达成平衡，对既维护政治稳定又保持社会活力，具有重要意义。过于强大的公权体系难以有效地进行社会治理;私权过度膨胀和公权超限控制也不利于国家控制和政治稳定。通过保障私权来实现规范公权，通过法治让公民依法享有私权，会为规范公权提供明晰的作用边界。

    二、在依法治权中实现依法治国

    依国治国的精义在于“依法治权”，即用法律来管住权力。要通过全面深化改革，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

    一是，坚持宪法和法律至上。任何组织和个人必须在宪法和法律规定的范围内活动，因为宪法和法律是至高无上的。要按照法定的权限和程序行使手中的权力，改变依靠人治来管理经济、社会和文化事务的习惯做法。

    党的权力来自于人民和宪法，而宪法又是党的意愿法律化的表述。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，集中表达了党的路线、方针和政策，体现和反映了人民的意志和利益。因此，坚持依法治国，维护宪法和法律权威，就是坚持和维护党的领导权威、党的执政地位。“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”〔9〕各地“权力清单”的做法必须建立在法治基础上，而不应由政府自己给自己授权。依法治权能保证政府公正合法地行使公权力，防止和扼制其滥用权力和腐败。

    宪法规范具有最高性的特点，在社会生活中具有最高价值的准则，这意味着宪法是调整社会生活的最高依据，是民意的最高体现。“宪法为上、党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法范围内活动”〔10〕。

    坚持宪法和法律至上，必须依法保障国家政治安全，消除危害政治机体的腐败、冗员、官僚主义等问题，处理好体制转轨时期出现的各种社会问题，规范政治行为，维护政治秩序，最大程度地减少危害政治安全的因素。

    二是，坚持依法执政和依法行政。依法执政是党的执政方式和执政理念;依法行政是政府活动的基本方式和基本原则。要实现依法执政，必须强调行政机关依法行政，依法行政是依法执政的实现方式或实现途径。依法行政又是依法执政的保障，公务员能否率先垂范依法行政，直接决定着我们依法执政能否实现。

    执政党的法律地位，通常由各国宪法、法律或者其他方式予以规定或承认。德国为了防止政党危害民主秩序和法治，在1967年专门制定了《政党法》，旨在规范、约束、明确政党组织、活动、经费、法律责任等。“不论何种政体，只要它在努力寻求建立起它的合法性，那么它就要关注于建立对自己的权力进行限制的机制”。〔11〕由中国共产党的执政地位、领导角色、核心作用所决定，依法治国必须坚定不移地坚持共产党的领导，保证其始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。没有依宪执政，就不会有真正的依宪治国;没有依法执政，就不会能真正依法治国。执政党的权力如果不受制约、限制和监督，导致腐败是必然的。

    哈耶克认为“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况下，会怎样使用它的强制权力和根据对此了解计划它的任务。”〔12〕不言而喻，法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。依法行政的目的不仅在于对政府行政机关的行政行为进行规范，防止滥用权力，更在于保障公民的权利，维护公民的权益，以实现公法的价值追求。

    习近平同志强调把执政党在国家政治生活、经济生活和社会生活中的角色与树立宪法权威、依法行政、公正司法、法治国家结合起来，使得依法执政全面地融入依法治国的系统之中，充分体现了宪法价值和法治国家的意义。

    三是，把“权力关进制度的笼子”。坚持依法治国，必须匡定权力范围，厘清权力边界，因为任何权力都是有规定、限度、边界的。权力一旦没有节制，法律一旦不能触及，就会有损法律的威严，破坏社会秩序和风尚。

    实现依法治权是实现依法治国的关键。如果不能有效规范和约束公权力的行使，没有对权力运行失范的有效惩治，那么官员以权乱法的行为就不会消失，社会“信权不信法”的观念就不会泯灭。只有明晰权力的边界，把权力关进制度的笼子，才能确保权力的规范运行。

    要保证权力始终沿着正确的轨道正常运行，有效防止权力的蜕变和滥用，就必须加强对权力运行全过程的监督，包括对权力的授予、行使和运行结果等环节的监督。实行宪法政治的国家在法律层面来限制国家权力：一是限制国家权力的行使方式和范围，明确权力界限;二是将国家权力按照一定标准划分，并合理配置给不同的国家机关，进行分权制衡。

    四是，切实保障公民的宪法权利。列宁说，宪法是“一张写着人民权利的纸”〔13〕。法律之源是为权利，公民权利（人民主权）决定法制，法制继而决定法治，法治保护人民权利。法治国家的目的在于保障公民权利，没有宪法和法律对公共权力的制约，就没有公民权利的坚实保障，也就没有公民尊严的有序舒展。法律只有切实保障了公民权利，公民才能通过法定形式参政议政，管理国家和社会事务。

    宪法是对公民权利的正当宣示，即意味着对传统“人治”权力的限制。在现代法治国家，要关注国家权力的有限操作性和公民权利的有限妨害性。宪法之所以被称为国家的根本大法，在于对公民存在价值合法而正当的肯定，对国家机关无限权利的否定，承载着实现公民天赋权利的法治精神。公民权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反映，享有权利是社会成员实现个体自主和自由的具体表现。立宪正是为了明确界定国家权力运行的范围和力度，从而赋予公民直接参与国家管理的大部分领域的权利，以及公民在授予国家权力时所保留的自然权利不被侵犯。

    一个国家有效的社会控制和治理，是通过公共组织实现的。代表公民权利行使的社会团体应当以维护公民权益为己任。当然，这并不是说建立政治性的社会团体（组织）才能保障公民权利的建设与发展，民事结社类似于孟德斯鸠所说的社会中介力量，对社会权利起到了社会制衡作用。

    〔参考文献〕

    〔1〕〔8〕“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2014.7，19.

    〔2〕 亚里士多德.政治学〔M〕.北京：商务印书馆，1981.199.

    〔3〕 邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，2014.146.

    〔4〕 西方法律思想史资料选编〔C〕.北京：北京大学出版社，1983.353，373.

    〔5〕 毛泽东选集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.735.

    〔6〕 〔英〕威廉·韦德.行政法〔M〕.徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997.28.

    〔7〕〔9〕〔10〕 十八大以来重要文献选编（上）〔Z〕.北京：中央文献出版社，2014.90，87，480.

    〔11〕〔法〕让-马克·夸克.合法性与政治〔M〕.佟心平等译，中央编译局出版社，2002.52.

    〔12〕〔英〕哈耶克.通往奴役之路〔M〕.王明毅等译，北京：中国社会科学出版社，1997.73.

    〔13〕列宁全集：第12卷〔M〕.北京：人民出版社，1987.50.

    【责任编辑：朱凤霞】