我国城市生活垃圾分类管理的立法现状分析
李德龙 袁建琼
关键词 国家立法 城市立法 立法模式 责任制度
基金项目：本文是2016年重庆市研究生科研创新项目“重庆市主城区生活垃圾分类处理立法完善研究”成果，项目编号CYB16086。
作者简介：李德龙，西南政法大学2015级法律史博士在读，研究方向：立法史、中国法制史；袁建琼，重庆医科大学思想政治教育学院，讲师，西南政法大学2015级法律史博士在读，研究方向：中国法制史、思想政治教育。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.078
我国自上世纪末提出建立生活垃圾分类制度以来，在国家和地方两个层面已经制定了若干相关法律法规。通过对现有各个层面相关法律法规的梳理愤分析，笔者认为总体上可概括为：国家层面粗疏简陋，地方层面庞杂零乱。自2013年以来，专门针对城市垃圾分类进行立法的城市正逐年增加，各个城市开始尝试以专门立法的方式推进该领域工作。本章中，笔者将从国家层面、省级层面、城市层面对生活垃圾分类立法進行梳理，并总结此领域立法的最新动态。一、国家层面立法：未成体系
国家层面立法涉及生活垃圾分类的条文，零散见于关于垃圾处理的若干法律文件中，大体形成了法律—行政法规—部门规章的规范体系。按照颁布时间的先后顺序整理如下：
第一，《城市市容和环境卫生管理条例》，国务院1992年6月28日颁布。该条例系统地对城市固体废弃物的处理进行了规范，其中第28条第2款规定：“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。”是我国较早提出对生活废弃物进行分类处理的法律文件。
第二，《中华人民共和国固体废弃物防治法》，第八届全国人大常委会第十六次会议1995年10月30日制定，第十届全国人大常委会第十三次会议2004年12月29日修订。该法是我国关于防治固体废弃物污染领域的基本法律，其中第三章第三节专门针对防治生活垃圾污染环境进行了规范，是我国处理城市生活垃圾应当遵循的基本准则。同时，第42条规定：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”对垃圾的分类回收进行了初步原则性规定。
第三，《城市生活垃圾管理办法》，原国家建设部2007年制定。该办法是对城市生活垃圾管理的专门的相对具体的规定。第15条规定：“城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输。具体办法，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门根据国家标准和本地区实际制定。”第16条第2款规定：“城市生活垃圾实行分类收集的地区、单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。”该规章对生活垃圾的分类投放、收集作了粗疏规定，为地方政府的立法提供了空间支持。
第四，《中华人民共和国循环经济促进法》，第十一届全国人大常委会第四次会议2008年8月29日通过。该法目的在于促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，并且提出减量化、无害化、再利用的废弃物处理原则。应当说，促进生活垃圾分类回收是该法应有之义。第41条规定：“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。”
此外，《环境保护法》、《清洁生产促进法》，国务院《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等法律、行政法规也对分类问题有零星规定。可见，我国国家层面有关垃圾分类的法律规范仍仅为原则性表述，不成系统，也未形成具体制度。当然，从另一方面来说，这也为地方立法留下了充分空间。二、省级层面立法：逐步探索
截至2016年10月，省、自治区层面的立法中，除《环境保护条例》、《市容环境卫生条例》等综合类环境立法外，还有21个省（自治区）出台了针对垃圾管理问题的46部立法文件， 其中绝大多数是省级地方政府规章层级。这些立法主要分为三类：一是针对特殊类型城市垃圾的管理进行专门规定，主要是规范建筑垃圾、工程渣土、餐饮企业的厨余垃圾收运程序，而这些垃圾一般不被视为城市生活垃圾；二是针对一般城市生活垃圾的具体收运处理规定，主要是垃圾收费办法、垃圾袋装收运办法等；三是具有地域特色的专门性规定，比如广东等省份有专门的水域垃圾处理管理办法。可见，现有的省级地方立法对创设具体的垃圾分类回收法规规章着墨不多，只是在一般性立法文件或是特殊行业的专门性垃圾收运规定中有所体现，对城市生活垃圾分类处理的影响不大，其探索十分有限。三、城市层面立法：逐步出现，庞杂零乱
原国家建设部出台了《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》（建城部[2000]12号）并确定了八个试点城市之后，试点城市各自先后出台过若干规范性文件。2011年2月，广州市政府率先出台了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》并于当年开始实施。以地方政府规章形式对生活垃圾分类工作进行创设性立法，在国内属于首例。此后，《南京市生活垃圾分类管理办法》（2013年4月）、《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（2014年2月）、《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》（2015年6月）、《广州市生活垃圾分类管理规定》（2015年6月）、《苏州市生活垃圾分类促进办法》（2016年1月）先后公布，这是目前已出台的五部专门针对生活垃圾分类进行的地方立法成果。仔细对比这五部立法文件，可以发现：
（一）立法的总体模式方面
首先，五部立法文件都是地方政府规章层级，目前尚未出现由地方人大及其常委会进行生活垃圾分类专门立法的个例。其次，五部规章对立法目的、基本原则的叙述基本一致，主要是以减量化、无害化、资源化为生活垃圾分类目标，以政府主导、部门分工、属地管辖、公众参与为主要原则；略有不同的是，广州和深圳的立法增加有“市场运作”的表述。再次，五部规章的篇幅详略方面有明显差异，广州《规定》、南京《办法》从篇幅和内容上看比较详细，苏州《办法》比较简略，上海《办法》、深圳《办法》则居中。最后，上海《办法》的着眼点是融合“减量”与“分类”为一体，不仅从规章名称，而且从内容上看，直接规定“减量”办法的条文能占到近半数；深圳《办法》虽然也在名称上加以“减量”字样，但其内容直接涉及“减量”的并不多；其他三座城市的规章则除了总则中目的条款外，较少涉及“减量”内容。
（二）对垃圾分类流程的规范差异较大
若以垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置、资源再利用为一个完整过程，则广州、南京、深圳的规定最为详尽；苏州《办法》则较为简单，分类处理流程更像是提纲性内容，缺乏具体操作标准和程序；上海《办法》则仅规定了分类投放，对收集、运输、处置没有规定，其行为适用已经制定的《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》。
（三）对生活垃圾分类标准的规定不同
广州、南京的立法都采用“四分法”，即将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾。有所区别的是，南京《办法》没有在对四类垃圾进行列举，而广州和上海的《规定》则对四类垃圾有详细列举。同时，广州《规定》中的“餐厨垃圾”范围较广，包括家庭和餐饮行业产生的厨余、废弃食用油脂等易腐性垃圾；这类废弃物本身既适用《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理办法（试行）》中的处理流程，同时也纳入了统一的生活垃圾分类流程。上海的《办法》分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾四类，其中“湿垃圾”不包括餐厨垃圾，后者的处理单独适用《上海市餐厨垃圾处理管理办法》。苏州《办法》也采用四分法，其中“易腐垃圾”范围较广，包括家庭、市场、工业废料中的易腐垃圾和有机垃圾，以及农村可堆肥垃圾，但同样不包括餐厨垃圾，后者的处理适用单独的《苏州市餐厨垃圾管理办法》。深圳则采用可回收物、有害垃圾和其他垃圾三分法，同时鼓励有条件的区域加设“厨余垃圾”分类。由此，各地分类方式中差异最大的就是对易腐、有机类、餐厨类垃圾的归类和处理方式，这在很大程度上取决于该地区是否建立有单独的餐厨垃圾清运处理制度。
（四）普遍建立了“分类投放管理责任人”制度
这一制度未出现在2011年广州《暂行办法》中，也没有明确出现在发改委、住建部的《制度方案（征求意见稿）》，却在五部已经制定的地方政府规章中同時出现，说明是一个非常关键的制度点。五部规章中对分类管理人的规定和列举详略不一，但基本思路相对一致，即：居住区域，实行物业管理的，以物业服务管理单位为责任人（未实行的，以全体业主为责任人）；机关、企事业单位等办公场所，该单位整体为责任人；公共建筑、公共区域，所有权人或者管理单位为责任人；经营性场所，经营单位为责任人。这一制度的主要意义在于，明确了不同类型区域垃圾分类投放的责任人，可以使分类投放阶段的义务主体更具体明确，通过相关具体的激励措施和奖惩规则，促使初始阶段的分类得以完成。
（五）不同程度地规定了相关激励措施
刺激性激励机制已经被认为是生活垃圾分类处理当中被广泛运用的手段，几乎贯穿于整个管理过程。 如分类奖励、积分兑换、押金退还等。其中，深圳市和苏州市的立法均以专章形式设置了有关条款，相对集中而详细。
总体而言，从目前已出现的五部地方政府规章来看，生活垃圾分类管理领域的立法还处于初级试验阶段。各地立法虽然出现共性的内容，但在总体上呈现庞杂零乱的态势。制度设计、立法文本内部自洽性、立法配套、与同位阶法文本配合度等都有待完善。
注释：
此处笔者统计省（自治区）层面立法情况时，没有把四个直辖市计算入内，主要原因是直辖市的市政管理立法更具针对性，更接近城市层面而非省（自治区）层面，因此此处作了特殊处理，不将其计算入省（自治区）层面。但这并不意味着在立法层级意义上将它们降低。
罗曼.生活垃圾分类回收与处理的法律问题研究——以成都市为例//光华法学（第九辑）.法律出版社.2015.170-172.
关键词 国家立法 城市立法 立法模式 责任制度
基金项目：本文是2016年重庆市研究生科研创新项目“重庆市主城区生活垃圾分类处理立法完善研究”成果，项目编号CYB16086。
作者简介：李德龙，西南政法大学2015级法律史博士在读，研究方向：立法史、中国法制史；袁建琼，重庆医科大学思想政治教育学院，讲师，西南政法大学2015级法律史博士在读，研究方向：中国法制史、思想政治教育。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.078
我国自上世纪末提出建立生活垃圾分类制度以来，在国家和地方两个层面已经制定了若干相关法律法规。通过对现有各个层面相关法律法规的梳理愤分析，笔者认为总体上可概括为：国家层面粗疏简陋，地方层面庞杂零乱。自2013年以来，专门针对城市垃圾分类进行立法的城市正逐年增加，各个城市开始尝试以专门立法的方式推进该领域工作。本章中，笔者将从国家层面、省级层面、城市层面对生活垃圾分类立法進行梳理，并总结此领域立法的最新动态。一、国家层面立法：未成体系
国家层面立法涉及生活垃圾分类的条文，零散见于关于垃圾处理的若干法律文件中，大体形成了法律—行政法规—部门规章的规范体系。按照颁布时间的先后顺序整理如下：
第一，《城市市容和环境卫生管理条例》，国务院1992年6月28日颁布。该条例系统地对城市固体废弃物的处理进行了规范，其中第28条第2款规定：“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。”是我国较早提出对生活废弃物进行分类处理的法律文件。
第二，《中华人民共和国固体废弃物防治法》，第八届全国人大常委会第十六次会议1995年10月30日制定，第十届全国人大常委会第十三次会议2004年12月29日修订。该法是我国关于防治固体废弃物污染领域的基本法律，其中第三章第三节专门针对防治生活垃圾污染环境进行了规范，是我国处理城市生活垃圾应当遵循的基本准则。同时，第42条规定：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”对垃圾的分类回收进行了初步原则性规定。
第三，《城市生活垃圾管理办法》，原国家建设部2007年制定。该办法是对城市生活垃圾管理的专门的相对具体的规定。第15条规定：“城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输。具体办法，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门根据国家标准和本地区实际制定。”第16条第2款规定：“城市生活垃圾实行分类收集的地区、单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。”该规章对生活垃圾的分类投放、收集作了粗疏规定，为地方政府的立法提供了空间支持。
第四，《中华人民共和国循环经济促进法》，第十一届全国人大常委会第四次会议2008年8月29日通过。该法目的在于促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，并且提出减量化、无害化、再利用的废弃物处理原则。应当说，促进生活垃圾分类回收是该法应有之义。第41条规定：“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。”
此外，《环境保护法》、《清洁生产促进法》，国务院《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等法律、行政法规也对分类问题有零星规定。可见，我国国家层面有关垃圾分类的法律规范仍仅为原则性表述，不成系统，也未形成具体制度。当然，从另一方面来说，这也为地方立法留下了充分空间。二、省级层面立法：逐步探索
截至2016年10月，省、自治区层面的立法中，除《环境保护条例》、《市容环境卫生条例》等综合类环境立法外，还有21个省（自治区）出台了针对垃圾管理问题的46部立法文件， 其中绝大多数是省级地方政府规章层级。这些立法主要分为三类：一是针对特殊类型城市垃圾的管理进行专门规定，主要是规范建筑垃圾、工程渣土、餐饮企业的厨余垃圾收运程序，而这些垃圾一般不被视为城市生活垃圾；二是针对一般城市生活垃圾的具体收运处理规定，主要是垃圾收费办法、垃圾袋装收运办法等；三是具有地域特色的专门性规定，比如广东等省份有专门的水域垃圾处理管理办法。可见，现有的省级地方立法对创设具体的垃圾分类回收法规规章着墨不多，只是在一般性立法文件或是特殊行业的专门性垃圾收运规定中有所体现，对城市生活垃圾分类处理的影响不大，其探索十分有限。三、城市层面立法：逐步出现，庞杂零乱
原国家建设部出台了《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》（建城部[2000]12号）并确定了八个试点城市之后，试点城市各自先后出台过若干规范性文件。2011年2月，广州市政府率先出台了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》并于当年开始实施。以地方政府规章形式对生活垃圾分类工作进行创设性立法，在国内属于首例。此后，《南京市生活垃圾分类管理办法》（2013年4月）、《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（2014年2月）、《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》（2015年6月）、《广州市生活垃圾分类管理规定》（2015年6月）、《苏州市生活垃圾分类促进办法》（2016年1月）先后公布，这是目前已出台的五部专门针对生活垃圾分类进行的地方立法成果。仔细对比这五部立法文件，可以发现：
（一）立法的总体模式方面
首先，五部立法文件都是地方政府规章层级，目前尚未出现由地方人大及其常委会进行生活垃圾分类专门立法的个例。其次，五部规章对立法目的、基本原则的叙述基本一致，主要是以减量化、无害化、资源化为生活垃圾分类目标，以政府主导、部门分工、属地管辖、公众参与为主要原则；略有不同的是，广州和深圳的立法增加有“市场运作”的表述。再次，五部规章的篇幅详略方面有明显差异，广州《规定》、南京《办法》从篇幅和内容上看比较详细，苏州《办法》比较简略，上海《办法》、深圳《办法》则居中。最后，上海《办法》的着眼点是融合“减量”与“分类”为一体，不仅从规章名称，而且从内容上看，直接规定“减量”办法的条文能占到近半数；深圳《办法》虽然也在名称上加以“减量”字样，但其内容直接涉及“减量”的并不多；其他三座城市的规章则除了总则中目的条款外，较少涉及“减量”内容。
（二）对垃圾分类流程的规范差异较大
若以垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置、资源再利用为一个完整过程，则广州、南京、深圳的规定最为详尽；苏州《办法》则较为简单，分类处理流程更像是提纲性内容，缺乏具体操作标准和程序；上海《办法》则仅规定了分类投放，对收集、运输、处置没有规定，其行为适用已经制定的《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》。
（三）对生活垃圾分类标准的规定不同
广州、南京的立法都采用“四分法”，即将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾。有所区别的是，南京《办法》没有在对四类垃圾进行列举，而广州和上海的《规定》则对四类垃圾有详细列举。同时，广州《规定》中的“餐厨垃圾”范围较广，包括家庭和餐饮行业产生的厨余、废弃食用油脂等易腐性垃圾；这类废弃物本身既适用《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理办法（试行）》中的处理流程，同时也纳入了统一的生活垃圾分类流程。上海的《办法》分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾四类，其中“湿垃圾”不包括餐厨垃圾，后者的处理单独适用《上海市餐厨垃圾处理管理办法》。苏州《办法》也采用四分法，其中“易腐垃圾”范围较广，包括家庭、市场、工业废料中的易腐垃圾和有机垃圾，以及农村可堆肥垃圾，但同样不包括餐厨垃圾，后者的处理适用单独的《苏州市餐厨垃圾管理办法》。深圳则采用可回收物、有害垃圾和其他垃圾三分法，同时鼓励有条件的区域加设“厨余垃圾”分类。由此，各地分类方式中差异最大的就是对易腐、有机类、餐厨类垃圾的归类和处理方式，这在很大程度上取决于该地区是否建立有单独的餐厨垃圾清运处理制度。
（四）普遍建立了“分类投放管理责任人”制度
这一制度未出现在2011年广州《暂行办法》中，也没有明确出现在发改委、住建部的《制度方案（征求意见稿）》，却在五部已经制定的地方政府规章中同時出现，说明是一个非常关键的制度点。五部规章中对分类管理人的规定和列举详略不一，但基本思路相对一致，即：居住区域，实行物业管理的，以物业服务管理单位为责任人（未实行的，以全体业主为责任人）；机关、企事业单位等办公场所，该单位整体为责任人；公共建筑、公共区域，所有权人或者管理单位为责任人；经营性场所，经营单位为责任人。这一制度的主要意义在于，明确了不同类型区域垃圾分类投放的责任人，可以使分类投放阶段的义务主体更具体明确，通过相关具体的激励措施和奖惩规则，促使初始阶段的分类得以完成。
（五）不同程度地规定了相关激励措施
刺激性激励机制已经被认为是生活垃圾分类处理当中被广泛运用的手段，几乎贯穿于整个管理过程。 如分类奖励、积分兑换、押金退还等。其中，深圳市和苏州市的立法均以专章形式设置了有关条款，相对集中而详细。
总体而言，从目前已出现的五部地方政府规章来看，生活垃圾分类管理领域的立法还处于初级试验阶段。各地立法虽然出现共性的内容，但在总体上呈现庞杂零乱的态势。制度设计、立法文本内部自洽性、立法配套、与同位阶法文本配合度等都有待完善。
注释：
此处笔者统计省（自治区）层面立法情况时，没有把四个直辖市计算入内，主要原因是直辖市的市政管理立法更具针对性，更接近城市层面而非省（自治区）层面，因此此处作了特殊处理，不将其计算入省（自治区）层面。但这并不意味着在立法层级意义上将它们降低。
罗曼.生活垃圾分类回收与处理的法律问题研究——以成都市为例//光华法学（第九辑）.法律出版社.2015.170-172.
