乡村社会治理能力现代化的主体责任与协同行动探析

    仇竹妮

    摘 要：提高乡村社会治理水平是美丽乡村社会建设面临的一个重要问题。乡村社会治理能力现代化建设，必须从乡村振兴战略角度出发，围绕社会治理目标，明晰治理主体责任，探索乡村社会多元主体协同行动的治理模式。

    关键词：美丽乡村;社会治理;主体责任;协同行动

    实现乡村振兴，全面建成小康社会的奋斗目标迫切要求乡镇政府提高治理能力，引领带动全体农民建设美丽乡村，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而做出应有的贡献。提高乡村社会治理能力现代化水平，必须从乡村振兴的战略角度，围绕乡村社会治理目标，明晰治理主体责任，探索多元主体协同治理的乡村社会治理模式。

    1 乡村社会治理能力现代化的建设目标

    根据不同地域乡村社会发展状况和共性特征，乡村社会治理能力现代化的建设目标应包括总体目标和创新发展目标。

    1.1 总体目标

    （1）农村社会和谐稳定。十九届四中全会明确提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，在今后的国家建设和管理中保持社会稳定和确保社会安定有序的要求。社会稳定主要指良好的社会秩序、优良的社会服务和良好的治理格局。在美丽乡村建设背景下追求乡村治理秩序，依然要以“稳”为首要目标，新时代的乡村秩序是多元的、动态的，乡村治理的目标也要适当地转变由追求静态稳定转变为追求动态稳定，在稳定中求发展，保持稳定的同时激发社会活力。

    （2）农村经济稳固发展。乡村社会治理现代化建设需要农村经济发展的强力支撑。我国农村经济发展是在吸收总结了集体主义生产合作和分田到户两种生产模式的历史经验之后，尝试的在市场经济条件下支持和鼓励重新探索集体化的现实道路，随着这条农业发展道路的逐渐深入，乡村人口结构发生变化，工业化农业、智能化农业和体验式农业成为未来农业发展方向。现代化的生产装备、现代化的经营管理以及现代化农业产业投入等诸多因素都会推动生产关系与上层建筑之间的调整。因此，乡村社会治理一定要立足于现实，确保农村经济的稳固发展。

    （3）农民主体地位凸显。社会治理必须坚持以人为本的基本原则，乡村社会治理必须以农民为主体。以往城乡二元体制造成治理平等性缺失问题严重，新时代的乡村治理要城乡治理一体化，充分尊重农民的主体地位，在农民的参与下实现“治理有效”的乡村治理现代化，实现基层社会公共利益最大化。乡村治理现代化的根本目的是实现农民“自治”，这也是社会主义核心价值观民主内涵在乡村社会最直接的体现。公平、有序、法治、科学、文明的乡村治理能够以最直接和最直观手段提升农民的获得感、成就感和幸福感。

    （4）乡村治理保障体系完善。乡村治理的政策体系和治理框架是实现农村社会稳定、经济稳固发展、农民主体目标的重要条件。结合乡村的现实图景和国家的宏观环境，现代化的乡村治理能力现代化体系内在地要求建立一套符合我国乡村发展实质的法律法规、政策体系与制度机制。此外，传统乡村社会还存在着非正式制度的治理方式，比如说家规、族规，或者县域基层的乡贤精英治理。非正式制度性质的乡村治理具有渐进性、融合性和灵活性等特点，能够对制度性治理起到补充作用。

    1.2 创新发展目标

    乡村治理主要依靠村民“自治”，“法治”与“德治”是“自治”的辅助手段和工具，“三治融合”的最终目的是构建以自治为主体、法治为主导、德治为基础的乡村治理体系。

    （1）发挥法治的导向作用。乡村法治建设重点问题是厘清乡村基层政府与村民自治组织之间的关系，即处理好法治与自治之间的关系。《村民委员会组织法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。将基层政府与村民委员会的关系进行法律规定，但是缺少具可操作性的配套法规，很多地方普遍存在着基层政府对乡村治理干预过多的现象。因此要处理好基层党组织的领导与自治之间的关系。2018年3月出台的《中华人民共和国监察法》将村民自治组织中的管理人员纳入了监察范围，这为农村基层法治监督提供了有力的制度保障。

    （2）发挥自治的核心作用。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡村自治要重视利用乡村“软法”。乡村“软法”有村规民约、“两委”制度、村级社团章程等多种表现形式。其中村规民约是使用较多的自治方式。乡村“软法”与乡村法治建设有较高的互补性和契合性。提高“软法”效力，一要提高制定村规民约的民主化水平，坚持由村民会议而不是村民委员会来制定村规民约，真正体现村民的利益需求;二要加强对村规民约的合法性审查，确保其合法性和正当性;三要加强“软法”的落实力度，设置奖惩制度，强化“软法”也是法，确保村民自治的有效实施。

    （3）发挥德治的支撑作用。十八届四中全会指出，坚持法治和德治一起抓，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德。我国是传统农耕社会，以道德伦理为基础的乡村熟人社会本质没变，德治一直是支撑乡村社会正常运转的重要力量。美丽乡村建设背景下的乡村德治，必须要弘扬社会主义核心价值观，赋予乡村传统美德以新的内涵。根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，要将乡村社会本身蕴含的道德规范与时代要求相結合，发挥道德的教化作用引导农民向善、孝亲、勤俭和守信。

    2 乡村社会治理的多元主体责任

    我国乡村社会治理主体多元化，各治理主体在独立行使权责的同时，彼此制约与合作。明晰各主体的责任，是提高乡村社会治理能力现代化的关键环节。

    2.1 基层党组织负领导责任

    乡村基层党组织是“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的导向主体，是化解乡村工作困境、谋求乡村治理现代化路径、实现乡村社会和谐发展的指引者。乡村基层党组织在乡村社会治理体系中担负着领导责任。

    中国共产党自执政以来励精图治，奋斗不息，带领全国各族人民把我国建设成一个不断前进、人民充满希望、国力日益增强的社会主义特色国家。中国共产党在社会主义建设进程中赢得了民心，也证明了自身伟大的领导能力。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央通过反腐倡廉等一系列强有力的治党措施使新时代的中国共产党的治国能力和执政能力得到了进一步的提升。面对乡村社会治理的新问题、新矛盾，走出现实困境必须依靠中国共产党的领导来凝聚多方智慧和力量，化解乡村治理矛盾，切实推动乡村治理现代化目标的早日实现。

    2.2 乡镇政府和村委会负引导和执行责任

    乡镇政府和村民委员会是乡村治理的秩序引导者和行动执行者。其中乡镇政府是合法权力的拥有者和执行者，拥有着较大的政治、经济、社会资源，而村民委员会是农民进行乡村治理的重要组织，是乡镇政府执政行为的衍生体。在乡村社会治理体系中，乡镇政府与村委会担负着引导和执行责任。

    乡镇政府是承担乡村管理和发展引导的主要责任主体。在对乡村社会治理主体进行责任划分时，乡镇政府作为基层管理单位负责将国家意志向下传达并贯彻落实到实际工作中，国家资源的分配也是由乡镇政府遵循相关政策制度来执行的。村民委员会是现行体制下乡村治理最好的组织形式，是乡村治理体系中不可缺少的重要组成部分。它是乡镇政府进行乡村治理过程中衍生出来的重要组织结构，基层政府的政策推进和一手资料收集都是由村民委员会进行实际操作的。

    2.3 农民是主力军

    农民是乡村的主人，是乡村财富的创造者和拥有者，是我国乡村社会发展的主力军。培养高素质的农民是我国美丽乡村精文明建设的目标，也是推动我国新农村建设和城镇化建设快速前进的重要动力。

    人民群众是社会主义建设的主力军，农民作为一个基数庞大的群体为新中国的成立和社会主义事业的发展做出了巨大的贡献。在新农村建设和城镇化建设的新时代，农民是否能够发挥主观能动性积极参与到乡村社会治理中来，对巩固美丽乡村的建设成果有着决定性的影响。乡村振兴离不开中国共产党的领导，离不开基层政府和村委会的引导与执行力，但没有农民参与的乡村治理却是不可持续的。没有农民自身素质的提高和农民自治能力的提高，基层党组织的领导和基层政府的引导都无法落到实处。所以，切实提高农民素养、激发农民的主人翁精神，是乡村治理走上村民自治、自我教育和自我管理之路，最终实现乡村社会治理现代化的有效途径。

    2.4 公益组织和乡镇企业是社会资源供给者

    公益组织通过具有公益性质的项目为乡村治理工作提供资金、技术和人才等，能够提高乡村社会的治理能力，完善乡村公共服务，切实提高乡村社会治理水平。乡镇企业是推动乡村发展的重要经济支撑，是我国乡村治理的重要经济组织之一。公益组织和乡镇企业担负着资本产出和社会资源供给的责任。

    乡村治理现代化需要大量的社会资本为乡村治理的推进提供资金、技术、人力等资源。公益组织和乡镇企业积极投身乡村治理，为乡村发展提供了很多资源支持。公益组织为农民提供公共服务支持，如基础的社会保障设施、基础教育设施、基础公共设施、扶贫脱贫赞助以及多种公共服务等，很大程度上弥补了乡村社会的市场失灵和政府缺位等问题。近几年，公益组织已经成为我国乡村社会治理体系中的重要力量。乡镇企业参与乡村建设的早期形式以捐赠资金为主，主要目的是为了在村民中发展营销并培养潜在的客户。现在乡镇企业的管理层和资金层自身都发生了较大的变化，从乡镇企业变成了村庄企业，在乡村集体所有的土地上从事生产营销活动，通过建设企业社区关系、建立乡镇企业等方式为新时代的农村建设提供大量的资金支持，为农民提供就近就业机会和技术培训机会，成为了乡村治理体系中极为重要的社会力量来源，促进了乡村治理现代化建设的发展步伐。

    乡村社会治理的多元主体担负着不同的责任，他们互相合作、互相促进，但并不意味着所有主体在乡村治理体系中的地位都是平等的。乡村建设存在着种种复杂的问题和艰巨的任务，明晰全责会使多元主体的治理能力都得到提升。在实际工作中，一定要坚持党的领导核心地位，加强乡镇政府和村民委员会的引导责任落实，积极调动农民作为主人翁的参与精神，整合公益组织和乡镇企业的社会力量，实现乡村治理现代化。

    3 构建乡村社会治理多元主体的协同机制

    乡村社会治理能力和水平的提高有利于实现乡村全面振兴，巩固美丽乡村建设成果，使农民共享改革开放的发展红利。只有协调好各参与主体的合作关系，达到善治，才能催生美丽乡村建设的内生动力，实现乡村社会良序发展。

    3.1 协调行政管理和村民自治关系

    在乡村社会治理体系现代化进程中，政府是建设的推动者、政策的制定者、资源的分配者，居于主导地位。农民是建设的主体，是乡村振兴发展的最终受益者。政府行政主导和农民主体作用的有效发挥是美丽乡村建设顺利进行、健康发展的有力保证。如果二者之间的关系协调不好或发生错位，则会严重阻碍美丽乡村建设进程。因此，协调好行政管理和村民自治之间的平衡关系是乡村治理未来发展的重中之重。

    首先，要明确行政管理和村民自治的权力边界，通过法律法规的进一步完善和细化，将治理主体的职能范围界定在法律法规允许的框架之内，使权力主体在行使治理权力时能够有法可依。其次，在管理制度設计上，要强化行政管理部门在战略引领、规划指导、政策支持、标准制定、市场监管、公共服务等方面的作用，为村民自治提供明确的方向指引。在具体事务管理方面，在不侵害国家权益和其他组织或个人权益的前提下，充分尊重村民意愿，保证其自治权。最后，要重视新型社会组织的衔接作用，实现乡镇政府、村民、社会共治格局，要重视对志愿服务组织、群众互助组织、公益服务组织、村民社群组织等绿色发展类型组织的培育和扶持，扩大新型社会组织参与乡村治理的资源配置权限，充分利用新型社会组织的群众动员优势，实现政府引导、社会调节、村民自治的良性互动。

    3.2 完善民主协商制度和多中心参与机制

    在乡村治理体系中，民主协商制是重要的治理方式之一，乡村社会中各方主体就利益最大化而达成的多方共识，都是通过民主协商来完成的。乡村社会治理中涉及到利益诉求各不相同的家庭、居民、村民组织等等，如果村民委员会的决策做不到公正、公平，就极易引发纠纷和矛盾，乡村治理工作很难推进。不同利益主体以沟通、协商的方式争取利益最大化，不仅要形成各方都能接受的方案，还要使各方面都要感受到被尊重，协商民主制度是避免各方发生冲突和矛盾的最有效做法。从乡村治理的主观角度来讲，乡村治理越民主，村民自治的意愿就会越强烈，由于农民的切身利益大多与基层政策挂钩，因此基层协商在乡村治理中显得特别重要。通过广泛的协防方式化解矛盾、解决纠纷，切实地为农民群众排忧解难，促进农村社会的和谐发展，能够极大地激发广大农民当家作主的成就感。

    乡村社会治理还要建立多中心参与制，在互相尊重的基础上探索信息互通、资源共享的多个主体共同参与的协作机制，为农村社会治理体系构建奠定坚实基础。进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，农民群体也出现了层级分化，贫困群众、失地农民、留守人员等弱势群体的利益难以保证，他们参与社会治理的意识淡薄，影响多元主体治理合力形成。了解这部分人的诉求，协商解决现实困难，能够调动他们参与社会治理的积极性和主动性，有利于多中心参与机制的建立，保证乡村治理体系的科学性和民主性。

    3.3 整合乡村社会治理资源和主体力量

    社会公共服务水平的高低直接影响乡村社会治理效果。提高乡村社会公共服务水平，是美丽乡村建设的内在要求，也是广大农民的现实诉求。整合乡村社会治理资源，聚集多元主体治理能力，采取政府主导、农民参与、社工引领的路径，由政府、企业和社会力量联合组成乡村公共服务体系，是大势所趋。通过对乡村社会治理资源和主体力量的有效整合，使农村公共服务效率大幅度提升，是乡村治理现代化实现的推动力量。

    建立城乡一体化公共服务机制是乡村社会治理的重要内容。引进社会工作者介入乡村社会治理，能够进一步提升乡村社会的公共服务水平，使农民能够切身感受到在新时代乡村治理模式下的益处。经济条件较好、思想较先进的乡村地区还可以开展网格化治理模式，对农村社会进行科学规划，建设好网格员队伍，明确网格员责任，通过系统的培训提升网格员的个人素质和工作能力，以网格化管理进行乡村社会治理创新。网格化管理不仅要构建网格员队伍，还要科学规划构建横向到底、纵向到边的联合机制管理模式，充分发挥网格管理作用，真正地实现对乡村社会资源的有效整合，从整体上提升服务广大农民群众的能力和水平。

    3.4 提升乡村社会治理主体的综合能力

    提高乡村社会治理能力现代化水平，其前提是多元治理主体的综合能力强。基层党组织和乡镇政府要进行社会治理水平的培训，让各方能够积极参与乡村治理现代化建设;要借助行业协会和专业技能协会对农民开展技能培训，增强农民的自信心和责任意识，帮助他们在新时代更好地融入社会，就业创业;要对给农民提供技能培训的社会组织和社会力量予以政策倾斜，要进一步优化农村社会的人力资源结构和人才配置，还要同步推进乡村精神文明建设，以精准扶贫为契机建设“精神扶贫”，提高农民的思想境界。

    新乡贤是乡村社会治理的新生力量，在乡村建设中起到了带头作用。他们拥有资金、技术、人力和信息等优势，是发展农村产业经济的领头人。乡镇政府要爱才惜才，为他们提供发展平台，鼓励他们带领村民发展生态旅游、传统手工业和科技农业，振兴乡村经济。

    综上，实现乡村社会治理能力现代化是社会主义新农村建设的基本需求。构建多元主体参与的共建、共享、共治的乡村社会治理格局是实现乡村社会治理能力现代化的有效途径。

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