多源流模型视角下河（湖）治理政策议题形成的分析

    王星尊

    摘 要：本文依据金登教授的多源流模型，探讨推动河湖治理问题进入政策议程并推行河长制的触发因素。首先介绍金登教授的多源流模型，然后指出河湖污染问题的愈演愈烈之势和政府“九龙治水水不治”的矛盾、民众追求美好环境的愿望和政策方案的选择历程与标准依据多源流模型的三条源流分别进行深入分析，最后提出相应优化建议。

    关键词：河湖治理;河长制;多源流模型;政策议题;政策分析

    中国改革开放推动了经济发展，但带来了环境污染。早年尽管许多地方为了治水出台了很多方案但仍然不能有效治理水污染，直到2007年，无锡市政府为了解决太湖严重的水污染推行河长制进行地方性实践，这出乎意料的解决了困扰当地已久的水污染问题。2016年12月，中央出台《关于全面推行河长制的意见》，这表明河长制由地方性试点变为全国性政策以解决困扰中国各地的河湖污染等问题，这才使得全国湖泊的恶化趋势得到有效遏制与改善。在多源流模型的指导下分析这个过程，本文试图回答发展经济是重要目标的背景下河湖治理这一公共问题是怎样进入上层决策者视野并得到重视的，触发它的因素有哪些以及这些因素是怎样导致河湖治理政策议程设置的？对这些问题进行梳理与分析来探讨河湖治理政策的演进脉络、相关影响因素的作用机理。

    1 多源流模型理论基础

    从20世纪80年代开始，公共政策过程分析为了顺应公共管理在新形势下的需求，关注焦点从过去的政策执行、政策终结、政策评估等阶段逐渐变为政策议题阶段。学界一直认为影响议程设置与影响决策过程同等重要。但是错综复杂的社会问题只有少数能进入政策议程，这一过程被称为黑箱，不容易被外界了解且受到非理性因素的制约，导致强调理性逻辑与实证的传统政策科学在政策议程设置阶段一直无法取得突破。

    美国政策科学家金登（Kingdon）于1984年出版了《议程、备选方案与公共政策》一书，在书中金登基于科恩（Cohen）、马奇（march）和奥尔森（Olsen）的垃圾桶模型提出了模糊分析公共政策形成的多源流模型。金登（Kindon）认为一个项目进入决策者议程是特定时刻受到了多种因素的共同作用，而不是某一种因素的单独作用，这些因素主要是问题源流、政策源流和政治源流，这三个源流的汇合会开启政策之窗，政策之窗开启后政策共同体尤其是政策企业家会采取各种举措推动相应议题进入议程，使有关问题得到解决。这个模型说明了某些问题进入议程的原因和为何能从众多备选方案中脱颖而出。

    这个框架注重从政府的内部与外部、制度和非制度、历史和当下等多角度对公共政策的议程设置进行宏观分析。总的来说是从行动者因素、三种信息流和突发事件建构起来的，而不是僅遵从时间或理性的分析框架。多源流模型在分析一项政策议程的产生过程时只进行整体的影响因素把控和机理研究，不像以往的研究划分出精细模式或精确阶段。一项公共政策的确立受到问题源流、政策源流和政治源流共同影响。具体来讲，问题源流被定义为以进入决策主体视野的问题为中心展开的一连串活动。政策主体基于自身注意力和资源都有限的前提下，政策主体会对问题有所舍取。政策主体不仅通过常规性指标的途径研判实际情况，并且也会根据热点事件或突发事件来了解。一些政策问题在指标变化的时候并不会显现，只有在外部力量的推动下才会让政策主体得到注意并进行分类和研究。政策源流被定义为决策主体根据决策议程中的问题所谋划的对策建议等。在政策源流中，一些设想和建议之间互相融合或矛盾，包括官员、学者和利益集团的政策共同体一般选择具备现实可行性和接受度高的设想，通过优化提炼成为具体可用的政策方案。政治源流主要指民众情绪、公共舆论、选举与游说等政治因素在政策制定过程中对政策问题和方案的影响。政策主体在公共政策的制定过程中要把这些政治因素充分考察，争取更多政治力量的支持，使受该政策影响的相关方利益达到平衡。

    问题源流、政策源流和政治源流之间互相独立，有各自运行发展的机理和特征。当三条源流交汇时就会打开政策之窗，相应的政策问题才会进入政策议程并输出相应政策。政策之窗开启的阶段是公共问题得到解决的有利契机，政策提倡者要抓住宝贵机会与其他提倡者竞争并努力获得利益集团、社会公众的支持，推动三条源流的融合以争取自己的提案形成政策并形成产出。政策之窗开启的持续时间是较短的，政策提倡者要从资源、进入和战略这三种途径上促使三条源流的融合。如果政策问题通过这三种方式的努力没能在此次开启时间进入政策议程并产出，政策提倡者就只能等待下一次的政策之窗开启。

    多源流模型是当今公共政策过程分析当中比较重要且应用广泛的政策分析工具，国内的研究主要是多源流模型本身的演变和特征，或是应用于应急、烟草管理和医疗教育卫生等具体领域的政策分析。但是多源流模型产生于西方文化土壤，将外国理论应用于中国政策分析时有其合适与不足之处，本文将会根据多源流模型分析中国河长制政策如何在政策之窗开启时进入中央决策议程并形成产出在全国范围内普及，据此提出相应建议。

    2 河（湖）治理政策国家层面普及的模型适用性分析

    2.1 问题源流：河湖污染的严重现状与政府治水不力的现状

    治水问题不是资源与环境危机，而是政府的治理危机。依据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》的规定，生态环境部承担环境保护和水污染治理的职责，水利部门承担对水资源的管理和监督，但是其他政府部门例如海洋、农业农村、渔业、住建等部门也含有与水相关的管理职能，可知对河湖管理的职能并不集中在某一政府部门。而且不同地域的政府有关部门在进行跨流域合作时协调不力、推诿扯皮。由于政府“多龙治水水不治”的现象一直存在，水污染的问题一直不能得到有效解决，人与环境的矛盾越来越突出，导致人民群众对整合政府资源解决河湖污染的愿望很强烈。

    2.2 政策源流：治水方案的选择与实行

    河长制政策发轫于江苏无锡市，是为了解决太湖由于蓝藻大规模爆发所引发的水污染危机。河长制政策实施后，无锡市的治水成效显著改善与提升。这个结果引起了社会的密切关注，不仅媒体对河长制进行了密集报道，而且官方也进行了强有力的宣传，尤其是中央领导对河长制政策进行了公开评价，这使得河长制品牌化。有关部门包括国家环保部、无锡市委宣传部等部门联合制作了有关河长的电影，让民众从荧屏上直观感受河长制政策所带来的水资源改善。相关的专家学者也积极建言献策，指出完善河长制的努力方向。虽然有些地方水污染治理得到有效治理，但从全国整体范围看水污染问题日益严峻，社会大众对水污染现象的关注度也在上升，并且由于经济发展的粗放、居民生活习惯方式转变的紧迫性，国家认为治理水污染可以有效推动经济的转型升级。河长制政策当前只能算是地方政策试点，政策之窗还未开启，没有进入国家政策议程。

    2.3 政治源流：党的重视与人民对美好环境的向往

    中央政府对环境保护愈发重视，领导人在政策议程设置中对环境问题的关注度也在不断上升。党在十五大提出了可持续发展战略，在十六届三中全会上提出科学发展观战略，十七大党代会报告中提出了建设生态文明，要求在全社会广泛宣传生态文明观念。十八大指出为更好提升人民福祉、推动民族复兴，必须要推动生态文明建设，而且把生态文明建设提高到和经济、政治、文化、社会建设同等重要的程度，形成五位一体。在国家战略的指导下，中央政府把环境保护的效果纳入对地方政府的考核当中，推动了考核制度和指标的完善。

    人民群众对美好生活的向往产生的社会情绪是从政治源流角度理解中央政府积极推动河长制全面推行的另一个重要原因。社会情绪的涌现和政策制定者对公众情绪的识别都将决定某一问题在政策议程中的优先次序。环境问题的恶化趋势给民众的工作生活、身体健康造成不利影响。这使得环境议题和政府在环境保护方面的履职情况极易受到社会的关注。

    2.4 三流耦合：政策之窗开启

    政策之窗是利益相关者提出实现其目标议案的机会。三条源流中问题源流和政治源流对政策之窗的开启有重要推动作用。河长制全国普及之前发生过震惊全国的河湖污染事件，例如2011年云南的曲靖铬渣污染、2012年的广西龙江镉污染事件等，这些焦点事件的发生开启了政策之窗，推动了河湖污染问题纳入政策议程。2016年12月，中央出台《关于全面推行河长制的意见》，标志着河长制正式纳入政府的决策议程。

    3 中国治理故事情境下的模型优化建议

    3.1 本土化情景下的异质性分析

    多源流模型在研究问题是受哪些因素的影响促使其进入政策议程方面有启示，在本文中，突发事件的发生，政策的可行性，公共輿论的导向，党有关领导人的关注都推动了河长制政策的出台，在全国范围内铺展开来，这与多源流理论中的问题源流、政策源流和政治源流相对照，政策企业家在政策颁布的过程中也发挥了不可忽视的作用。中国治理故事情境下可以发现与多源流模型的相异之处。它们分别是：三条源流间是融合而不是相互独立运作;政治源流居主导地位;政策企业家身份的多重性。

    3.2 优化建议

    依据国内外的相异之处，基于中国国情，为更好实现国家治理体系和治理能力现代化，政府在选择进入政策议程的问题时有必要从以下几个方面考虑：首先是借助于信息技术获得信息的便捷优势。政府通过各大新闻网站、客户端、微博和微信等自媒体平台发布政策，并总结提炼网民意见建议，并关注网民当下关注的热点话题。其次是发挥政策企业家的多重身份。政府要不断拓宽民众建言献策的渠道，重视开展协商座谈会。最后是注重政府、社会间的有益互动。政府要适时地下放权力，增强非政府组织的力量，吸引民众关心公共问题，分担政府的工作强度。

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