雄安新区失地农民创业就业保障对策研究
关键词 雄安新区 失地农民 就业创业 政策
基金项目：2017年度河北省人力资源和社会保障厅研究课题“雄安新区失地农民就业创业支持政策研究”（JRS-2017-1104）。
作者简介：张曦文，河北农业大学人文社会科学学院本科生，研究方向：法学。
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.065
2017 年 4 月 1 日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。这对京津冀协同发展、疏解北京非首都功能、优化环首都地区布局结构、培育创新驱动发展新引擎具有重要意义。雄安新区是国家级新区，是千年大计、国家大事。一、问题提出
雄安新区设立前是一个相对传统的区域，以农业和一般制造业为主。按照中央部署，雄安新区未来要打造成为绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区和开放发展先行区。随着创新要素资源的引入、高端高新产业的聚集、原有产业提升优化，雄安新区给当地农民提供了更多就业岗位、更优生活环境。但与此同时，新区的建设，必将导致部分农民失去土地承包经营权，这也为当地农民带来了生活压力与发展挑战。关于城市化发展中失地农民生存保障问题研究是学术界关注的热点问题。
刘敏以可持续生计框架为基础，探究可持续生计视角下的失地农民就业。她以为，农民原本拥有完整的生计资本即自然、金融、物质、人力和社会资本，但失地同时，丧失以土地为核心的自然资本，依附于自然资本的物质资本也无效用。如何帮助失地农民重新获得可持续的生产能力是亟待研究的问题。 美国经济学家西奥多·舒尔茨提出了人力资本理论，通过培训和学习可以丰富人的知识和技能，进而促使提升个人工资和薪金水平。 在此理论基础上，华南农业大学对广东省揭阳市250户失地农民进行调查，探究个体人力资本对收入水平和工作稳定性的影响。研究表明，个体人力资本是影响失地农民就业状况的核心因素，受教育程度是失地农民人力资本的集中体现。受访250位农民中，参加过职业技能培训农民较未参加者，工作技能水平和职业技术含量更高，薪金收入也具明显的优势。 程艳红认为：通过优化失地农民创业政策体系，可以激发农民创业意愿，帮助其拓展创业领域与路径，是解决就业困难的重要途径。
虽然学界已逐渐重视失地农民生存保障问题，但是相关研究理论性较弱，且不够系统全面，因此对失地农民就业创业的进一步研究探索就显得尤为必要。在雄安新区建设中，应通过理论创新、制度创新，建立健全针对新区农民就业创业保障的政策体系。二、雄安新区失地农民就业创业的现实困境
（一） 农民总量角度
根据中国社会科学院发布数据显示，截至2017年6月底，雄安新区常住人口104.71万人。新区成立之前，农业人口占比例较大。根据雄安新区的建设规划，优先开发的特定起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约20000平方公里。 未来雄安新区的人口相当于一个大城市的规模，城镇人口占总人口比例也会较大。因此，伴随着新区的建设，会有大量的农民失去土地的承包经营权，离开原先赖以生存的土地。
（二）失地农民自身角度
当地農民受自身素质限制，就业创业具有局限性。新区农民大部分没有接受过高等教育，文化水平普遍不高。然而未来新区的人口结构中将以高素质、技能型人才为主，从目前看，当地的人口结构很难满足未来雄安新区经济发展的需要。在高知识技能人才大量涌入新区后，当地农民的就业创业竞争会大幅度提高。农民期望通过培训来提高自己的知识与技能，以此更好地进行职业转换，增加就业的机会，但是受文化水平和年龄的限制，其学习新技能具有一定难度同时，新区失地农民因缺少参与职业技能培训，知识技能转换制约其职业转换。
（三）产业结构调整角度
雄安新区将以高精尖科技产业、文化旅游业等为主导产业，未来，第一产业所占比重将减少，第二产业结构优化，第三产业将会较快发展，劳动密集型的传统工业及其吸纳的就业人数将明显减少。
市场的本质特征也一定程度上增大了失地农民就业创业难度。市场经济的竞争性、平等性、开放性也一定程度上限制了失地农民的职业转换。一方面市场经济的开放性和平等性特征为农民自由选择职业和创业提供了机遇和平台；另一方面市场经济的竞争性特征又会淘汰一部分职业能力较弱的农民。
因此，雄安新区的建设为农民带来了再就业创业、提升生活水平、升级生产方式的机遇，但也给其转变职业、改变生活方式带来了挑战。同时这也是对政府如何解决失地农民安置问题，并帮助其就业创业的巨大考验。三、雄安新区失地农民先行就业创业的政策体系
（一）雄安新区关于农民创业就业政策
根据《雄安新区被征地农民就业创业培训实施方案》显示，2017年河北省为雄安新区被征地农民就业创业工作投入1500万元，并根据新区产业结构和发展规划开展针对性就业技能与创业培训。培训后，按照市场配置一批、企业吸纳一批、劳务输出一批、创业扶持一批、灵活就业一批、公益性岗位兜底一批等举措解决农民就业创业问题。
（二）目前关于农民就业穿创业政策存在的弊端
首先，河北省为农业大省，农业人口占总人口比重较大，随着城市化进程和新区的建设，失地农民会不断增加。然而目前就业创业机构较少、财政支持不足、专业培训师缺少，政策可以惠及的农民有限，不能满足所有农民就业创业的需求。
其次，目前的就业创业培训期间短，学时少，内容较为简单， 部分经过培训的农民还未完全掌握职业技能即“毕业”，开始实践。在实际工作中会出现技能不达标、业务不熟悉，相较于其他从业人员缺乏竞争力等问题，并未达到使农民掌握新技能的目的。
最后，目前大部分职业培训缺少心理辅导。农民失地、少地后面会临转变生活方式、生产方式等一系列问题。巨大的变化会使部分农民无所适从，产生较大心理落差，需要专业心理咨询师和心理医生在培训中帮助其疏导和排解，但是目前的就业创业培训中缺少配套辅助的心理辅导。四、建议对策
（一）建立健全农民就业创业支持政策体系
为促进失地农民创业就业，政府应完善相关法规制度，设置专项资金，保障财政支持。政府应在开展失地农民技能培训和促进就业过程中积极发挥作用，除了给予充分的资金帮扶外，还应在培训机构准入、培训人员的管理、接受培训农民的就业跟踪记录、招聘信息和就业岗位的及时公布等方面进行强化，从而促使提升失地农民就业成功率。
对于创业的失地农民应该在财政税收、创业咨询等方面给予充分的优惠，在创业园区和孵化园也可对其入驻标准、入驻期限、房租水电等方面给予优惠。从而促进提高失地农民创业意愿和创业成功率。
（二）建立失地农民培训和再就业体系
失地农民依靠其传统劳作技能和农业知识远不足以同其他文化程度较高、熟悉城镇生活的主体相竞争，在激烈的职场竞争中谋得较优岗位也更为困难。政府若是能够根据新区发展规划和实地产业状况，以市场为导向为其提供品种繁多的培训项目，不仅能够通过培训帮助农民掌握一技之长，提高职业技能，还能够为新区主导产业输送对口职业技术人员，促进新区建设发展。
新区失地农民中不乏有理想、有魄力、有条件想尝试创业的农民，但苦于缺乏经验和专业知识，无从开展创业。政府应借力“大众创业，万众创新”浪潮，组织有意愿农民参加创业培训，鼓励自主创业。除了通过培训向农民传授创业知识技能，政府还应为其提供法律咨询与援助、创业贷款优惠、创业园入驻资格等便利，促使其创业成功。这不仅能够提高农民收入，提高其生活质量，还能够创造更多就业岗位，促进解决农民就业问题。
（三）建立健全农民跨区劳务输出机制
利用劳动力空间流动，组织失地农民进入城镇务工经商，是实现资金、技术、人才、管理、项目等生产要素原始积累和解决失地农民安置的有效途径之一。
一方面，农民进城务工会增加农民自身的收入，农民改变原有生活方式同时，会更新观念、开阔眼界，促使其进一步致富；另一方面，随着城市人口的增加，新的经济增长点的增加，会加快城镇化的进程，促进了城镇经济和社会的发展。雄安新区的失地农民可以在政府引领组织下进入劳动力需求大的城镇务工，实现个人与社会的价值共赢。
（四）建立特定行业的经营和从业准入制度
继苏州、东莞之后，雄安预计5年内将有600万外来打工者。失地农民就业创业本存在一定难度，加之与外来打工者相比无明显技能优势，若当地政府不能够给予保护和支持，失地农民就业创业会进一步加大难度。政府应当在依据雄安新区发展规划和实地产业状况，发展优势产业，为新区增加就业岗位。同时，应当根据失地农民自身条件，限定部分产业仅限雄安新区当地人员经验从业。例如出租、中介、洗浴、餐饮等失地农民经培训后可以完全掌握从业技能的行业，政府可以限定专由雄安新区人员经营或定额限制外来人员经营。一方面，雄安新区农民对于市场更为了解、环境更为熟悉，较其它地区人员经营更能满足当地消费需求；另一方面，这有利于吸纳农村剩余劳动力，利用当地现有资源，发挥农民的优势。五、结语
失地农民就业创业保障机制的建立和完善是一个长期的过程，雄安新区要根据自身实际情况采取有效方案保障失地农民的基本权益，尊重失地农民生活发展的权利，提供更多便利条件帮助他们完成就业创业，让当地农民通过积极的职业转换更好地融入新区，充分享受新区建设带来的各项成果。
注释；
刘敏.可持续生计视角下的失地农民就业问题研究.农业经济.2017（3）.83-84.
舒尔茨.论人力资本投资.北京：北京经济学院出版社.1992.
李氏钒、陈嘉琳、陈琳、林穗慧.资本禀赋对失地农民就业状况的影響.民生（扶贫）.2017（342）.65-69.
程艳红.基于国际经验的失地农民自主创业的政策研究.对外贸易.2017（4）.87-90.
张艳玲、张永敏.雄安新区农民职业转换与培训困境.合作经济与科技.2017（11）.120-121.
基金项目：2017年度河北省人力资源和社会保障厅研究课题“雄安新区失地农民就业创业支持政策研究”（JRS-2017-1104）。
作者简介：张曦文，河北农业大学人文社会科学学院本科生，研究方向：法学。
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.065
2017 年 4 月 1 日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。这对京津冀协同发展、疏解北京非首都功能、优化环首都地区布局结构、培育创新驱动发展新引擎具有重要意义。雄安新区是国家级新区，是千年大计、国家大事。一、问题提出
雄安新区设立前是一个相对传统的区域，以农业和一般制造业为主。按照中央部署，雄安新区未来要打造成为绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区和开放发展先行区。随着创新要素资源的引入、高端高新产业的聚集、原有产业提升优化，雄安新区给当地农民提供了更多就业岗位、更优生活环境。但与此同时，新区的建设，必将导致部分农民失去土地承包经营权，这也为当地农民带来了生活压力与发展挑战。关于城市化发展中失地农民生存保障问题研究是学术界关注的热点问题。
刘敏以可持续生计框架为基础，探究可持续生计视角下的失地农民就业。她以为，农民原本拥有完整的生计资本即自然、金融、物质、人力和社会资本，但失地同时，丧失以土地为核心的自然资本，依附于自然资本的物质资本也无效用。如何帮助失地农民重新获得可持续的生产能力是亟待研究的问题。 美国经济学家西奥多·舒尔茨提出了人力资本理论，通过培训和学习可以丰富人的知识和技能，进而促使提升个人工资和薪金水平。 在此理论基础上，华南农业大学对广东省揭阳市250户失地农民进行调查，探究个体人力资本对收入水平和工作稳定性的影响。研究表明，个体人力资本是影响失地农民就业状况的核心因素，受教育程度是失地农民人力资本的集中体现。受访250位农民中，参加过职业技能培训农民较未参加者，工作技能水平和职业技术含量更高，薪金收入也具明显的优势。 程艳红认为：通过优化失地农民创业政策体系，可以激发农民创业意愿，帮助其拓展创业领域与路径，是解决就业困难的重要途径。
虽然学界已逐渐重视失地农民生存保障问题，但是相关研究理论性较弱，且不够系统全面，因此对失地农民就业创业的进一步研究探索就显得尤为必要。在雄安新区建设中，应通过理论创新、制度创新，建立健全针对新区农民就业创业保障的政策体系。二、雄安新区失地农民就业创业的现实困境
（一） 农民总量角度
根据中国社会科学院发布数据显示，截至2017年6月底，雄安新区常住人口104.71万人。新区成立之前，农业人口占比例较大。根据雄安新区的建设规划，优先开发的特定起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约20000平方公里。 未来雄安新区的人口相当于一个大城市的规模，城镇人口占总人口比例也会较大。因此，伴随着新区的建设，会有大量的农民失去土地的承包经营权，离开原先赖以生存的土地。
（二）失地农民自身角度
当地農民受自身素质限制，就业创业具有局限性。新区农民大部分没有接受过高等教育，文化水平普遍不高。然而未来新区的人口结构中将以高素质、技能型人才为主，从目前看，当地的人口结构很难满足未来雄安新区经济发展的需要。在高知识技能人才大量涌入新区后，当地农民的就业创业竞争会大幅度提高。农民期望通过培训来提高自己的知识与技能，以此更好地进行职业转换，增加就业的机会，但是受文化水平和年龄的限制，其学习新技能具有一定难度同时，新区失地农民因缺少参与职业技能培训，知识技能转换制约其职业转换。
（三）产业结构调整角度
雄安新区将以高精尖科技产业、文化旅游业等为主导产业，未来，第一产业所占比重将减少，第二产业结构优化，第三产业将会较快发展，劳动密集型的传统工业及其吸纳的就业人数将明显减少。
市场的本质特征也一定程度上增大了失地农民就业创业难度。市场经济的竞争性、平等性、开放性也一定程度上限制了失地农民的职业转换。一方面市场经济的开放性和平等性特征为农民自由选择职业和创业提供了机遇和平台；另一方面市场经济的竞争性特征又会淘汰一部分职业能力较弱的农民。
因此，雄安新区的建设为农民带来了再就业创业、提升生活水平、升级生产方式的机遇，但也给其转变职业、改变生活方式带来了挑战。同时这也是对政府如何解决失地农民安置问题，并帮助其就业创业的巨大考验。三、雄安新区失地农民先行就业创业的政策体系
（一）雄安新区关于农民创业就业政策
根据《雄安新区被征地农民就业创业培训实施方案》显示，2017年河北省为雄安新区被征地农民就业创业工作投入1500万元，并根据新区产业结构和发展规划开展针对性就业技能与创业培训。培训后，按照市场配置一批、企业吸纳一批、劳务输出一批、创业扶持一批、灵活就业一批、公益性岗位兜底一批等举措解决农民就业创业问题。
（二）目前关于农民就业穿创业政策存在的弊端
首先，河北省为农业大省，农业人口占总人口比重较大，随着城市化进程和新区的建设，失地农民会不断增加。然而目前就业创业机构较少、财政支持不足、专业培训师缺少，政策可以惠及的农民有限，不能满足所有农民就业创业的需求。
其次，目前的就业创业培训期间短，学时少，内容较为简单， 部分经过培训的农民还未完全掌握职业技能即“毕业”，开始实践。在实际工作中会出现技能不达标、业务不熟悉，相较于其他从业人员缺乏竞争力等问题，并未达到使农民掌握新技能的目的。
最后，目前大部分职业培训缺少心理辅导。农民失地、少地后面会临转变生活方式、生产方式等一系列问题。巨大的变化会使部分农民无所适从，产生较大心理落差，需要专业心理咨询师和心理医生在培训中帮助其疏导和排解，但是目前的就业创业培训中缺少配套辅助的心理辅导。四、建议对策
（一）建立健全农民就业创业支持政策体系
为促进失地农民创业就业，政府应完善相关法规制度，设置专项资金，保障财政支持。政府应在开展失地农民技能培训和促进就业过程中积极发挥作用，除了给予充分的资金帮扶外，还应在培训机构准入、培训人员的管理、接受培训农民的就业跟踪记录、招聘信息和就业岗位的及时公布等方面进行强化，从而促使提升失地农民就业成功率。
对于创业的失地农民应该在财政税收、创业咨询等方面给予充分的优惠，在创业园区和孵化园也可对其入驻标准、入驻期限、房租水电等方面给予优惠。从而促进提高失地农民创业意愿和创业成功率。
（二）建立失地农民培训和再就业体系
失地农民依靠其传统劳作技能和农业知识远不足以同其他文化程度较高、熟悉城镇生活的主体相竞争，在激烈的职场竞争中谋得较优岗位也更为困难。政府若是能够根据新区发展规划和实地产业状况，以市场为导向为其提供品种繁多的培训项目，不仅能够通过培训帮助农民掌握一技之长，提高职业技能，还能够为新区主导产业输送对口职业技术人员，促进新区建设发展。
新区失地农民中不乏有理想、有魄力、有条件想尝试创业的农民，但苦于缺乏经验和专业知识，无从开展创业。政府应借力“大众创业，万众创新”浪潮，组织有意愿农民参加创业培训，鼓励自主创业。除了通过培训向农民传授创业知识技能，政府还应为其提供法律咨询与援助、创业贷款优惠、创业园入驻资格等便利，促使其创业成功。这不仅能够提高农民收入，提高其生活质量，还能够创造更多就业岗位，促进解决农民就业问题。
（三）建立健全农民跨区劳务输出机制
利用劳动力空间流动，组织失地农民进入城镇务工经商，是实现资金、技术、人才、管理、项目等生产要素原始积累和解决失地农民安置的有效途径之一。
一方面，农民进城务工会增加农民自身的收入，农民改变原有生活方式同时，会更新观念、开阔眼界，促使其进一步致富；另一方面，随着城市人口的增加，新的经济增长点的增加，会加快城镇化的进程，促进了城镇经济和社会的发展。雄安新区的失地农民可以在政府引领组织下进入劳动力需求大的城镇务工，实现个人与社会的价值共赢。
（四）建立特定行业的经营和从业准入制度
继苏州、东莞之后，雄安预计5年内将有600万外来打工者。失地农民就业创业本存在一定难度，加之与外来打工者相比无明显技能优势，若当地政府不能够给予保护和支持，失地农民就业创业会进一步加大难度。政府应当在依据雄安新区发展规划和实地产业状况，发展优势产业，为新区增加就业岗位。同时，应当根据失地农民自身条件，限定部分产业仅限雄安新区当地人员经验从业。例如出租、中介、洗浴、餐饮等失地农民经培训后可以完全掌握从业技能的行业，政府可以限定专由雄安新区人员经营或定额限制外来人员经营。一方面，雄安新区农民对于市场更为了解、环境更为熟悉，较其它地区人员经营更能满足当地消费需求；另一方面，这有利于吸纳农村剩余劳动力，利用当地现有资源，发挥农民的优势。五、结语
失地农民就业创业保障机制的建立和完善是一个长期的过程，雄安新区要根据自身实际情况采取有效方案保障失地农民的基本权益，尊重失地农民生活发展的权利，提供更多便利条件帮助他们完成就业创业，让当地农民通过积极的职业转换更好地融入新区，充分享受新区建设带来的各项成果。
注释；
刘敏.可持续生计视角下的失地农民就业问题研究.农业经济.2017（3）.83-84.
舒尔茨.论人力资本投资.北京：北京经济学院出版社.1992.
李氏钒、陈嘉琳、陈琳、林穗慧.资本禀赋对失地农民就业状况的影響.民生（扶贫）.2017（342）.65-69.
程艳红.基于国际经验的失地农民自主创业的政策研究.对外贸易.2017（4）.87-90.
张艳玲、张永敏.雄安新区农民职业转换与培训困境.合作经济与科技.2017（11）.120-121.
