环境问题社会自治：理念、逻辑与路径
夏志强+郑雅庆
〔摘要〕环境治理所广泛遭遇的“政府失灵”与“市场失灵”说明解决环境问题仅依靠政府和市场的力量还不够，还需要社会力量的加入。依靠社会力量，加强环境问题社会自治是解决环境问题必须加以考量的选项。在实践中，公民、社区、环保NGO等和企业社会主体在环境问题社会自治中已经逐步显现出了力量。当前，需加快环境问题的制度创新，完善环境自治法律体系;加大环境自治的政策扶持，鼓励社会力量参与环境自治;政府要让渡部分环境治理权力，激发社会环境自治的活力;进一步提升环境自治主体的主体意识与治理能力，落实环境自治责任，并建立以社区为基本单位的区域环境治理机制，完善区域环境治理体系，促进环境“善治”。
〔关键词〕环境问题;社会自治;环保NGO
〔中图分类号〕D669.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0097-06
改革开放至今，我国经历了经济的高速增长，也开始面临前所未有的环境问题。严重的环境问题阻碍了经济与社会的可持续发展，给人民群众的身心健康带来了极大的威胁和挑战。然而，环境作为一种公共物品，在治理过程中却遭到了“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境，说明解决环境问题，仅靠政府和市场的力量还不够，还需社会力量的加入。当今，我国的社会力量蓬勃兴起，社会自治的意识不断深入人心，社会力量在治理环境问题中作用日渐突出，给环境治理带来了新的希望。依靠社会力量，实现环境问题社会自治成为了解决环境问题的重要路径。
一、何为环境问题社会自治
所谓环境问题社会自治，就是以社会力量为主体，通过不同于政府和市场的治理方式，独立地实现对影响自己切身利益的环境问题的自主治理。这种自主治理具有广泛的包容性和开放性，可以把一切受区域环境影响的社会成员都纳入到环境问题的治理体系中来，是社会成员保护自身环境权益的自我治理。环境问题社会自治的主体主要是公民、社区、以环境保护为宗旨的社会组织（以下简称环保社会组织或环保NGO），以及具有强烈环境责任的企业组织。环境问题社会自治主要表现为城乡居民环境自治、社区的环境自治、企业组织的环境自治，以及环保社会组织的治理行动。
在环境问题社会自治体系中，公民是环境治理的主体，根据自己所享有的环境权利和义务在环境治理中进行自助互助或自我管理行动;社区是环境自治的基本单位，可以动员社区内各类力量，特别是社区内的企业组织自主治理社区内的环境问题;环保NGO是以生态环境保护与治理为宗旨的社会组织，是环境问题社会自治的中坚力量，可以在一些环境治理专业领域内发挥独特作用，甚至可以部分替代政府和市场;企业也是环境自治的重要社会力量，企业可以在利益诱导和社会责任双重约束下自主治理好企业的环境问题。
环境问题社会自治的逻辑意蕴在于，假使每个公民都充分行使好自己的环境权利，履行好自己的环境保护义务;每一个企业都承担好自己的环境责任，治理好自己的环境问题;每一个环保社会组织都积极行动起来，发挥好自己的环境治理功能;每一个社区都能约束好自己区域内的环境破坏行为，通过自治将自己区域内的环境问题解决好，那么，全社会的环境问题自然可以“善治”。
环境问题的社会自治不同于传统意义上的政府主导下环境治理中的社会参与。在环境问题社会自治的结构中，公民、环保NGO、社区和企业等社会力量不再仅仅是政府环境治理结构中的辅助力量，而是环境治理的主体，是环境治理的主导力量。当然，在当前强调社会力量作为环境治理的主体，并不是要否定政府在环境治理中的职责和作用，社会自治也不是当下解决环境问题的政府替代目标，“在共同体以其多样性的方式自觉地振作起来之前，官僚制还不能放弃其责任”。〔1〕因此，我们在这里强调环境问题社会自治，只是想说明在政府主导的环境治理体系之外还存在另一种治理路径，即社会自治路径。随着人类社会的发展，社会治理必将从“他治”转向“自治”，社会自治将会成为社会治理的基本内容和主要方式。因此，环境问题社会自治也是时代发展的必然选择。
在当前，实现环境问题社会自治具有重要价值。首先，实现环境问题社会自治是保护公民环境权利的基本要求。环境权是基本人权，公民有权利享有良好环境，并保证环境权益不受侵害。权利需要权力来维护，公民的环境权利依赖于环境权力。公民环境治理的权力，与其让渡给政府和市场来代理，不如自己行使权力更为可靠。因此，实现环境问题社会自治是实现公民环境权利最可靠的保障。其次，实现环境问题社会自治也是还政于民的途径。促进环境问题社会自治，让社会力量自主解决环境问题，有利于培养公民的主体意识，减少对国家和政府的依附，更有利于形成社会力量自主决策、自主管理的习惯和制度安排，真正还政于民。其三，实现环境问题社会自治还能提高环境决策的有效性，促进环境利益的公正分配。在环境自治的社会力量中不乏专业的环保组织，他们不仅能够以专业的眼光参与环境治理，还能代表各方利益，参与政府环境决策，监督政府环境行政，及时纠正政府在环境治理中的不当行为，减少环境政策执行中的冲突与摩擦，降低环境治理成本，提高环境决策的有效性，促进环境利益分配的公平正义。此外，实现环境问题社会自治还有利于降低环保投入，减少政府失灵和市场失灵所造成的环境资源损失。
二、环境治理的“政府失灵”与“市场失灵”呼唤社会自治
众所周知，环境是一种严重稀缺的公共资源。环境资源的自由享用带来的“公地悲剧”迫使政府必须承担环境治理的职责。长期以来，政府承担了环境治理的重任，也投入了大量的人力、物力和财力。然而在实践中，受“GDP崇拜”影响，经济增长的冲动往往掩盖了环境治理的需求，政府的环境政策也受到了利益集团的左右，使政府难以在环境治理中履行 “公共信托”责任。同时，政府在环境治理中还存在效率低、短视以及权力寻租等问题。尤其是在政府官员任期制刚性约束下，很难避免只注重眼前的经济利益，不顾环境保护等长远发展的问题。此外，我国政府环境保护部门在政府结构中是弱势部门，一种弱势的环境治理是很难取得实际治理效果的。近年来频发的重大环境事件，如华北华东地区的雾霾污染、太湖蓝藻爆发事件、洞庭湖鼠灾、淮河水污染等等，都显示了环境治理的“政府失灵”。
在环境治理中“政府失灵”使得人们对私人部门的参与和市场机制的引入充满了期待。特别是随着新公共管理运动的蔓延，基于市场的环境治理手段开始兴起。我国为了保护环境，实施了环境税收、排污权交易、环境财政与金融、可回收或易污染物品销售中的押金退款等一系列经济刺激政策和制度。但是，这些政策与制度还很不完善，落实也不到位。比如，排污权交易制度已被引入我国并开展试点工作十多年了，但目前这项制度仍然停留在试点阶段，并没有建立起全国统一的排污权交易市场，排污权交易在环境污染治理中的效果也不尽人意。排污权交易制度之所以难以建立起来，一方面与我国市场体系不健全市场机制不发达的国情有关;另一方面，根本的原因在于环境是公共物品，难以被分割消费，其产权和价格难以界定，市场机制难以发挥作用。企业在环境保护方面的投入往往难以通过市场交易给企业带来直接的收益，无偿使用环境资源，免费排放污染对企业来说还是最经济的选择。实践证明，以市场为基础的环境治理也是无效率的，存在“市场失灵”。
政府与市场在环境治理方面的“失灵”促使了公民环境意识的觉醒，为社会环保力量的兴起留出了机会和空间。近年来，公民的环境意识特别是环境权利意识逐步觉醒。《全国环境统计公报》显示，自1995年起，我国环保部门收到群众来信，接待群众来访以及电话、网络投诉数量连年攀升。特别是自2002年以来，因环境问题投诉和上访人数以每年30%的速度递增。大众传媒组织环保宣传活动的频率也是呈现出不断上涨的趋势，从2007年的9321次增加到了2012年的10209次，参与人数高达4600多万人。①2006年厦门市PX项目遭到居民自发组织的“厦门611环保志愿者联盟”各种方式的阻止，最终促使福建省政府迁建PX项目。厦门PX项目事件以及近年来北京、福州、广州、南京、成都等地类似的环境维权事件表明，我国公民的环境权利意识以及环境自治意识已经开始觉醒。从一定意义上讲，这标志着我国已经进入社会治理模式转型的新时代，公民已真正进入公共治理领域。另一方面，民间环保组织也呈现出蓬勃发展的态势。自1993年我国第一个在国家民政部注册的环保NGO“自然之友”成立后，掀起了一波又一波环保的高潮，如今已成为我国环保组织的代表。这一时期，全国各地民间环保组织开始蓬勃发展，截至2012年底，环保NGO数量已达到1438个，人数达到了13799人。②2003年的“怒江水电之争”和2005年的“26度空调行动”等，让许多环保NGO开始联合起来，为实现环境目标而一致行动。同时，环保NGO的活动领域也逐渐拓宽，在环境宣传教育、环保人才培养、环保政策建议、环保监督、特定物种保护、推动可持续发展等诸多领域无所不及。
①数据来源：1995-2012年《全国环境统计公报》。
②数据来源：1995-2012年《全国环境统计公报》。
在环境治理中，社会力量兴起的原因是多方面的。最根本原因是随着国家与社会的逐步二元化，国家、社会、市场的界限越来越清晰，公民社会日渐发育成熟，民众出于对政府环境保护力度与效果的不满和对市场环境保护力量的不信任，而自觉地行动起来。此外，网络、手机等现代传媒和通讯工具的发达，也为公众表达自身环境权益诉求，积极地参与环保公共事务，促进环保自觉行动提供了便利条件。当下，社会力量已经成为推动我国环境治理不可或缺的重要力量。
三、环境问题社会自治的实践
我国自古以来就有社会自治的传统。在传统社会中，“皇权止于县政”表明国家权力无法延伸到社会的每个角落，在那些行政权力力所不及的领域，就只好任由人民自治了。在这样的条件下，乡村社会得以形成一套自治机制。如一千年前蓝田的《吕氏乡约》就是一部较为完善的民间自治制度，其中，不仅有民主选举的规定，也有民主议事的规则。这部由乡民自行起草的乡约，体现了乡民自治的精神，并对后世明清时代的乡村治理模式产生了重大影响。同样，我国在环境治理方面也有着自治的传统和习惯。比如，云南丽江白沙乡玉湖村在1950年代以前对当地的森林资源就实现了自主治理。他们主要依靠一种被称为“老民会”的社区组织来对本地的森林资源进行自主管理。“老民会”由村中很有威望的长老组成，负责制定全村的村规民约，指定管山员和看苗员来看管好公山和田地。如有破坏环境资源者，由“老民会”依村规民约惩罚。村民个人对社区资源环境自治也起着重要作用。比如，妇女是上山砍柴、拉松毛的主要承担者，因此她们的意见对推选和评价管山员至关重要，能否保证社区柴薪林的更新和持续使用也取决于妇女砍伐柴薪的具体方式和科学态度。〔2〕
近年来，我国由公民行动、社区行动、环保NGO和企业推动的环境自治实践越来越丰富。例如，2005年由“自然之友”和“北京地球村”等8家环保NGO发起并组织的“26度空调节能行动”，很快得到了全国51家民间环保组织和全国公众的响应和支持，并推动了国家公共建筑空调节能政策的出台①。同样，公民和社区的环境自治行动也引人注目。比如，湖南“湘潭环保协会”、“绿色潇湘”等环保组织的志愿者们在长沙、湘潭、株洲等地监测水质，推动湘江水环境治理长达数年，成效显著。2006年以来，在江苏泰州、常州、盐城等地广泛开展的“社区环保圆桌会议”不仅有效约束了社区内企业的排污行为，而且实现了企业、社会和居民在环境利益博弈上的“多赢”，取得了很好的环境治理效果。2012年成都市成华区祥和里社区景观街沿线46个商家及临街17个院落和400多居民自发成了“社区环境自治协会”（联盟），通过协商对话和志愿者行动，终于解决了车辆乱停乱放、噪音油烟扰民、下水道堵塞等等长期困扰居民的环境问题。在台湾，“社区行动引领政府走向零废弃”也是值得关注的环保典范。在1980年代，当政府准备实施大规模垃圾焚烧处理的时候，社区的强烈反对不仅阻止了几十个焚烧炉的建设，也促使政府采纳垃圾前端减量和循环利用的目标与项目，使得台湾在人口和GDP都持续增长的情况下，垃圾量得到显著减少。〔3〕
①2007年6月，国务院办公厅下发了《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知》，要求所有公共建筑夏季室内空调温度不得低于26度。
西方国家环境问题社会自治的实践相对更加丰富，也为我们提供了借鉴的经验。在美国的环境治理中，环保NGO和社区这两股社会力量发挥着举足轻重的作用。如美国环境的环境保护基金协会（Environmental Defense Fund）就曾与麦当劳合作，将麦当劳原有的塑料包装换成了薄纸包装，减少了70%-90%的浪费，提高了能源效率。〔4〕此外，社区也发挥着积极的环境自治作用。政府、社区和企业可以通过圆桌对话的形式，平等地探讨环境污染及其治理的相关问题。例如，明尼苏达州可持续发展圆桌会议（Minnesota Round Table on Sustainable Development）就是由30个企业、环境组织和社区领袖组成的，他们经过两年的审议，向州政府提交了最终汇报，其中包括治理五大湖的挑战和建议实施的策略等。〔5〕在英国，从1981年颁布的《最高法院法》到1992年颁布的《环境信息条例》等一系列法律，保障了公民的环境知情权、环境事务决策参与权和环境诉讼参与权。公民和社会组织可以通过环境诉讼来维护自己的环境权益。如今，“以民事诉讼起诉违背环境法的行为己经变得相当流行”。〔6〕英国的环境治理机构也正在从官办走向民办。〔7〕英国的环境治理的具体实施一般是由有关社会团体、中介组织、咨询和认证机构等社会力量来进行。例如，英国标准化协会（BSI）就负责环境管理体系及审核体系标准的制定、修订和咨询;英国技术交流与咨询公司（Resource）就是由贸工部提供资金，技术上由BSI支持的，可提供质量、环境、安全等多种项目服务的独立咨询机构。它积极协助政府普及和推广环境标准和EMAS规则（“生态管理和审核规则”），帮助政府制定环境管理政策、法规和计划，开展国内外有关环境管理体系的交流、合作、咨询等。〔8〕这些非政府组织在政府与企业之间架起了联络的桥梁，为环境治理进行了大量卓有成效的工作。发达国家的实践已经证明了社会自治在解决环境治理中的重要作用，这为当前我国实现环境问题社会自治提供了经验借鉴。
四、实现环境问题社会自治的路径
在现阶段，实现环境问题社会自治是有条件的。环境问题社会自治的条件需要政府来提供，社会力量也需要不断提高自治能力，才能自主负责，并与政府合作分担治理责任。
（一）加快环境治理的制度创新，完善环境自治法律体系
首先，要更新环境资源立法理念，将环境资源物权具体化、明晰化。重点是要恢复环境资源作为私权客体的本质，明确环境资源所有权的界限，清晰划分环境资源国家所有权、集体所有权和私人所有权的边界。对国家所有权而言，可以尝试实行所有权与管理权的分离，将部分环境管理权转移给社会;对于集体环境所有权而言，在承认集体是所有权主体的基础上，创新所有权行使方式，将集体所有权落实到集体内部的成员身上，使集体成员能够拥有真正意义上的环境权利。其次，要完善环境自治立法，保护各类社会主体依法实行环境自治。当务之急是要确立公民环境权的宪法地位，由国家作为义务人来保障公民环境权的实现，并为建立健全公民环境权的法律保护体系奠定基础。完善公民环境权的法律保护体系，关键是要清晰界定各个社会主体的环境权利与环境义务，落实环境自治责任，让每一个公民、每一个社区、每一个企业、每一个环保社会组织做到环境保护“守土有责”。同时，还要尽快建立和完善与公民环境权有关的诉讼制度，使公民环境权利保护落到实处，这是健全环境自治法律体系的前提。
（二）加大对环境问题社会自治的政策扶持，鼓励社会力量参与环境自治
加大对环境问题社会自治的政策扶持力度，动员和鼓励社会力量参与环境自治是政府的责任。对此，政府首先要加强环境问题社会自治的规划和宏观指导，将环境社会自治纳入社会建设的总体规划之中，保障环境社会自治能够稳定推进。其次，要加大对公民、社区、环保NGO以及参与环境保护与治理的企业的政策支持力度，通过财政补助、税收优惠以及人才政策、金融融资政策等支持环境自治主体发展，鼓励环境自治行为。政府还可以通过绿色购买等方式，鼓励社区、环保NGO以及那些愿意参与环境治理的企业等组织积极与政府建立公私伙伴关系，强化在环保领域的合作;支持社区、环保NGO和致力于环境治理的企业加快环保资金积累，扩大社会环保力量。特别是要创新环境价格政策，完善环境定价机制，引导全社会力量投入环境自治中。
（三）政府要让渡部分环境治理权力，激发社会环境自治的活力
在社会公众对环境公共产品和公共服务需求与日俱增，而政府所承担的环境服务供不应求的情况下，通过向社会组织购买环境服务或者环境服务付费等方式，委托授权给社会力量行使环境治理权力，并承担环境治理责任是明智的选择。奥斯本和盖勒布指出，非营利性的社会组织在提供那些异质化、需要更多责任心与同情心、面向社区、产生微利、能够提高他人福利的服务方面具有优势，这些领域是社会组织参与政府购买公共服务的主要领域。〔9〕环境治理正属于此类公共服务。美国纽约市在Catskill流域的环境治理就是一个环境服务付费的成功案例。该项目中，处于下游的纽约市出资帮助上游的农场主进行农场污染的治理，这些工作交由专业的社会组织负责实施。污染治理的初始投资和日后费用都由纽约市支付。经过五年的努力，93%的农场主自愿加入到该项目中，并且这一项目实施所花费的费用是使用水净化处理厂这一替代方案的费用的1/8。〔10〕在我国也有这样的实践，比如，深圳市就规定了关于环保局向相关环境社会组织购买服务的领域，包括“环境监测系统的日常运行等专业技术服务工作、环保宣传教育、环境政策的研究和咨询、环境治理设施绩效评估、环保法律咨询、环境科研”等①，实践中也取得了良好成效。
①参见《深圳市推进向社会组织购买服务工作的实施方案（试行）》之附件：《试点单位可向社会组织购买服务的工作事项》。
值得注意的是，政府向社会组织购买环境治理服务，政府只是从环境治理服务的直接提供者变成了间接提供者，但这并不代表政府责任的全数转移。有了服务购买，政府作为环境治理责任主体的角色并未改变，政府并不能因此卸责。但是，在环境治理权力让渡的过程中，社会组织壮大了自身的力量，也激发了社会环境自治的热情，长期效果是值得期待的。
（四）提高环境问题社会自治主体的主体意识与治理能力，落实环境自治责任
首先，要在全社会培养环境问题社会自治的意识。调查发现，我国城市居民的环境意识水平与性别、年龄、收入水平、文化程度以及居住地等因素呈正相关。〔11〕因此要提高公民的环境自治意识，首先需要发展经济，提高公民收入水平和生活水平，加快教育发展，提升公民科学文化素质，才能从根本上提高公民环境自治意识，培育环境自治文化氛围。其次，要强化社区的环境自治主体地位，增强社区在环境自治中的独立性和权威性，增强社区居民的认同感，进一步提升社区环境自治意识。此外，还要减少政府对环保NGO自治行动的干预，提高环保NGO的自治意识。
其次，要不断提高环境自治主体的治理能力。对公民而言，一方面需要政府加以引导，创造公民环境自治的机会，让公民在环境自治实践中锻炼自治能力;另一方面公民自身也要更多地通过合法渠道表达自己的环境利益诉求，争取环境自治权，在实践中培养环境自治的能力。对社区而言，重点是加强社区自身建设，厘清社区在环境自治中的工作重点，创新环境治理手段与方法，在维护居民环境权益中提升和锻炼社区环境自治能力。对环保社会组织而言，重点是要提高环保NGO筹资能力，减少对政府的依赖，独立自主开展环境治理活动，在实践中不断增强自身辐射力、活动力、影响力。
最后，要通过立法落实环境问题社会自治主体的责任。对于公民而言，其责任在于保护环境，维护自身环境权益;对于社区而言，其责任在于治理好本区域范围内的环境，保证区域环境不被破坏;对于环保NGO而言，其责任在于促进公众了解环境知识，提升公众环保意识，强化环境自治，维护公民合法的环境权益，积极参与环境影响评价活动，监督环境违法行为;对企业而言，其责任在于承担环境公共责任，履行好自身环境保护和环境治理义务。
（五）建立以社区为基本单位的区域环境治理机制，完善区域环境治理体系
社区是区域内居民共同生活的场域，是多元利益汇聚的合作场所，也是利益与共的一个整体，这里可以产生最好的协商平台，达成或促进一致行动。在我国公民逐步脱离“单位制”的今天，其所在的社区就成为了最直接的利益表达平台和合作行动的平台。在我们面临的环境问题面前，应该让社区力量发挥更大的作用，促进社区对其环境进行自主治理。因为，在社区内，污染者与被污染者，造成污染的企业与受影响的居民，同属于一个环境社区，是利益共同体。社区治理这个平台能够推动利益相关者对话与合作，推动环境自治，促进和平有序地解决环境冲突。倘若每个社区都能自主治理好其辖区范围内的环境，全社会的环境问题必然有所改善。
建立以社区为基本单位的区域环境治理体系，首先要构建由造成污染的企业、受影响的居民和相关政府部门组成的“环境社区”，在这个环境社区中，各主体地位平等，拥有平等的话语权和影响力，能进行对话与合作，实现平等博弈;其次，要将环境治理纳入社区建设规划之中，成为社区治理的重要内容;再次，政府应帮助社区建立社区环境标准，引导社区监督其范围内的环境治理行动，并建立一套严格的社区环境治理考核和奖励机制，推动社区环境自治行动，将环境治理这种全球性思考落实到基层的草根性行动中。
五、结语
“在官僚制的层级结构中，无论怎样动员或接纳公众的参与，也不能够改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温和的面目和愿意妥协的假象，其实，权力支配过程的性质并不会发生改变。”〔12〕在环境治理中，依靠扩大社会参与的途径无法解决环境治理过程中的“政府失灵”和“市场失灵”。因此，强化社会力量在环境治理中的主体地位，维护社会公众的环境权利，落实社会力量在环境治理中的责任，并推动环境治理从“他治”到“自治”的转变，是必由之路。
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【责任编辑：刘彦武】
