新型城镇化与土地流转协调发展问题探讨

    李凤梅+李国欣

    〔摘要〕

    新型城镇化与土地流转之间存在前者为后者带来良好的外部环境、后者为前者提供充分的资源保障的互动关系。二者的关系面临新型城镇化加剧土地流转中的农民权益受损、土地流转与新型城镇化的衔接不到位、土地流转为新型城镇化带来新压力等挑战。推进新型城镇化与土地流转协调发展必须在土地流转中贯彻新型城镇化理念，必须在新型城镇化建设中打好土地流转基础。

     〔关键词〕

    新型城镇化;土地流转;协调发展;农民权益;农业现代化;承包经营权

     〔中图分类号〕F321.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0122-04

     一、新型城镇化与土地流转存在互动关系

     新型城镇化为土地流转带来良好的外部环境。首先，国家对新型城镇化和农业现代化的大力提倡和支持，为土地流转提供了良好的政策环境。新型城镇化是当前我国经济发展的重要任务，2012年9月李克强总理在全国资源型城市可持续发展及棚户区改造座谈会上提出，“走可持续发展的新型城镇化道路”。2012年11月，党的十八大正式提出“坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路”。我国还专门颁布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，这表明新型城镇化是我国未来相当长一段时间内重要的历史性任务，具有举足轻重的发展意义。《规划》指出要加快农业现代化进程，提升农业现代化发展水平。农业现代化的基本特点是农业机械化水平和生产效率的提高，实现这一点的基本前提，是较高的土地集约化水平和人均土地资源占有量，这就在客观上要求必须推进土地流转。土地流转是实现农业现代化的必由之路，是连接城镇化与农业现代化的桥梁和纽带，是贯彻新型城镇化政策的必然选择。其次，新型城镇化有助于减小土地流转阻力，营造出有利于土地流转的社会环境。新型城镇化对进城务工者生活和保障水平的改善将改变其将土地视为最后保障的观念，间接提升农民的土地流转意愿和积极性。土地的承包经营权承载着农民基本生存保障和投资的双重功能，即土地为农民提供生活保障、就业保障和养老保障的功能，和土地可以通过出租、转包等形式为农民带来经济收益的功能。现实中农民与土地的关系主要有三种状态：一是完全依靠土地生活，无其他经济来源;二是季节性进城务工，农忙时节返乡耕种，获得双份收入;三是长期外出务工，将土地交给亲属耕种或直接撂荒，失业时回乡耕种。这三种状态下，农民考虑到土地的承包经营权带来的经济收益和社会保障功能，都不会轻易将土地流转出去，土地的投资功能无法发挥，增加了土地流转的阻力。而新型城镇化重点是推进农民工市民化和公共服务均等化，加强对于农业转移人口在子女教育、基本养老、基本医疗等公共服务的资金和政策投入。这将减弱农业转移人口对土地生存保障功能的依赖，从而更加注重土地的投资功能的发挥，参与土地流转的意愿随之增强。

     首先，土地流转为新型城镇化提供充分的资源保障。在新型城镇化建设过程中，土地市场需求与我国人多地少的现实国情以及严格的农地保护制度要求之间的矛盾会日益显现。一方面，城镇化需要大量的土地，城乡居民的新增住房需求、公共基础设施建设需求不断增加。另一方面，我国目前人地矛盾比较尖锐。我国人均耕地仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。〔1〕另外，我国耕地质量总体不高，土地后备资源不足。同时，农业生产以家庭为单位，土地分散，规模化经营难以实现，农业生产效率低下。在农业的基础地位不动摇，十八亿亩土地红线不能突破的前提下，土地资源的供需矛盾势必会制约我国新型城镇化的发展。在这种现实条件下，只有通过实行土地流转，实现集约化利用，才能以有限的土地资源满足更多的粮食需求，为新型城镇化建设提供必要的土地资源。其次，土地流转为新型城镇化建设提供了充足的人力资源保障。城镇化建设的过程是一个农村剩余劳动力逐步向城镇转移的过程，这些转移的劳动力成为城镇化建设的重要力量。一方面，农村转移人口将以生产者的身份参与城镇化建设。他们既可以进入基础性的、技术水平低、收入较少的行业，又可以通过政府提供的技能培训、就业指导等进入发展性的、技术要求高、收入可观的行业，成为城镇化的重要建设者。另一方面，农村转移人口将以消费者的身份参与城镇化建设。农村剩余劳动力进入城市后，脱离了传统的农业生活状态，生活方式和生活观念将会发生巨大转变，相应的会产生衣食住行、子女教育、旅游娱乐等各方面的消费需求，为城镇化经济的发展注入新的活力。

     二、新型城镇化与土地流转的关系面临挑战

     新型城镇化加剧土地流转中的农民权益受损。主要表现在：一是新型城镇化催生地方政府的强制流转动机。新型城镇化是国家大力推行的政策，也是当前政府工作的主要任务之一。新型城镇化的核心是人的城镇化，在此背景下的土地流转也应建立完善的土地流转相关制度，更加注重对农民权益的保护。比如违背农民意愿强制农民参与土地流转、忽视农民参与土地流转的自主权、不遵守土地流转的合理程序或者对于转入方危害农民利益的行为采取放任态度等。虽然这些行为可能会在短时间达到土地集约的效果，实现快速推进城镇化的目的，但这种城镇化是片面性的，严重脱离了新型城镇化的理念，只会重蹈传统城镇化的覆辙。二是土地流转后农民生活就业面临新难题。新型城镇化背景下，土地流转后农民既可以选择留守在农村，又可以选择进入附近城镇或较大城市从事非农产业。但是农村及小城镇经济发展水平低，产业发展还处于起步阶段，吸纳劳动力的能力较弱。调查显示，农村外出从业劳动力中，文盲占1.2%，小学文化程度占18.7%，初中文化程度占70.1%，高中文化程度占8.7%，大专及以上文化程度占1.3%。〔2〕因此，大中城市虽有较多的就业机会，但是受到自身素质贫困性的限制，他们大多只能从事高强度、低技术、低收入的工作，没有稳定的生活来源和保障，甚至无法负担因进入城市而增加的生活成本。

    土地流转与新型城镇化的衔接不到位。主要体现在：一是农业现代化无法真正实施。农业现代化并不是随着土地的集约自然完成的，它还需要必要的人力资源保障。但是由于传统观念的限制，加之缺少必要的宣传和针对性的优惠政策，农民缺少留在农村成为农业工人的动力。同时，城镇化增强了农民进城的动力，大量的农村青壮年劳动力从事非农产业。虽然他们生活在城市底层，除非失业等原因，自己不会主动选择离开城市。新生代的农民工从小生活在城市，缺少必要的农业技能，无法参加农业生产。城镇优秀的农业技术人员考虑到农村的环境相对艰苦，不愿意长期留守农村，帮助其实现农业的现代化。长此以往，农业现代化很可能会面临缺少人员的尴尬局面，违背了实施土地流转以实现农业现代化的目的，阻碍农业现代化和新型城镇化目标的实现。二是流转后土地的利用不尽合理。主要是农地的非农化和非粮化利用。非农化利用是指将农业用地改为建设用地的情况。十七届三中全会制定了农村土地流转“不得改变土地用途”的原则。事实上，有些地方流转后的土地，被租赁者改为建设用地，从根本上改变了土地的农业用途。而地方政府往往出于发展经济的考虑，并未进行严格查处。非粮化利用是指将土地用于养殖业、花卉业等，这在农户与企业、养殖大户等土地流转中时有发生。以上两种形式的不合理利用导致了农地数量的减少，在粮食生产技术不能迅速提高的条件下，势必会带来粮食产量的下降。土地流转后，还可能会因为农地过度利用而致使农地性能恶化。〔3〕用于建设用地会对土地造成无法恢复的影响，使之无法继续用做粮食种植，同时，城镇对粮食的需求的不断增加，会促使人们过度利用土地，忽视土地的休耕等自然规律、大量使用农药、化肥，造成土地质量下降。

     土地流转为新型城镇化带来新压力。主要体现在：一是农民市民化方面的压力。李克强总理提出了三个一亿人的问题，一是解决已经进城常住的一亿多非户籍人口，主要是农民工群体;二是处在城市边缘，集中于棚户区和城中村的一亿左右非户籍人口，也主要是农民工;三是未来可能进入城市的一亿农业人口。〔4〕可见，农民工市民化是我国新型城镇化实施的一大难点，而新型城镇化将加快土地流转的进度，会有大批农户流入城市。目前，我国尚未探索出农民市民化的合理方法，前两个一亿人的问题还没有得到妥善解决，他们仍无法享受到市民待遇，一亿人口农业人口进入城市的可能性随新型城镇化的推进而加大，这势必给农民的市民化工作带来新的挑战。二是公共服务均等化方面的压力。长期以来，受户籍制度和城乡二元结构等因素的影响，我国城乡公共服务存在非均等化问题。具体表现为城乡居民获得公共服务的机会不均等、城市的基本公共服务体系没有把农民工纳入享受范围等方面。新转移的劳动力此前长期从事农业生产劳动，缺少必备的文化知识和劳动技能，只能从事技术水平低、收入少的工作，无法获得基本的生活保障，这客观上增加了新型城镇化需要提供的公共服务成本。同时，农民工随迁子女的教育问题、留守农村的亲属的社会保障问题都成为新型城镇化建设中不可忽视的新难题。如果不能妥善解决，则会为土地流转的实施和新型城镇化的推进留下隐患。

     三、推进新型城镇化与土地流转协调发展的建议

     ?必须在土地流转中贯彻新型城镇化理念。为贯彻新型城镇化理念。一是规范土地流转中的政府行为。首先，政府应合理定位自身在土地流转中的角色。政府应该在土地流转中做好管理者和服务者，做好土地流转相关的管理和服务工作。比如，出台针对性的管理办法，严格监督和管理土地流转的程序，确保流转双方履行应有的权利和义务，合理进行利益分配，严禁非法流转或危害农民权益等现象的出现。其次，政府应改善绩效考核体系，制定合理的绩效考核指标。要将民众意见作为重要参考，对于民众反映的在土地流转中危害其权益的政府不当行为进行调查和回应，对于所涉及的官员进行严肃处理，并逐渐摸索出一套将民众利益、新型城镇化的速度与质量都纳入在内的绩效考核体系。二是全力解决土地流转后农民遇到的难题。土地流转中的基本要求是不使农民的生活因流转而更加困难。因此，应当全力解决农民在土地流转中遇到的生活和就业困难。考虑到农民的年龄、身体状况、就业能力、家庭条件等的差异，应当为生活的确存在困难人员设立专项救助基金，专门用于土地流转后的农民的生活方面的补偿与救济。同时，应当开设适当的就业培训课程，增强农民的就业能力，并积极向他们输送相关的就业信息，尽快使其实现充分就业。对于有条件的地区，还可以为农民提供小额贷款、创业资金等，鼓励农民自主创业。三是确保流转后土地的合理利用。确保农地流转后土地的合理利用，实际上就是要防止土地的非农化现象发生。一方面，在流转合同中应当明确规定流转后土地只能用于农业种植。政府应当发挥有力的监督作用，对于违反国家规定和合同要求利用农地的企业或个人的行为进行严肃的制止和严厉的处罚，坚决杜绝此类行为的发生。另一方面，政府应当推进土地流转循序渐进的进行。政府要克服自利倾向，防止因大跃进式的土地流转造成流转后农地的非农化利用和农地质量下降问题，通过积极培育优良品种和探索农业新技术等科学方式提高粮食产量。

     必须在新型城镇化建设中打好土地流转基础。一是积极推动农业现代化。任何国家的城镇化都不能突破农业稳定，粮食安全的底线。因此，积极推动农业现代化，为农业现代化的实施提供资金和政策支持。首先，转变农民的陈旧观念，即认为土地流转后只有进入城市才能获得较高的收入的想法。应当鼓励他们利用农业技能，成为产业工人，获得较高收入。其次，制定相关的优惠政策。比如，对于有意向建立大规模农场或购进农业机械的农民给予资金补贴等，鼓励农民自身成为转入方，实现农业规模化经营。制定针对农业技术人员的政策，增强他们进入农村，参与农业现代化建设，为农业现代化建设提供专业技术支持的积极性。无论是农民更愿意选择进入城市还是城市技术人员不愿意进入农村，一个重要原因在于城乡二元结构造成的城乡间较大的发展差距。只有从根本上破除城乡二元结构，缩小城乡差距，才能逐渐增大农村对于劳动力的吸引力，从而为农业现代化建设带来充足的人力资源保障。二是有序推进实现农民市民化。第一，要改革户籍制度，推进农业转移人口落户城镇。这就要求我国必须逐步减弱户籍制度背后的福利内涵，剥离户籍制度与社会保障制度等的联系。这需要相当长的一段时间，当务之急应加快农业转移人口市民化的进程，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，由各类城镇因地制宜地制定公平合理的农业转移人口落户标准，逐步把符合条件的农业转移人口转变为城镇居民。第二，要加快小城镇的发展，推进农民实现就近城镇化。调查显示，农村外出就业劳动力中，49.3%选择省外就业，选择乡外县内、县外市内、市外省内的分别占19.2%、13.8%、和17.7%〔5〕。当前我国农业转移人口大多选择到省外就业，这无疑会加剧部分城市的发展压力，容易引发城市病。应当推动小城镇的经济发展，促进小城镇结合自身实际建立特色产业，从而增强对劳动力的吸纳能力，实现农民就近的城镇化。三是努力实现公共服务均等化。基本公共服务均等化要求实现农村人口、农业转移人口与城市人口在就业、养老、医疗等方面享有等质的、等量的公共服务。第一，缩小城乡间的差距，推进城乡统一的社会保障制度的建立。提高农村公共服务水平，加强农村社会保障制度与城乡社会保障制度的衔接，建立流动人口居住证制度，推进农业转移人口享有子女教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务。第二，实现公共服务供给主体的多元化，减轻财政负担。与日俱增的公共服务需求会带来巨大的财政压力。因此，可以根据公共服务的性质采取多样化的资金筹集方式，实现政府投资、政府购买公共服务或签约外包等方式并存的良好局面。

    〔参考文献〕

    〔1〕国家新型城镇化规划（2014—2020）〔N〕.人民日报，2014-03-17.

    〔2〕〔4〕〔5〕中华人民共和国统计局综合司. 第二次全国农业数据公报（第五号）〔DB/OL〕. http：//www.gov.cn/gzdt/2008-02/27/content_902847.htm

    〔3〕李凤梅.民族地区农地保护与城镇化协调发展问题探讨〔J〕.广西民族研究，2010，（1）.