中国人民代表大会制度的代表性问题及对策研究

    彭龙

    〔摘要〕

    人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表的实际代表性决定着我国人大制度能否真正发挥其应有的作用，关系到人大制度的合法性基础。中国的人民代表大会制度和西方国家的议会制度，都是在反对和摆脱君主专制或贵族统治制度的历史过程中形成的民主制度创新，但是由于文化、国情和历史过程的不同，二者既有相似之处，也存在根本差异。本文基于对中国人大制度与西方议会制度产生历史背景的比较分析，从公平性与功效性两个维度对人大代表的代表性进行探讨，并尝试提出完善人大制度代表性的对策建议。

    〔关键词〕

    人民代表大会制度;议会制度;人大代表;代表性

    〔中图分类号〕D622 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0081-05

    2013年末，举国震惊的衡阳破坏选举案被媒体曝光，涉案金额达1.1亿元，涉及56名省人大代表、518名市人大代表、68名代表大会工作人员，成为1949年以来公开披露的涉案金额最大、涉及党政官员和人大代表最多的一起选举弊案。对于中国人民代表大会制度代表性问题的反思变得日益重要而紧迫。作为当今世界讨论最多、也最具有争议的议题之一，民主在制度操作层面上可以被分为直接民主和间接民主（又称代议制民主）。由于直接民主往往导致效率低下、成本高昂和权威贬值的政治后果，现代民主只能是基于政治自由保障的间接民主。〔1〕这种间接民主在西方国家主要表现为议会制度，而在中国则表现为人民代表大会制度（以下简称“人大制度”）。应该说，西方国家的议会制度和中国的人民大表大会制度，都是在反对和摆脱君主专制或贵族统治制度的历史过程中形成的民主制度创新，〔2〕但是由于文化、国情和历史过程的不同，二者既有相似之处，也存在根本差异。

    人大制度是我国的根本政治制度，其实施过程中，人民的政治权力发生了两次“委托”：第一次“委托”发生在选民和代表之间，人民作为选民把自己的政治权力“委托”给他们信任并且选择的人民代表大会代表（以下简称“人大代表”）;第二次“委托”发生在代表们和“一府两院”之间，倍受选民信任的代表们又把选民“委托”给他们的政治权力的绝大部分再一次“转委托”给“一府两院”。在这两次“委托”过程中，“代表”始终起着承上启下的作用。人大代表的实际代表性，决定着我国人大制度能否真正发挥其应有的作用，关系到人大制度合法性的基础。那么，我国人大代表制度与西方议会制度存在哪些异同？我国人大代表的代表性存在哪些问题？如何提升我国人大代表的代表性？下面，笔者将基于对中国人大制度与西方议会制度产生历史背景的比较分析，从公平性与功效性两个维度对人大代表的代表性进行探讨，并尝试提出完善我国人大制度代表性的对策建议。

    一、中国人大制度与西方议会制度的历史背景比较

    中国人大制度与西方议会制度产生的历史背景是截然不同的。在文化传统方面，西方具有海洋贸易文明下的个人主义传统;而中国则是大陆农耕文明下的集体主义传统。在指导思想方面，西方议会制度是接受了以洛克为代表的民主思想，以保护私有财产为核心，遵循程序公平;而中国人大制度则接受了马克思主义理论，致力于消除私有财产，崇尚实质公平。在实践理念方面，西方议会制度是从自身历史传统中逐渐形成和提出的，并将作为普适价值的民主作为其内核;而中国的人大制度则是在内外交困的背景下，被直接从外国引入并加以模仿改造形成，民主在中国往往被视为一种救亡图存的工具手段而非目的。

    （一）西方议会制度的历史背景

    与人大制度相比，西方的议会制度要古老得多。作为一个专用政治术语，议会一词最早于1217年正式出现于文献中，1236年第一次出现于官方文件中。〔3〕近代议会的前身可以追溯到中世纪西欧各国的等级会议。从12世纪到13世纪，西欧多数国家都成立了贵族、僧侣和市民三个阶层的会议，这就是所谓的“三级会议”或“等级会议”。

    最早建立起较完善的近现代议会制度的国家是英国，英国的议会也被公认为是西方议会之母。美国学者But曾指出，“议会根源的最深处藏于盎格鲁——萨克逊人进入英格兰之初即有的协商习惯。”〔4〕这种议会观念的核心是国王处理大事须先征得民众的意见和同意。这里需要指出的是，虽然欧洲很早就有了议会的雏形，但是各国真正确立现代意义上的议会制度，却是经历了曲折艰辛的革命运动之后，才真正得以实现。1688年，英国经过光荣革命，最终正式确立近现代意义上的两院议会制度;1789年，美国通过其宪法，确立了参众两会制度;同年，法国爆发大革命，欧洲大陆上第一个近现代意义上的议会成立;1890年，日本首次确立了其议会制度。经过漫长的工业化发展、思想启蒙和资产阶级革命，截至19世纪，西方各主要国家都基本确立了其现代议会制度，并沿用至今。

    西方现代自由主义学派的主要奠基人之一、英国著名政治哲学家洛克的理论，较好地总结了西方议会民主思想的精髓。洛克破除了君权神授论以扫清理论障碍，〔5〕并从正面系统论证西方议会制是最好的政府形式。洛克认为，〔6〕在自然状态下，任何人都拥有三种基本的自然权利：生命权，自由权和财产权。政府的建立缘于大多数人同意而签订的社会契约，人们将自然状态下的自我裁决权力转让给代表人民的政府，并同意接受政府法律约束;同时，所有的政府法律都经过大多数人或大多数的代表同意而制定，且人们遵守少数服从多数的统治原则。以洛克为代表的西方民主政府理论的核心在于，保护私有财产，这既是理想政府建立的根本出发点，也是西方议会制度初衷的核心要义。

    （二）中国人大制度的历史背景及其与西方议会制度之比较

    中国自公元前221年秦始皇统一称帝以来，经历了近两千年的君主专制时期。议会这一概念对中国而言属于典型的舶来品。从鸦片战争后“师夷长技”思想的提出到戊戌变法中民权思想的提倡，在大约半个多世纪的时间里，“民主”与“科学”一样被作为救亡图存的工具被爱国知识分子们积极地引入中国。中国人的潜意识中始终抱着“民主救国”的观念，进而发展出“议会救国”的期望，一时间也兴起了“议会热”。但是问题也恰恰出现在这种基于工具主义的“议会救国”理念上。

    我国在民国初年，确实也曾经尝试过学习英美，实行西方议会制度。1912年3月，《中华民国临时约法》颁布;同年5月，中华民国参议院决议，国会实行两院制。1913年3月20日，就在中国首次真正意义上的议会选举进行得如火如荼的时候，时任国民党党魁、内阁总理的最热门人选宋教仁在火车站被袁世凯派人刺杀。虽然1913年4月8日，中华民国第一届国会依旧在北京如期开幕，但是议会制度在中国已经摇摇欲坠。一方面，袁世凯肆意操纵和干预国会，国会最终成为军阀统治的陪衬;另一方面，面对袁世凯的倒行逆施，以孙中山为代表的国民党人，先后在1913年发起二次革命、1915年发起护国战争、1917年发起护法运动，最终也未能阻止袁世凯称帝，而原本脆弱的议会制度也在这一次次绕过宪法和议会的暴力抗争中，变得愈发地形同虚设了。

    笔者以为，缘于英国的议会制度自其被引入近代中国的那一刻，就被救国心切的中国实践者有意或无意地给遗漏掉了内核。英国之所以能逐步确立起以议会为核心的君主立宪政体，是因为其在1689年、1701年相继通过了《权利法案》和《王位继承法》，从而确立了“议会至上”和“议会主权”的原则，国王的权力转移到了议会，议会遂成为国家的最高权力机关。英国议会制度的核心在于没有任何行政机构拥有否决或驳回议会立法的权力，其目的是为了以民权来制约王权。而不论是袁世凯及北洋军阀，还是革命党人，最终都只是把议会当做救国图存或权力斗争的工具，当这一工具不好用时便会随时把议会及议会之立法弃之一边，这种新瓶装旧酒式的引进方法使近代中国迟迟未能真正学习到西方议会制度的精髓。因此，近代中国的几次议会尝试往往演变为一场闹剧，都以恢复到专制状态而收场。这种工具主义的民主理念，直至今日依旧是导致中西方对民主认识冲突的重要原因之一。

    面对议会制度在中国的屡屡受挫，1921年成立的中国共产党，在马克思主义理论的传播和影响下，开始尝试另外一种代议民主形式。1927年，中国共产党在农村革命根据地建立人民民主政权，开始对建立新型人民政权及其组织形式进行探索与实践。在第一次、第二次国内革命战争时期，中国共产党通过组织工人代表大会、农民协会和成立工农兵代表苏维埃等形式进行了民主尝试。1931年，中国共产党借鉴巴黎公社以及苏联的经验，制定《中华苏维埃共和国宪法大纲》，明确规定“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的”，“中华苏维埃共和国之最高政权，为全国工农兵苏维埃代表大会”。在抗日战争时期，中国共产党领导的根据地根据“三三制”原则创建了各个边区的参议会，〔7〕即“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”解放战争时期，又发展成为各级人民代表会议。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中指出，“我们是在半殖民地半封建社会的国家进行革命，其国家政权构成必然有自己的特点。这就是：国体——无产阶级领导下的一切反帝反封建的革命阶级联合专政;政体——建立在民主集中制基础上的人民代表大会制度。”人民代表大会这个概念被首次提了出来。1949年新中国成立后，人大制度被确定为我国的根本政治制度。1954年9月 15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重开幕，标志着我国人大制度的正式施行。1964年至1975年，由于“文化大革命”等动乱因素，全国人大工作一度中断，直到1976 年，人大制度才重新恢复并步入正轨。

    二、人大代表的代表性问题分析

    虽然我国宪法中明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”〔8〕。但是在现实生活中，人大代表却未必能让民众真正感觉到人民当家做主的感觉，造成这种现象的核心就在于人大代表的代表性不足的问题。

    美国学者Pitkin〔9〕认为“代表”（Representation）可以分为四类：象征性代表，实质性代表，描绘性代表和形式性代表。其中，西方议会制度中的议员属于典型的形式性代表，唯有通过选举的方式以实现和维护选民与议员之间的“授权-负责”关系;而我国的人大代表则兼有描绘性代表和形式性代表的特征，即既在名额分配和构成上追求社会行业界别的缩样，又通过直接和间接选举的方式以实现和维护民众与代表之间的“授权-负责”关系。笔者以为，可以从两个维度来对人大代表的代表性进行考量，一是公平性的维度，即从产生机制和构成状况出发，关注人大代表的代表性结构是否具有广泛性;二是功效性的维度，即从实际运作和工作效果出发，关注人大代表的代表性职能是否能够真正落实。

    （一）公平性维度的代表性

    与功效性相比，公平性问题往往是现实生活中较容易被人们关注和提及的一个方面。下面，笔者仅从代表产生和代表构成两个方面对公平性进行讨论。

    1.代表产生

    从代表资格来看，西方议员的基本资格是国籍条件、年龄条件、居住条件以及其他一些排除性条件;而我国人大代表的资格则没有如此多的限制，凡年满18岁的公民都有选举权和被选举权。因而单就这一点而言，我国更具有广泛性和普遍性。从代表选举来看，西方议员的产生有四种方式，直接选举、间接选举、任命和世袭继承，几乎所有选举费用都由候选人自己筹集;我国的人大代表是按省、自治区、直辖市、特别行政区和人民解放军的人口比例分配名额，然后再由间接选举和直接选举产生，所有选举费用都由选举委员会承担，无需候选人筹集。

    笔者以为，我国人大代表产生过程主要存在以下三个方面的问题：一是选举程序的不规范，主要体现在确定正式候选人的过程中。选民十人以上都可以提出候选人，导致提名的代表人数远远大于应选代表的比例，于是就需要先由各选区的选民小组通过酝酿、讨论、协商确定少数正式代表候选人人选，而选举委员会往往“以组织手段将选民十人联名的代表候选人‘酝酿下去，以保证政党和人民团体提名候选人当选”。〔10〕二是代表与选民的关系不密切，我国选民了解代表候选人只是通过印发候选人的简历，致使选民往往只能通过代表候选人的职务、社会地位、社会影响等条件来选举代表，这就使一些有代表意愿和能力但却缺乏社会地位的候选人几乎没有竞争性，给一些在其位不谋其政的平庸代表创造了机会，也同样压抑社会底层的人才的政治发展。三是选区划分的随意性和行政化。很多地区为了方便并节省时间，按工作单位来划分选举，这种行政化的选区划分很容易使选民受到本单位领导的影响，只要领导被提名为代表候选人，往往就能在本单位当选。

    2.代表构成

    从代表构成来看，西方议会制的议员人数一般较少，且是职业化的，有专门的从业人员;而我国的全国人大代表的人数较多，除人大常委会成员是专职以外，其余代表都是兼职。从代表规模来看，西方议员人数往往在200至500之间;目前我国全国人大代表却高达近3000人。从代表任期来看，西方两院制国家，以英国为例，上议院议员一般为6年，下议院议员为2至4年;我国各级人大代表每届任期皆为5年。从代表的阶级基础来看，西方议会制度下的议员绝大多数来自有产阶级（尤以律师和商人居多），在“金钱政治”的社会环境下，相对弱势的职业群体很难登上政治舞台;而我国人大代表则包含了从各行各业中选举出来的广大劳动群众的代表。

    笔者以为，虽然就全国人大的组成情况来看，已经包括了工人、农民、知识分子、解放军、干部、港澳同胞、归国华侨、少数民族、妇女、中共党员、民主党派、无党派人士等身份的代表，人大代表的职业更是横跨我国几乎所有主要职业领域，但是，我国人大代表依然面临着结构不合理的现状和趋势。以第十届全国人大代表为例，代表中纯粹以党政部门领导干部为职业者达1240人，加上分散在军人、法律界人士、企业家等类代表中的领导干部，官员（含党政官员、法官、检察官、军官、国有企业的厂长、事业单位的领导）代表的数量约占全体2984名代表的半数以上。地方人大的情况同样如此，如某市某届人大代表中，各类领导占到代表总数的77.4%，但农民代表只占代表总数的1.4%。〔11〕

    （二）功效性维度的代表性

    除了公平性维度上的代表性外，衡量人大代表是否具有代表性的关键，在于其在当选后的五年任期内是否真的能有效履行其代表职责，即功效性维度的代表性。我国人大代表在功效性维度方面主要存在以下三个问题：

    首先，由于代表产生过程中的制度不完善，使得人大代表普遍缺乏西方议员所时刻承担的选举压力，致使选民难以对人大代表形成“委托-代理”的监督力，以致许多人大代表把代表头衔视为单位组织授予的荣誉光环或者升迁的工具，丝毫没有人民代理人的意识。

    其次，我国从全国到地方各级人大代表人数过于庞大，导致会期不能太长、民主议事难以真正贯彻、普通代表个体作用虚化，最终使得人大代表的功效大大缩水。

    最后，我国代表的兼职现象十分普遍，兼职化的代表制至少有四个弊端：一是影响了代表参政议政的热情，二是不利于保证人大的议事质量和效果，三是由于选民与代表之间往往属于一次性博弈，容易诱发当选代表的机会主义倾向，四是强化了选举的形式主义倾向，因为选民和候选人都缺乏利益动机，无法形成稳定、长期的利益代理表达关系和博弈环境，选民产生“厌选”心理，当选代表也没有强烈的责任感和使命感。

    三、提升人大代表代表性的对策建议

    基于上述对于人大代表代表性的分析，可以从公平性和功效性两个方面入手来提升人大代表的代表性。

    （一）提升人大代表的代表公平性

    1.规范代表选举程序

    近些年来，我国在人大代表的选举实践中已经有了一些竞争的因素，比如差额选举制的实行、候选人的简单介绍等，但这些措施仍远远不够。为了使选举更加真实化，使人大代表成为真正的民意代表，使代表的素质得以提高，笔者建议：

    首先，参选候选人要以自荐为前提。其次，取消以协商方式确定正式候选人的方法，实行以公开、公平、按多数票确定候选人的方法。其三，增加选举组织工作的透明度，接受群众监督，选举机构所作的决定、选举机构的运作过程都必须公开，允许新闻媒体采访报道，并允许社会团体、候选人组织选举观察小组观察监督选举机构的工作。其四，实行公开、公正的竞选，初步代表候选人和正式代表候选人均应该根据法律在规定时间进行各种合法的竞选活动，在公共预算资金的支持下，通过各种媒体途径积极介绍个人情况，宣传自己的竞选政纲，回答选民提出的各种问题，以充分展示代表候选人的从政能力，便于选民对代表候选人进行了解、比较、选择。

    2.规范选区划分和名额分配

    代表身份的不明确与代表结构的不合理是紧密相关的，人大代表不明确自己究竟代表哪一部分人民，哪一地区人民的具体利益就会产生代表身份的模糊、代表利益的交错、代表责任的减弱，最终使人大代表的“代表性”减弱。而代表结构的不合理一直是困扰我国代表制度改革的难题。比如，“我国的人大代表的组成中往往‘新闻人物型过多，各类明星缺乏基本意识和议政能力;‘领导干部型行政官员占据相当的比例”。这些问题的解决最终要求有一个比较合理和优化的选区划分和名额分配。

    我国现在的代表名额是以身份和行业的双重标准相结合的办法来分配的，这种分配方法形成的复合比例结构，就会使代表所代表的利益交错，代表身份模糊，代表性减弱。以严格的行业划分确定代表的界别，同时辅以相应精确的选区划分作为参照系，使选区与行业界别对应统一，这不失为优化代表结构的可行性办法。

    （二）提升人大代表的代表功效性

    1.精简与专职化

    要让人大代表真正代表人民，充分发挥代表大会的民主和监督职能，除了规范代表选举和选区、名额划分外，必须在人大制度内逐步实行精简后的专职代表制。

    专职代表的实现步骤应当与政治文明的发展和政治体制改革步伐相协调，应当从上到下逐级进行：第一步逐步实现常委会委员的专职化，第二步逐渐减少代表名额，增加常委会成员人数，第三步让代表大会与常委会合一，取消双层组织结构。这样改革的好处是显而易见的，因为专职代表制下的代表才会有更多的时间和精力去切实履行代表职责，在此基础上还能有效减少代表数额，增加例会会期，有利于代表发挥个人能动性，加重代表履行职务的责任感，也有利于创造充分讨论决定问题的时间和空间条件。

    2.规范人大代表监督机制

    无论直接选举还是间接选举，选民意志的充分体现都不是无条件的，不可能自我实现，都很容易受到多方因素的影响而造成民众本来意志的扭曲。再公正的选举也需要靠有效的监督机制来保障，因此，加强对代表选举过程的监督是十分必要的。

    对代表有效的监督和罢免，是保证人大代表真正代表选民利益、实现人民当家作主的必要制度。为此，一是要通过完善代表的述职制度、加强代表视察的力度，增加走访选民、约见选民次数，建立代表通报制度等，以加强人大代表与选民的联系;二是借鉴诉讼法的相关制度设计，建立代表的回避制度，即但凡处理与人大代表有利害关系的问题时，申请回避;三是完善对代表的惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为进行惩戒，最终完善代表的罢免制度，规范代表的辞职制度。总之，强化对代表的监督，是增强人大代表代表意识、代表责任、代表行动力、代表性的必要措施，最终对人大代表明确自己的职责是一个有力的保障。

    〔参考文献〕

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    〔3〕邵自红，肖明辉.议会主权与有限议会——英国制约议会下院的措施〔J〕.四川师范大学学报（社会科学版），2004，（3）.

    〔4〕But R.， A History of Parliament： The Middle Ages. Constable and Company Ltd.1989.p.3.

    〔5〕洛克. 政府论：上〔M〕.瞿菊农，等译，北京：商务印书馆，1981.89-137.

    〔6〕洛克. 政府论：下〔M〕.叶启芳，等译，北京：商务印书馆，1981.85-90.

    〔7〕毛泽东选集：第2卷〔M〕. 北京：人民出版社，1991.668-701.

    〔8〕中华人民共和国宪法〔M〕.北京：法律出版社，2011，12.

    〔9〕Pitkin H.， ?The Concept of Representation， California： University of California.1967.p.209.

    〔10〕邹平学. 中国代表制度改革的实证研究〔M〕.重庆：重庆出版杜，2005.24-27.

    〔11〕盛正德.人民代表大会制度中需要完善的若干问题〔J〕.政治与法律，2005，（6）.