健全宪法解释程序机制应明确宪法解释建议权

    周伟

    〔摘要〕

    宪法解释建议权是以解释宪法的方式、程序，实现修改宪法之目的，并具有宪法修改效果的宪法解释首要程序，其源于我国宪法修改程序中宪法建议权的宪法惯例，旨在通过宪法程序避免宪法的频繁修改。执政党是提出宪法解释建议权的主体，由宪法规定的有权向全国人大常委会提出议案的各国家机关是提出宪法解释议案的主体。明确宪法解释建议权，是健全我国宪法解释程序机制的重要内容，有助于为具有宪法修改效果的宪法解释工作实践提供理论支持，也有助于运用宪法方法维护宪法的高度稳定性，实现以宪法发展指引和保障的功能。

     〔关键词〕宪法修改;宪法权利;执政党;宪法解释;建议权;宪法方法

     〔中图分类号〕D921 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0032-03

    关于哪些机关可以就宪法解释事项提请全国人大常委会对宪法进行解释，是宪法解释程序机制的起点。在我国宪法解释理论中，具有代表性的主张是由中国人民大学法学院韩大元等学者组成的课题组在《宪法解释程序法（草案）》中提出的见解，即把宪法解释的主体分为预防性解释、抽象审查性解释、目的审查性解释等3类请求解释单位和个人主体。2012年，梁慧星等全国人民代表大会代表向全国人大提出《宪法解释程序法（草案）》的议案，采纳了该见解。但二者均未提及宪法解释建议权。笔者认为，明确具有修改宪法效果的宪法解释建议权的性质、适用范围、提出程序等，是健全宪法解释程序机制的重要步骤，也是有效减少我国宪法修正案过多的宪法方法。

    第一，宪法修改建议权包括宪法解释建议权的权能。我国宪法修改建议权是修宪机关以外的执政党行使的权力，其他机关尚无提出宪法修改建议权的先例。从宪法解释效力理论来看，具有宪法修改效果的宪法解释属于宪法修改的特殊方式，该类宪法解释属于宪法修改权的权能。宪法解释具有修改宪法的功能，可以通过解释宪法而不是修改宪法的方式，实现既保障宪法的稳定性，又满足宪法发展的需要。最大限度地通过宪法解释方式来减少宪法的修改，是我国法学界的共识，也是各国宪法发展的普遍实践。即凡是能以宪法解释的方式来发展宪法的，都要尽可能解释宪法;只有在完全不能适用解释宪法方式的情况下，才可启动宪法修改的程序。从宪法规范体系来看，宪法解释可以分为不同的类型，其中，具有宪法修改效果的宪法解释，虽然在形式上和程序上是以宪法解释的形态呈现，但实质上是以发展宪法规范的含义为目的，在宪法规范效力上与宪法修正案具有同样的性质、效果与地位。

     第二，宪法解释建议权与宪法解释议案权的适用范围不同。宪法解释建议权的内容通常是宪法规定的国家体制、基本经济制度、基本政治制度、公民基本权利、中央与地方关系、民族区域政治制度、国家审判机关、检察机关等重大事项，解释这些宪法条款的目的与效果，旨在发展宪法具体条文的内容、含义;宪法解释议案权是对议案涉及宪法的规定需要进一步明确具体含义，适用宪法依据，合宪性判断等宪法监督实施中的宪法界限、宪法判断、宪法方法等问题，其目的与效果主要是明确宪法规范的界限、含义与范围。我国宪法修改建议权源于宪法修改的程序惯例。具体包括：一是由享有宪法修改建议权的机关提出宪法修改的建议，这是启动宪法修改的第一个关键程序。二是对宪法修改建议的内容进行审议的程序环节。三是由享有宪法修改提案权的机关提出，即全国人大常委会或者五分之一的全国人大代表以宪法修改建议为基础提出修改宪法的议案的程序环节。四是由宪法修改机关即全国人民代表大会审议、表决、通过宪法修正案的程序环节。上述四个程序中，宪法修改建议权不是由宪法明确规定的，而是1954年宪法以来，经过1972、1978、1982年宪法修改，和1982年宪法实施以来，在修改宪法的实践中逐渐形成的程序性宪法惯例。我国宪法修改程序的宪法惯例表明，宪法解释建议权的事项，属于宪法修改建议权的范围;宪法解释议案权是由享有提出宪法解释议案的人（机关、全国人大代表、个人等），按照提出宪法解释议案的法律程序，请求解释宪法特定条款具体含义，或者请求解释宪法适用争议等情形。可见，宪法解释建议权与宪法解释议案权二者在权利主体、权利内容、权利范围、宪法效果等方面有很大的差别。

     第三，宪法解释建议权与宪法解释议案权应由不同机关行使。在我国现阶段的政治体制下，属于宪法修改建议权的内容，只能由享有宪法修改建议权或者宪法解释建议权的主体行使。以国家主席的宪法职权发展为例，1982年4月，宪法修改委员会副主任委员彭真在修改草案的说明中指出：宪法修改的草案恢复设立国家主席，对内对外代表国家，向全国人大提名总理人选;根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律，任免国务院组成人员，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定，并且行使宪法规定的其他职权。1982年12月4日通过的宪法第81条，规定了国家主席的宪法职权是：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”在1982年宪法关于国家主席职权规定实施的1983年3月至1988年3月、1988年3月至1993年3月期间，中共中央总书记、中央军事委员会主席、国家主席分别是由胡耀邦、李先念，赵紫阳、邓小平、杨尚昆担任的。从1993年3月至2003年3月、2003年3月至2013年3月、2013年3月至今，国家主席职权与中共中央总书记、中央军事委员会主席3个职务不再由3个人分别担任，而是由1人同时兼任，即江泽民、胡锦涛、习近平。国家主席在国家政治体制实践中的发展，是我国政治体制改革的主要内容，也是未来相当长时期我国政治制度运行的方向。2004年，宪法第28条修正案对国家主席职权进行了修改，增加了“进行国事活动”的内容。宪法第81条修改为：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”宪法第28条修正案适应了1993年以来国家主席职权变化的实践，将10年间被我国政治权力结构实践广泛认同，并在国际社会得到普遍接受的国家主席的国事活动上升为宪法并予以规范。笔者认为，按照依宪执政、依宪治国的要求，没有必要对宪法第28条修正案规定的国家主席“进行国事活动”进行修改，但有必要对国家主席制度的新经验、新实践，包括对宪法第81条规定国家主席“代表中华人民共和国”的范围、方式、程序等进行解释。该解释具有宪法修改的性质，应当由具有宪法修改建议权的机关提起。同样，对宪法序言中规定的“坚持共产党的领导”进行解释，也是依宪执政的重要内容，应由享有宪法修改建议权的机关通过宪法解释建议权的方式行使。在现行宪法的框架和我国政治权力结构下，其他主体提出宪法解释建议权要涉及这些内容、范围，显然不为社会所接受、认可，更无实现的可能性。因此，具有宪法修改效果的宪法解释请求权，通过宪法修改建议权的方式行使，符合我国现阶段的政治实践。《决定》提出，“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”。我国宪法修改程序惯例的4个环节先后顺序是：提出宪法修改建议、审议宪法修改建议、提出宪法修改议案、通过宪法修改建议议案。具有宪法修改效果的宪法解释，应按照我国的宪法修改惯例来进行，即由有宪法修改建议权的机关负责行使。而不具有宪法修改效果的一般意义上的宪法解释，可以参照《立法法》第43条的规定，由国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会向全国人民代表大会常务委员会提出议案或者请求。

    第四，明确宪法解释建议权可以减少频繁修改宪法。宪法发展主要有宪法修改、宪法解释、宪法判例等方式。其中宪法解释是常用的方式。为了维护宪法作为根本大法的高度稳定性，宪法规定采取非常严格的程序限制对其进行修改，同时也规定用宪法解释的方式来满足宪法指引与保障功能发挥的需要。在我国宪法修改的实践中，无论是1975年宪法对1954年宪法的修改，还是1982年宪法对1978年宪法的修改，这3次宪法修改都是对宪法进行全面的修改，而不是对宪法个别条文的修改，这是中共中央行使宪法修改建议权的程序考虑。我国宪法解释理论、宪法修改理论都没有涉及如何修改我国宪法个别条文的讨论，也没有预见到1982年宪法实施以来需要修改的紧迫性。在实践经验缺乏，理论准备不足的情况下，不得不继续沿袭1982年宪法修改前全面修改宪法，提出宪法修改建议权的程序惯例，来修改宪法个别条文。1982年宪法于同年12月4日颁布实施以来，到2004年3月的21年间，全国人民代表大会对宪法进行了4次修改，即1988、1993、1999、2004年，每次修改宪法分别通过了1—2、3—11、12—17、18—31个宪法修正案。在31个宪法修正案的修改过程中，有权提出宪法修改建议权的执政党之所以没有运用宪法解释的方式来实现修改个别条文的目的，程序上的原因是没有在理论上明确宪法解释建议权与宪法修改建议权，也没有发现对宪法个别条文修改采用宪法解释的方式，要比全面修改宪法行使宪法修改建议权更恰当一些。我国宪法理论上未明确宪法解释建议权，不仅导致每次通过的宪法修正案接近8个的情况，同时还导致宪法修改的时间间隔过短，即平均每5年修改一次宪法。我国运用宪法修正案实践以来，宪法修改的实际情况不仅在时间上短于同期基本法律的修改，例如，《民事诉讼法（试行）》（1982年3月8日颁布、1982年10月1日施行）、《民事诉讼法》（1991年4月9日颁布施行后，分别于2007、2012年两次修改）、《行政诉讼法》（1989年4月4日颁布、1990年10月1日施行，2014年进行了修改）、《刑事诉讼法》（1979年7月1日颁布、1980年1月1日施行，分别于1996年、2012年两次修改）;而且也短于普通法律的修改，譬如《森林法（试行）》（1979年7月23日颁布）、《森林法》（1984年9月20日颁布，1985年1月1日实施，1998年修改）、《环境保护法（试行）》（1979年9月13日颁布）、1989年《环境保护法》（1989年12月26日颁布、施行，2014年修改）。改变宪法频繁修改的状况已经引起了社会的关注，并得到部分全国人大代表的认可。但是，1982年宪法修改始于1980年中共中央委员会建议全国人民代表大会成立宪法修改委员会。当时我国实行的计划经济，及其与之相配套的政治、社会、文化、管理体制。当前，国家的政治、经济、社会、文化、环境等方面有了新的发展。依宪治国要求发挥宪法的指引和保障根本大法的作用，采取宪法解释的方式修改宪法，替代宪法修正案的方式对宪法进行修改，应当纳入到健全我国宪法解释程序机制的顶层设计中。