新型城镇化进程中城市职业培训供给侧改革探析
陈桂梅
【摘 要】新型城镇化建设已步入质量提升的关键环节，大力发展城市职业培训，推进人的城镇化和农民的市民化是实现有质量的城镇化的主要路径。以无锡市为例，从城市职业培训需求分析入手，指出职业培训供给短板，并从职业培训供给能力、培训模式，探索城乡劳动力市场测量体系建立、资源优化管理等四个方面，提出相应的策略建议。
【关键词】新型城镇化；职业培训；供给侧改革
【中图分类号】G71 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2017）02-0058-05
城镇化是我国现代化建设的必由之路，新型城镇化是拉动社会内需的最大潜力，这将进一步引领我国新一轮的经济增长和社会结构调整与转型。中国已开始步入以提高城镇化质量为核心的新型城镇化时代。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“我國城镇化发展由速度型向质量型转型势在必行。”高标准、高质量地推进各地区城镇化建设已成为社会发展的重要任务，尤其是人的城镇化、农民的市民化在质量提升过程中的紧迫性显得尤为突出。而职业培训在开发人力资源、释放劳动力、技术等供给侧要素活力等方面承担着主要的角色任务和功能，是加快劳动力转移、提高农民工就业创业能力和职业素质、推进有质量的城镇化的重要路径和举措。
一、新城镇化建设中的职业培训需求分析——以无锡为例
新古典增长理论认为，经济增长长久的动力依赖资本、人力和技术的进步，而人力资本不仅包括劳动力人数，还包括劳动力人群的年龄结构、性别结构、受教育情况和技能水平等多种因素。因此，要推进职业培训供给侧结构性改革，依据区域经济社会发展条件、城镇化建设基础和职业培训市场运作现状，分析城市人力资本受教育、技能供给情况是必要前提。
1无锡地区新型城镇化建设现状分析
地处长三角区域中心的城市——无锡，经历上世纪八十年代的农村工业化、九十年代的农村城镇化，到二十一世纪的城乡统筹发展的新型城镇化建设三个阶段，目前已基本形成了以市区为主体，江阴、宜兴为“两翼”的“一体两翼”并逐步向周边地区延伸、辐射的城乡一体化发展的“无锡城镇化模式”。统计截止2014年，无锡市市域城镇化水平达到城镇化率74.47%，其基础和条件高于全国平均水平20个百分点左右，已接近发达国家近80%的平均水平。[1]
但是，与全省和全国大部分地区新型城镇化建设一样，无锡也面临着城镇化建设速度上去了之后，提升城镇建设的质量，尤其是人的素质提升的问题。2013年，《中国城镇化质量报告》对中国286个地级以上城市城镇化质量状况进行系统的综合评价研究和质量排名，其中无锡市城镇化质量排名前20位。[2]
如何实现一个“升级版”的城镇化成为无锡下一阶段迫切需要解决的任务。
2劳动力在经济增长中的贡献度分析
据统计，无锡改革开放三十几年来经济增长的动力主要依靠资本投入，其对经济增长的贡献率达到86.8%，而广义技术进步所带动的经济增长的贡献率仅达9.5%，而全社会从业人员对经济增长带动作用的贡献率仅为3.7%，这与从业人员数三十年来增长缓慢不无关系。但从20世纪90年代以来，物资资本投入的贡献度比逐步下降，人力资本贡献度逐步上升，虽然人力资本贡献中劳动力数量增长贡献仍占主导，但是劳动力质量贡献度也明显增强。从2005—2008年情况看，物资资本的投入仍是经济增长主要动力，但其贡献度份额下降在50%以下，人力资本质量贡献度超过30%。从无锡三产业劳动力受教育情况来看，第三产业总体水平好于第二产业，第三产业从业人员增速明显快于第二产业，第二产业从业人员学历构成以初中及以下占主导，第三产业从业人员学历构成以高中学历占主导。平均受教育年限三产高于二产。[3]
在“十二五”期间，无锡纯资本和劳动力投入对经济增长的贡献在逐步弱化，而包括技术创新、体制制度创新、人力素质提升、结构优化等因素在内的技术进步的拉动作用则日益增强。
3劳动力的职业培训需求分析
加强职业技术培训是落实科学发展观、实现区域经济增长方式根本转变、产业升级转型的必然要求， 也是加快新型工业化、城镇化建设，根本上解决“三农”问题的必然要求。作为区域新型城镇化建设的样板城市，无锡的职业培训虽然任重道远，但是培训对象应有所侧重。根据《2014年无锡市国民经济和社会发展统计公报》显示，无锡市3—6岁幼儿入园率达到99%，初中毕业生升学率达99.9%，高中阶段毛入学率连续多年已达到100%，中职学生从2012年秋季开始实现了免学费。根据无锡市2015年第一季度人力资源市场供应状况分析，无锡市失业人员占到43.73%，外埠人员占34.85%，无锡农村人员和在业人员分别占求职总数的11.04%和8.11%，在学人员和退休人员分别占1.91%和0.35%（如图1）。
从用人需求看（如图2），48.01%的用人需求对技术等级和专业技术职务有要求，其中27.8%的用人需求对技术等级有明确要求，20.2%的用人需求对专业技术职务有要求，从供求状况对比看，各技术等级或专业技术职务的求人倍率均大于1。
所以，无锡社会职业培训的主体部分并不是接受基础教育阶段的学生，而是城乡就业困难人员、高校毕业生、产业转型转岗人员三类就业群体。尤其随着科技进步不断加快，区域经济竞争不断加强，对毕业者、在业者和失业者进行各级各类职业技术培训是无锡提高城镇化建设质量和公共服务保障水平的关键。
基于此，为提高无锡劳动力人口素质和城市文明素养，《无锡市城市现代化和城乡发展一体化规划》提出到2020年，“全市高技能人才总量达到36万人以上，全市从业人员继续教育年参与率到80%以上，城乡居民社区教育活动年参与率达70%以上。无锡市城镇失业人员、进城务工人员、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率将达100%的目标”。[4]
二、城市职业培训供给侧的短板
帮助在职人员、城镇新成长的失业青年、失地农民及需要转移的农村劳动力进行行业指导与技术业务培训， 是提高城市公共服务水平和质量， 有效促进就业和再就业的必然路径。无锡对职业培训非常重视， 在长期实践中培育和发展了较为完善的政府推动与社会支持相结合的劳动力职业培训体系。但是随着新型城镇化的深入发展，职业培训供给体系也呈现出一些瓶颈问题需要进一步解决，主要表现为：
1职业培训还不能满足城乡经济社会发展一体化对技能人才的需求
实用技能人才大致可以分为管理型人才、生产型人才、经营型人才、拥有专业技术职称或一定专业技术证书的能工巧匠、具有特殊专业技能的人才。数量大、素质高、结构合理的现代化技能人才培养仍是职业培训中的紧迫任务。
截至2013年末，无锡市人力资源总数246.38万人，占全市户籍人口的51.07%，其中人力资源中就业人数225.37万人，占91.47%；未就业人数21.01万人，占8.53%。其中，城镇就业人数比例91.61%，乡村就业人数比例91.31%，城镇略高于乡村市区。市区初中及以下学历人数较少，且受过高等教育的人力资源占到三成以上；乡村人口比重较大，初中及以下学历者占六成以上，仅有一成左右的人力资源接受过高等教育，[5]虽然大多数农民具有职业技能培训的需求和欲望，但是接受过各类培训并拥有劳动部门颁发的就业技能资格证书的人数很少，这显然是与产业转型升级对技能型人才的市场需求不相适应的，也不利于农村剩余劳动力的根本性转移。
2缺乏覆盖面广的、高质量的职业技术培训
虽然无锡市政府出台了各项推动城乡一体的职业技能培训普惠政策，引导和支持行业企业、社会力量等市场各类主体参与技能培训，并取得了一定的实效。但是培训质量相对不高、覆盖面不广的现象还是存在的。其主要原因是职业培训的专业技术内容与经济发展、技术进步有所脱节，培训的课程基本上是服务于高校毕业生及毕业学年高校在校生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、退役士兵、外来劳动者、农村适龄劳动力、产业急需的技能人才等各类劳动者的第一次就业。面向全体劳动者的终身职业培训体系还有待于进一步健全和完善。缺少有力的对培训机构、学校或企业进行综合职业培训评价或监管的质量保障体系，高质量的培训课程较少，各类培训活动的实践操作性不明显，有的职业培训时间过短或过于集中，长期效果不明显，不能满足受训者的持续性需求。
3职业教育中以学历教育为主，职业培训比例低
广义的职业教育包含学校职业技术教育和职业培训，无锡职业教育的主要承担者是以学历教育为主的学校。目前无锡共有职业院校44所，在校生突破21万人。无论是技工学校、中等职业学校还是高等职业学院，培养潜在劳动力、实现一次就业是其重要任务。2014年无锡设立市级高技能人才培训基地57家、职业培训定点机构82家、职业技能鉴定机构37家、技工院校14所、民办职业培训机构38家，全市年鉴定量达10万人次，[6]虽然初步形成了覆盖全市的四级职业技能培训网络，但是要实现全市每年新增技能人才6万人的战略目标，[7]使城乡劳动者在职业生涯的不同阶段都能获得相应的职业教育发展，还有一定的现实差距。以企业行业为主体，正规职业教育为基础的技能人才培养和发展体系没有形成，尤其是职后教育不足，非正规职业教育体系缺乏应变的灵活机制，离城乡居民终身学习体系还有较大差距。
4职业培训的市场化运作程度不够高
无锡政府在搭建职业培训平台，开放职业培训市场，整治“三农”问题，缓解就业结构性矛盾，解决农村剩余劳动力过多等方面发挥了重大的行政引导作用。但是在政府功能定位、投融资手段、培训体制机制、培训机构或基地、培训对象类别管理、培训技术、培训课程、招工用工新机制等方面还没有形成一个具有针对性的可操作的市场运作体系，对各类培训机构、产业基地、工业园区中企业机构参与技能培训的目标、程度和范围缺少统一、规范的秩序化管理，与培训市场相关的公共信息服务制度没有形成相对完善的体系。
另外，同样承担培训任务的学校职业教育没有完全面向市场需求和产业发展，学校与企业没有建立真正的合作伙伴关系，企业和员工的多层次的培训需求没有更好地得到满足，造成一线劳动者的继续教育削弱，劳动市场供需错位。
三、区域城市职业培训供给侧改革路径建议
作为区域城市的职业教育发展，虽然在培育持续增长的动力方面遭遇着各种瓶颈问题，但是寻找主战场、迎难而上仍是社会改革的应有姿态。
1增强职业培训公共服务的供给能力
城市职业培训公共服务作为一个独立而自成体系的系统工程，包含培训岗位需求、培训内容设置、培训师资建设、设备设施条件、培训评估或评价、培训网络平台搭建、培训经费筹措、就业目标实现和产业转型升级等各方面，而每一方面又涉及各种利益主体相关者。城乡一体化建设过程中，要提供完善的职业培训公共服务，必须在政府部门的宏观协调下让学校、培训机构、企业、社会组织和社会公民等众多主体都参与其中，构建相对稳定的职业培训公共服务治理框架，并从各个涉及培训工作相扣的环节，采取相应的能力建设，从而整体推进职业培训公共服务目标的实现。以职业技能鉴定基础能力为例，职业技能鉴定是职业培训过程中的评价环节，根据市场需求和产业结构调整要求，不断开发围绕新产业、新业态、新技术和新模式的职业培训标准，以及开展职业（工种）鉴定标准实施能力的考核认证是这一环节的关键任务。因此区域城市要夯实职业技能鉴定的基础能力，必须强化职业技能鉴定机构的规范化管理以及鑒定环境的建设，并在有序扩大社会化职业技能鉴定范围的同时，制定企业版、行业版、国际版的职业标准，通过优化鉴定工作流程，提高职业技能鉴定质量。
2双管齐下，探索现代学徒制和企业新型学徒制
关于学徒制试点建设，我国政府部门分别发布了两个文件：一是2015年8月人社部、财政部共同印发的《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》（人社厅发〔2015〕127号）；另一是2014年8月25日教育部印发的《关于开展现代学徒制试点工作的意见》（教职成[2014]9号）。两个文件都对实施学徒制做了内涵解释和政策指引，其中企业新型学徒制是指，企业与技工院校、职业培训机构、企业培训中心等教育培训机构采取企校双师带徒、工学交替培养、脱产或半脱产培训等方式共同培养新型学徒的培训模式。其主要特点是“招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养”。采用该模式的主要意义在于其能够引导企业建立技能人才工作新机制，完善培训政策措施和培训服务体系，加快企业青年技能人才（学徒培训工）的培养。教育部文件中现代学徒制是以职业院校为主体，面向职业院校学生，是学校与企业合作以师带徒强化实践教学的人才培养模式，采用该模式的主要意义是能够提高职业院校办学质量，加快高素质、技能型专门人才（学徒培训生）的培养。这两种模式是我国同一制度框架下的探索和创新，其最终目的都是为了提高各级各类人才的培养质量，提高广大劳动者技术、技能水平和职业素养，二者可以共同推行、取长补短。[8]
无论是全日制学生还是学徒制员工这两种学徒形式都是针对正式学徒而言，因其实施主旨的共性决定，不论学习制度上有何差别，二者专业课程体系的设置都应相同。所以各区域城市大力推广现代学徒制的建设的同时，必须将学校教育和培训整合起来，围绕学徒等级、学徒专业建立相应统一的课程体系及职业资格标准。如汽车维修专业的中级工这一职业资格，无论是学生还是学徒，都应完成由企业、学校或培训机构共同开发的资格证书所需要能力测试、知识测试、职业素养训练等课程。只有在统一的课程体系下，接受正规系统培训的劳动力或者学徒，才能面临真实的工作情境，在弹性的学习时间内灵活地设计职业发展规划，从而形成持续的学习发展。
3建立城乡劳动力市场测量制度与体系
劳动力市场测量是判断和衡量区域城市劳动力市场状况以制定经济政策的必要依据，它涵盖了经济活动中人口、就业、失业和劳动参与的分布情况，也是全面勾画或设计城乡发展目标的前提。对劳动力市场的测量包含城镇正规部门和非正规部门劳动者就业或收入情况两大部分的统计。正规部门劳动力参与与发展的统计状况相对容易统计，但是非正规部门的劳动力市场的真实状况的统计很难得到准确反映，尤其是经济结构调整或者新型城镇化建设过程中，下岗职工、失业农民工或者农村剩余劳动力的就业状况很难做到全面性的统计。因此发挥地方政府指导宏观调控作用和市场在高技能人才资源开发与配置中的基础性作用，从区域城市层面建立全覆盖的城乡劳动力调查制度和测量体系是必须的。
首先人力资源开发与保障等部门要完善信息采集的覆盖面，特别要重视新型城镇化建设过程中，城乡区域、各产业、各行业、不同岗位、不同性质的用户，在发展需求和层次、现有知识和能力结构等方面的需求信息；其次是运用现代信息技术手段准确处理信息，并进行动态预测和分析，尤其是对非正规部门人力资源变化趋势进行研究和分析，并形成动态的中期或较长期的劳动力市场变化报告定期发布制度，随时面向社会发布市场对劳动力规模、层次、知识、能力等的基本需求和劳动力的市场流向。
4优化资源管理，促进职业培训的结构性改革
职业培训是面向全体劳动者、以技能培养为核心的基本培训制度。促进职业培训在新常态下进行结构改革、实现新发展是当前提高劳动者素质和文明程度的主要任务。这意味着职业培训在矫正以前过多依靠资源投入和配置的同时，要侧重培训产出和服务满足，促进实现更高质量的就业。
因此，在地方政府层面，首先要整合区域城市和农村职业教育资源，盘点职业培训发展所具有的基础条件和能力；其次将培训的项目和内容进行分门别类的管理，并依据劳动力市场和产业发展需求进行及时的调整和规范，如将教育培训活动划分为成人基础教育培训、学历课程培训、学徒类培训、工作相关培训、个人发展培训（兴趣、爱好等非工作相关内容）等类别，然后将受培训对象按就业能力划分为初次求职者、自愿职业转换者、重点帮助对象（如长期失业人员、困难群体、因经济结构调整的失业群体、农村富裕劳动力等），向他们提供相应的职业咨询、职业培训、社会帮助等方面的匹配服务。并按照通用技能和补充发展性技能帮助劳动力提高教育培训水平，同时也要将作为社会公民的生存教育和地位教育贯穿其中，逐步提高城乡劳动者终身参与社会职业培训的意识。最后要依据当地信息技术水平，建立现代化的有质量测试和保障的劳动力信息网络系统， 依靠公司、社会实体组织、学校、政府机构等各种官方或者非官方组织创建远程教育站点，推进劳动力市场的一体化、信息化建设，突出个性化服务，实现培训、就业和终身教育的统一。
【参考文献】
[1]江山，高琼玲.城镇化无锡打造“升级版”[N/OL].无锡日报，（2013-05-06）[2016-06-11].http：//www.wxrb.com/node/news_wuxi/2013-5-6/H2CAA75DJ439497.html.
[2]李凤桃，赵明月，张伟.中国286个地级以上城市城镇化质量大排名[EB/OL].中国经济周刊.（2013-03-01）[2016-06-05].http：//china.huanqiu.com/hot/2013-03/3723083.html.
[3]無锡市统计学会课题组.无锡“十三五”发展动力研究[EB/OL].（2016-03-31）[2016-06-11].http：//www.wxskw.com/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=643.
[4]无锡市政府.无锡市城市现代化和城乡发展一体化规划（2014—2020年）（锡委发〔2015〕54号）[Z].
[5][7]无锡市政府.关于加强技能人才队伍建设促进产业转型升级的实施意见（锡政发〔2015〕339号）[Z].
[6]江苏省人民政府.2014年底无锡市技能人才总量达68.12万人[EB/OL].（2015-08-06）[2016-05-27].http：//www.jiangsu.gov.cn/gzdt/201508/t20150806_397246.html.
[8]本刊编辑部.人社部职业能力建设司负责人就开展企业新型学徒制试点工作答记者问[J].中国培训，2015（13）：6—7.
