治理民主使民主和服务运转起来

    叶本乾+胡红兵

    〔摘要〕

    基层治理是国家治理的基石基础，推进基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。很多学者认为基层民主面临诸多困境并走向终结或者消逝。根据对成都市龙泉驿区基层治理的调查，发现基层党组织和政府通过推动基层治理体制机制创新，推进基层治理体系理性化规范化，完善基层民主机制，使民主运转起来;以基层群众需求为导向，加大公共服务供给，使服务运转起来;提升人力、财力和机制保障能力，夯实基层治理的有效性基础，使民主和服务运转真正落实落地，提升了基层治理能力水平。基于基层治理的有效性推进民主进程，通过基层民主运转实现治理的有效，从而达到治理民主，治理民主为我国推进民主化进程探索一种新的途径。

     〔关键词〕

    基层民主;基层治理;治理民主;民主

     〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0102-06

    一、问题的提出：基层民主走向终结并消逝？

    

     民主是个好东西，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。今天，几乎每个人都声称自己是民主人士。全世界所有的政治制度都把自己说成是民主制度”。而且这些号称是民主国家的政治制度却很脆弱。〔1〕自治不等于民主，但民主需要自治。民主在世界各国治理实践中， 一项重要内容就是基层治理的实践，也就是治理民主。美国的治理民主是从乡镇开始的，第二次世界大战后，治理民主在欧洲成为一种潮流;从西方国家的实践看，自治、竞争性选举、法治、公民社会、地方政府协会或联盟等成为治理民主的共性特征，〔2〕并且所有发达国家全部都是实行地方自治的国家。我国顺应世界民主发展潮流，从20世纪80年代开始推进基层群众自治制度30多年来，成效显著，逐渐改变了基层治理的生态环境。第一，改变了授权规则，从原先的“眼睛向上看”到“眼睛向下看”。在人民公社时期，基层干部大多是通过上级任命的形式，导致基层干部忽视基层群众的利益，而且通过行政干预的方式决定基层群众要做什么，先做什么。在“乡政村治”时期，基层干部必须通过竞争赢得基层群众的选票才能当选。竞选是民主的核心。选票是决定基层干部去留的关键因素，所以基层干部的行为发生了根本性转换，遏制了日益失控的基层干部的谋利行为，基层群众的民主权益得到合法保障。第二，逐步形成了一套民主规则和程序，基层群众自治制度成为我国一项基本政治制度。基层民主在发展过程中，基层群众充分运用各种智慧，创新各种民主规则和程序，如吉林梨树县的“海选”模式、湖北随州的“两票制”、河南邓州市创造了“四议两公开”工作法、浙江温岭市开创了“民主恳谈会”的形式、广东云浮市云安县通过建立“三级理事会”的形式等，这些程序和规则逐步在全国或者部分地区进行推广，这些基层群众自治都带有治理民主的特点。随着基层经济社会的发展，基层群众自治制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度并列为我国的基本政治制度。第三，基层群众自治制度为国家政治生活提供了示范效应。基层民主是社会民主，国家民主应该是人民民主。通过基层民主带动人民民主是我国发展民主的一条可行路径。民主需要时间，需要训练，需要一种生长过程。基层群众自治的示范效应远远大于其实质性，“它反映了中国民主化进程的特点，即由形式到实体，由通过形式化民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式化民主实现民主权利，充实实体性民主的互动过程”。〔3〕

     基层群众自治制度在推进过程中面临一些问题和困境，亟待破解。有的认为基层群众自治制度是个“怪胎”，主要原因是西方的民主进程根本就不是这样的发展路径。〔4〕基层群众自治只注重民主选举及其形式，如“海选”、“两票制”，但民主决策、民主管理和民主监督没有跟上，与民主选举不匹配;基层群众自治应该是群众自治而不是村干部自治，扭曲了基层自治的本来面目;基层政府不依照有关法律办事，官治与自治的冲突，干预群众自治事务，导致自治事务“悬浮”;基层自治组织提供公共服务只有理念，由于资金缺乏和体制机制不畅，导致公共服务无法真正得到有效供给;基层党组织和自治组织的“两委”关系面临着一些矛盾和问题;基层政权面临“黑社会化”、软政权化〔5〕现象;基层群众自治制度面临“孤岛效应”，只是社会民主，而没有转变为国家民主，推进民主面临上升空间的限制。彭真在通过《村民委员会组织法（试行）》时，指出：“至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”但是这种逻辑是否真正有其关联性值得拷问和反思，而且现在基层治理的很多问题根本不是基层自治和基层民主的问题，与整个经济社会发展水平、政治生态环境有很大关系。这些问题的存在致使很多学者怀疑基层群众自治制度走向终结并最终消逝，基层自治和基层民主的研究也逐渐消沉。

     基层自治和基层民主在基层治理中曾一度“失落”，并不意味着基层自治和基层民主没有价值，相反，其内在价值总会让其不断在实践中展示自己的力量。进入新世纪以来，突出的“三农”问题和扩大的城乡差距，使得执政党一再将解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。在这一影响下，地方政府采取了许多积极干预措施，如经济最发达的广东省加大对农村的投入，以改变急剧扩大的城乡差距;重庆市开展干部下乡“三进三同”;江西省开展“十万干部下基层，排忧解难促和谐”活动;湖北省推进“万名干部进万村入万户”;山西省“六个一五个不准”促干部下乡驻村常态化;安徽省“五级书记带头大走访”;内蒙古自治区组织“万名干部下基层”;广西自治区推行“美丽乡村、清洁广西”的干部下乡活动。这些活动对于改变农村无疑具有推动性。但是，农村的主体毕竟是农民。没有农村内部主体性力量的激发，农村改造和改变难以持久。正是在寻求解决农村治理之道的背景下，一些地方的基层自治和基层民主再次活跃，〔6〕龙泉驿区的基层治理应运而生和悄然兴起。

     二、使民主运转起来：

    完善基层民主制度，激发和增强基层群众自治活力〔7〕

    

     ?成都市龙泉驿区位于成都平原东部，辖区面积556.98平方公里，该区共有村（社区）141个（其中76个建制村、36个城市社区、29个涉农社区），村民小组1196个、居民小组864个，户籍人口64万余人，其中非农业人口313，086人。基层社区服务人口达到110万余人。2013年全区实现地区生产总值837.06亿元，同比增长19.0%，总量和增速在成都市排第1位。人均地区生产总值106，112元，综合经济实力连续四年位居全省十强区县第二。〔8〕

     龙泉驿区积极探索创新民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的具体实现形式，进一步扩大基层群众自治范围，保障群众享有更多更切实的民主权利。徐勇教授指出，“民主不仅是一种制度安排，更是主体的一种实践活动。要使民主从文本制度转换为实践活动，就必须通过一系列环节将其变为机制，以促使其正常运转。如果说上世纪90年代我国的基层民主发展重点是建立制度框架的话，那么近十年来，我国基层民主发展的重点则是力图在实践运转中建立和完善各种机制，特别是地方、基层人民群众主动创新活动机制，从而促使基层民主发展机制化”。〔9〕在新型城镇化、农业现代化和基层群众自治制度面临的一些问题亟待破解背景下，区委、区政府基于龙泉驿区新形势、新趋势、新常态，按照党的十八大“增强社区服务功能”“激发社会组织活力”及十八届三中全会关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求，大力推动社会治理体制创新，理顺了村（社区）自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织及其他市场主体之间的关系，完善了村（居）民议事会运行机制，建立健全了以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织和社区伙伴共同参与的基层治理体制，加快社会建设和发展模式从传统“社会管理”向“社会治理”的转型，注重从“民主”向“治理”的转变，提高公共服务水平，以“治理民主”成效取信于民，基层社会治理水平得到明显提高。

     （一）扩大有序有效参与：基层民主选举是基点

     基层民主选举是基层民主的基点和基础。基于基层群众自治组织行政化色彩浓厚的现实，该区认真贯彻落实《村民委员会组织法》等法规、规章，2012年下发有关文件，对政府与城乡社区自治组织的责任范围和权力边界进行了合理划分，实现了在市场经济的发展、政府职能的延伸的背景下准确定位村（居）委会职能，推动基层自治组织由“行政型”向“自治型”转变，使民主运转起来。在全区141个村（社区）建立了村（组）议事会，明确了村（社区）议事会的组织原则、议事程序和职权范围，建立了“事初征询、事前决策、事中监督、事后评价”四步议事工作法，村（居）民议事会充分行使其在村（社区）自治事务中的议事权、决策权、监督权，讨论决定村（社区）日常事务，监督村（居）委会工作。2012年以来，在全区397个院落中建立了院落自治组织，院落自治组织建立率达到100%。2014年，结合“三无院落”整治工作，对院落自治组织进行了进一步规范，自治管理小组在院落党组织的领导下，开展院落居民自治。院落自治管理小组下设“一长三员”（即在小组长领导下，设置院落事务管理员、卫生管理员、安全管理员），并明确岗位职责。

     推进城乡居民有序参与，使全区城乡居民的民主选举权得到有效保障。2013年底至2014年初，该区开展了第九届村（居）委会换届选举。为实现全域直选的目标，该区严密制定工作方案，成立了12个指导组，由区级领导带队对全区村（社区）换届工作开展全程指导。该区依托龙泉电视台、宣传车等传统媒体及微信、微博等新媒体广泛开展宣传，确保每一名选民都能知晓本次换届选举的程序及相关法律法规，积极引导居民参与换届选举。本次换届选举，该区登记选民人数达到51万余人，选民参选率为96.8%，选举产生新一届村（社区）两委成员992人，新一届村（居）民代表、村（居）民议事会成员、村（居）务监督委员会成员、民主理财小组成员共计8000余人。

     （二）加强议事协商：基层民主决策是关键

     基层公共权力如何运行及运行效果如何，民主决策是关键。美国学者帕特南认为，“社会资本”的多少影响到民主制度的运行，能够影响到民主政治制度的绩效。〔10〕在中国，如果让基层民主运转起来，目前最主要的是通过体制机制安排实现民主的良好运行。完善和加强议事会建设是龙泉驿区基层治理的一大亮点。

     一是完善组织构架，强化议事会组建规范。在村（居）民议事会组建过程中，严格按照配套制度规定，结合全区实际，由群众直接选举产生村（居）民小组议事会成员，再从各组议事会成员中选举产生村（社区）议事会成员，要求每个小组至少1名，确保了议事会的代表性;所有议事会成员都固定联系10户以上村民，加强了议事会成员与群众的联系。

     二是健全体制机制，强化议事会运行规范化。认真贯彻落实市委文件要求，结合全区实际研究制定配套制度，对村组议事会的设置、成员产生办法、职责和权利义务、议事规则程序等作出了明确规定;将村级事务运行程序归纳为“十步法”，从民主提议、审查、决议、公示、到方案制定、审查、实施，最后到项目验收、评议、公示的十个步骤进行规范和全过程公开。全面开展村民议事会规范化建设工作：精心设置相关模板，对村民议事会会前、会中、会后的运行流程进一步规范完善，指导各村（社区）在推进村级事务过程中改进议事方式，规范议事行为。为进一步提高群众对新型村级治理机制的知晓率、参与度和满意度，区及相关部门共同组成了专项督导组，建立定期督查通报机制，责成发现问题的镇村限期整改并通过回访检查落实情况;同时引入第三方调查评估机制，聘请市社情民意调查中心，对全区各村（社区）议事会运行情况统计调查，并对调查结果实行排位通报，有力地推动了治理机制工作。

    三是突出业务培训，强化议事会的作用发挥。该区组织了多次大规模培训，包括区镇村干部、村组议事会成员等共计1.5万人次受训。各街镇乡也采用现场示范教学、集中培训等多种形式开展了分层分类培训，帮助村组干部和议事会成员进一步了解基层治理机制的目的意义、内涵要求和方法步骤，尤其是帮助提高其自治意识、强化民主观念、提升民主能力，促进其充分履行好职责义务和行使好民主权利。

     （三）推进村（居）务公开：基层民主管理是核心

     基层民主管理是使民主运转起来的核心工作。该区大力开展村（居）务公开“五化”建设，不断规范村（居）务公开工作。在全区统一制作公开栏设置模板，统一公开栏的设置形式和标准，规范了公开栏目和版面内容，促使公开栏目标准化。将全区村（居）务公开的主要内容系统归纳为基本类、常规类、专项类和财务类共四大类36项;2014年还新增了“联系服务群众”和“廉政文化”栏目，促使公开内容系统化。在完善固定公开栏、明白卡、会议公开、广播等传统公开形式的基础上，依托“中国·成都”门户网站，构建覆盖全区所有村（社区）的基层公开综合服务信息平台，实现资源共享、信息互动，促使公开形式多样化。村（居）务公开及民主管理切实保障了城乡群众的知情权、参与权、表达权和监督权，促使公开程序规范化。

     （四）强化权力监督：基层民主监督是保障

     民主监督是基层民主的重要保障。一是健全监督机构。全区141个村（社区）都建立了村（居）务监督委员会。明确规定了监督委员会成员的产生方式。进一步明确了村（居）务监督委员会的主要职责。村（居）务监督委员会负责自治事务决策、执行、效果的全过程监督。

     二是规范民主评议。村（社区）两委成员属于村（居）民会议或者村（居）民代表会议对其履职情况进行民主评议的重点对象，同时民主评议对象还包括协助政府办理本村（社区）公共事务人员。民主评议由街镇乡党委、政府统一组织，村（居）务监督委员会主持，每年至少开展一次。民主评议通过召开村民会议或者村民代表会议的形式开展，评议结果与评议对象的使用和补贴待遇等直接挂钩。

     三是落实责任审计。在2013年第九届村（社区）换届选举前，该区对139个村（社区）领导班子进行了全面的经济责任审计，同时将审计结果及时公开，接受群众监督，对部分未能及时出具审计报告的村（社区）采取了延期换届选举的措施。高度重视专项资金的审计，对村（社区）建设项目，要求在财政拨款前必须出具相关项目经费的审计报告;2014年上半年，该区还对34个城市社区的公共服务和社会管理专项资金开展了全面审计，对审计中出现的问题，发出整改通知，责令限期整改。

    三、使服务运转起来：

    以基层群众需求为导向，提高基层公共服务能力

    

     ?建设“服务型政府”“服务型组织”是未来的发展趋势，但如何通过制度安排、体制设计和机制运行来落实服务型理念至关重要，否则提供公共服务就要成为“空转”现象。〔11〕党的十八届三中全会强调指出，“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”。龙泉驿区积极探索体制机制改革，致力于厘清政府“政务”与自治组织“村（居）务”的职责范围，着力推进政府职能转变，在不断提升基层公共服务水平的基础上，以基层群众需求为导向，不断发展以社区社会组织为主体的专业化、个性化服务，让城乡居民共享发展成果。

     （一）推进城乡服务一体化：加强公共服务能力建设

     该区积极探索体制机制改革，推进城乡服务一体化。该区在全区141个村（社区）均建立了“一站式”便民服务站覆盖全区，十陵街道办青龙村的便民服务站聘用服务人员5名，集中精力提供一站式公共服务。区民政局、区人社区、区残联等14个相关业务部门82项公共服务和行政审批事项下放到街镇乡及村（社区）两级便民服务中心。推进城乡救助服务提级增效，加大对农村老年人、残疾人、优抚对象、五保户、低保户等困难群体的救助力度，2013年度实现了低保资金的城乡统筹。推进劳动就业服务保障有力，以就业服务体系标准化建设为重点，就业服务体系基本实现“平台建设规范化、服务手段信息化、服务能力专业化”新局面，目前该区已建成12个劳动就业和社会保障服务中心，182个劳动就业和社会保障服务站。

     该区推进社区教育服务水平提升，利用辖区内的高校资源，建立了“成都·龙泉驿市民终身学习服务中心”;利用社区教育学院、各社区学校等教育阵地，开展社区宣传教育活动。推动卫生医疗服务投入不断增加，以乡镇卫生院、社区卫生服务中心为依托，着力构建公共卫生服务体系，不断加大基本公共卫生服务项目资金投入，经费标准从2010年人均20元提高到2013年人均35元，城乡居民逐步享有健康教育、预防接种、孕产妇健康管理等11大类高标准的、均等化的基本公共卫生服务项目。推动安全管理服务延伸到基层社区，目前全区已建立村（社区）警务室57个，未设立警务室的村（社区）实行片警包户制，形成了一支专群结合、群防群治、素质过硬的治安联防队伍。促进社区文体服务日益丰富，按照因地制宜、便民利民原则大力推进群众性体育设施建设，截至目前该区共建成全民健身路径269条，徒步健身绿道143.8公里，建成乒乓公园10个，市民艺术学校在12个街镇乡开设了分校，每年开放教学天数达到350天，累计培训人数12万余人次。

     （二）提升自我服务能力：以自治组织为主导

     全区村（社区）干部转变服务方式，提升服务水平。进一步充分发挥村（社区）党组织的统领作用，适时召开村（社区）成员单位代表会，研究讨论村（社区）建设相关工作，收集汇总服务项目并组织实施。密切联系群众，及时了解居民诉求，村（社区）议事会成员及村（居）委会、村（居）民小组长均分片包户，及时了解群众心声，化解群众矛盾。龙泉街道崇德社区创立“五到七访”工作法，积极深入居民家中，了解居民困难，及时为居民群众排忧解难。积极引导村（社区）居民开展自我教育、自我服务、自我管理，龙泉街道崇德社区定期召开“民情坝坝会”，收集居民群众诉求、积极宣传党和政府的路线、方针、政策和法律法规、做好群众宣传引导工作、搞好上情下达的同时，搭建居民群众自我教育、自我服务的平台。

    该区组织社区志愿服务，积极开展以面向村（社区）老、弱、病、残等弱势群体为重点服务对象的社会救助、慈善公益、敬老扶幼、环境保护、社区矫正、安置帮扶和法律援助等各类基层服务。村（居）委会还充分利用辖区资源，积极组建各类村（社区）文艺队伍，开展各种形式多样的文化活动和全民健身活动，丰富群众的精神文化生活，促进邻里关系和谐，增强城乡群众对社区的认同感和归属感。

     （三）培育个性化专业化服务：以社会组织为主体

     在农村，该区大力发展种养殖业协会、劳务开发合作社等服务性、公益性、互助性组织和农民专业合作社等农民新型合作组织，如万兴乡好农人农业公司、西河镇天平村果蔬专业技术协会，形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系，提高农民生产经营的组织化程度。

     在城市社区，充分发挥业主委员会、社工组织、志愿者协会等在社区管理服务中的作用，尤其是老年协会、群众文化团队、志愿者协会等社会组织以共同的兴趣爱好为纽带，如区诗书画教师志愿者协会、龙泉街道百姓宣讲团、区再军志愿者文艺团，对丰富社区居民的精神文化生活起到了积极的推动作用。同时，激发了社区居民参与社区建设的热情，真正发挥了社区的自治功能，改善了社区人际关系，促进了社区的和谐稳定。

     （四）人力-财力-机制：做好基层治理有效性的保障工作

     使民主运转起来，使公共服务运转起来，必须要有人才队伍、财力和体制机制作保障，否则一切都是空谈。龙泉驿区通过改革体制机制，整合各种资源，积极夯实基层民主和基层公共服务有效性的保障工作。

     人才保障：基层治理有效性的关键。该区抓好人才培养，通过三年一届的村（社区）“两委”换届选举，大量年轻有为的大学生村官、复退军人和致富能人进入村（社区）“两委”。拓宽人才来源，各区级机关部门、街镇乡政府先后选派30多名机关干部驻村（社区）任职，选聘了440多名大学生到村（社区）工作。加强村（社区）社工人才建设，以社会工作专业人才建设为重点，出台了社工人才实施意见及相关补贴激励政策，引进了543、同行等专业社工机构，先后在区敬老养老中心、龙安社区、崇德社区等建立试点项目4个，建立社工人才培育基地1个，联合深圳慈善会打造成都-深圳社工人才孵化基地1个，为社工人才的专业化、职业化、规模化奠定了一定的基础。

     财力保障：基层治理有效性的前提和核心。该区根据辖区服务人口数量，提高村（社区）办公经费标准，每年分别拨付村（社区）办公经费4-5.5万元，有效保障了村（社区）自治组织工作的正常开展，进一步促进了基层自治组织作用的发挥。提高村（社区）干部工资待遇，村（社区）“两委”成员岗位补贴每月平均2400元最高达2800元，绩效奖励人均每年7500元最高达10000元，为成都市最高标准;并统一办理基本养老、医疗等保险。加大村（社区）公共服务资金投入，积极建立财政资金投入的固定增长机制，确保财政公共服务投入资金的增长幅度大于财政支出的总体增长幅度，使财政公共服务投入在新增财政支出中占优势地位。

     机制保障：基层治理有效性的动力和活力。该区建立村（社区）干部定期培训机制，采取综合培训与业务培训相结合、集中培训与分散相结合，走出去与请进来相结合，组织培训与个人自学相结合等多种方式，大力加强村（社区）干部及议事会成员培训工作。创新建立了村级事务“四大工作流程十步法”，严格实行“一事一议”的重大事项决策制度，规范民主议事决策程序，使村（居）务公开贯穿于村级自治事务的酝酿、决策、实施的全过程。探索基层治理监督检查机制，即领导责任制、意见反馈制度、监督制度、检查考核制度等配套制度，形成“组织监督、社会监督、党员群众监督”的齐抓共管的监督机制。同时通过媒体及时公开信息，组织群众积极参与，媒体跟进监督，开展群众评议活动，确保了村（居）民民主参与的真实性、全面性和有效性。

    

     四、结语：治理民主——使民主与治理互动起来

    

     治理与民主是两种不同的人类活动。治理是一种获得社会有序发展的有目的的调控活动，民主首先是一种价值理念，根据这种价值理念设计构造一种制度，在这种制度安排下人们获得一种生活方式。治理关注主体的多样性、互动性和过程性，民主关注公共权力的来源和归宿，“权为民所赋、权为民所用”;治理的形式、内容比民主更为宽泛。治理重点关注有效性，民主重点关注合法性。有效性并不等于合法性，但是有效性可以提升合法性，合法性有利于实现治理的有效性。基于龙泉驿区基层治理的有效性推进民主进程，通过基层民主运转实现治理的有效性，从而达到治理民主，治理民主为我国推进民主化进程探索出一种新的途径。

     首先，治理的有效性体现在经济社会的发展和公平正义的社会。离开了有效性治理是缺乏持续性的治理。基层民主则为基层群众的公共参与提供了制度化渠道。党的十八大强调，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”。通过参与基层治理，基层群众随之行使民主权利，龙泉驿区的“议事会”制度，就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的有效载体。王浦劬认为，“社会民生的实现，重要途径之一在于治理民主的实现，而治理民主的运行，又恰恰是社会民生触发、促成和推进的，并且最终落实为社会民生的实现。政治权力的良政善治与公民权利的维护、实现和救济的相互联动、彼此转变和辩证结合，正是中国特色社会主义民主政治与民生政治互为因果、互动联系、互相转变的治理逻辑和实现特点”。〔12〕

    其次，民主的合法性带动治理的有效性。随着经济社会的发展，社会利益分化、社会结构变动和思想的多元化，必然产生各种各样的利益冲突。利益冲突的解决方式有两种，一是通过暴力手段，这种解决方式一直传统国家的主要解决方式，社会代价太高;二是通过妥协博弈达到秩序稳定，这种方式追求双赢共赢，社会代价比较小。和平和谐是现代社会追求的目标，避免冲突走向和谐是人类社会孜孜以求的目标。我国13亿人口大部分在基层，基层矛盾也很多，只有通过民主协商、妥协博弈的方式达成共识而不能通过暴力方式解决问题，“民主本身是一种善，因为在某种程度上它给予某一政权下的人民以集体的力量来决定自己的命运。在大多数情况下，它意味着更好的生活条件，至少是当它涉及诸如接受教育、医疗保健和法律保护时”。〔13〕所以，民主能带来和平和谐和治理的有效性。治理的内在价值就是实现稳定有序、和平和谐。“在基层民主实践中，广大人民通过自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，将大量矛盾化解于基层，避免矛盾升级和激化，大大减轻了政府的压力和负担。”〔14〕

    最后，“治理革命”催生治理与民主的相互交融，良性互动，造就治理民主复合形态。何显明认为，“治理理论宏大的变革抱负，表现出从根本上超越代议制民主体制的局限，打破政治民主与行政集权的分隔，实现程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的融合，以推进公共事务治理结构革命性变革的旨趣。同时，治理理论的包容性足以将参与式民主、协商民主等民主创新思路作为治理方式变革的具体形式纳入自己的理论框架。因此，治理革命可以被视为走向复合民主的一种现实路径，集中地体现了探索后工业社会、后民族国家时代有效的治理方式和民主实现形式的努力”。〔15〕治理民主是未来民主发展的一种新型范式。

    〔参考文献〕

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    〔12〕王浦劬.以治理民主实现社会民生——我国行政信访制度政治属性解读〔J〕.北京大学学报（社科版），2011，（6）.

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