社会治理与政社分开
唐钧
〔摘要〕
当今中国，以往的社会管理已经暴露出很多的认识误区和制度缺陷，社会管理需要向社会治理转变，即要在承认个性化、多元化的基础上，通过互动和调和——沟通、对话、谈判、协商、妥协、让步——整合起各社会阶层、各社会群体都能接受的社会整体利益，最终形成各方都必须遵守的社会契约。对中国社会而言，要向社会治理转型，需要政社分开。社会组织的影响力不仅存在于社会领域，还会辐射到政治领域和经济领域。
〔关键词〕
社会管理;社会治理;治理;政社分开;社会组织;社会工作
〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0097-05
在2014年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在“创新社会治理体制”的小标题下，用了1000字左右的一段话，阐述了一个新的执政理念——社会治理。具体的提法是：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”〔1〕
此前，在官方文献、学术著作和新闻媒体中经常使用的一个类似概念是“社会管理”。新的“社会治理”的概念的提出，引出了一系列问题：什么是社会管理？什么是社会治理？社会管理与社会治理是什么关系，两者之间有什么区别？在十八届三中全会的决定中，为什么要用社会治理取代社会管理？
要讨论以上问题，恐怕就要回顾一下新世纪以来的历史，并且从社会管理概念的提出和发展说起。
一、从社会管理到社会治理
乍一看，“社会管理”一词似乎很“社会学”，然而搜遍西方社会学经典，此概念却芳影难觅。不过在前苏联，有奥马洛夫所著的《社会管理》，〔2〕此书20世纪80年代中期被译介到中国。书中的“社会管理”，被定义为“管理主体对社会系统的有科学根据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务。”显而易见，这本书中的“社会管理”，是在计划经济的理论框架下以当时风行世界的“系统论”的语言表述的。
2002—2003年爆发的“非典”，给党和政府乃至整个中国社会极大的震撼。于是，“社会管理”一词被提上了党和政府的议事日程。2004年9月的十六届四中全会的决定中，“社会管理”一词首次亮相，当时的提法是“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”。〔3〕 试图用一个复合名词，从建设和管理两个不同的政策视角，对社会领域中存在的各种问题给予特别的关注。
“加强社会建设与管理”的提法，得到了学界的积极回应，郑杭生论述了广义的和狭义的“社会建设与管理”。他指出：广义的界定是指“整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的建设和管理”;狭义的界定则着重指“与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的建设和管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会”。〔4〕
到了2007年党的十七大，作为对学界的回馈，“社会建设”与“社会管理”被分成了两个独立的概念，“社会建设”与此前提出的“建设社会主义和谐社会”合二而一，并与“经济建设”、“政治建设”、“文化建设”一起，并列为“四大建设”，① 对“社会管理”的新提法则是“完善社会管理，维护社会安定团结”。〔5〕
对于这个变化，学界再次作出热烈响应。2006年，王思斌在《社会行政》〔6〕 一书中，对“社会管理”作了界定，他认为：社会管理“在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国共产党和中国政府也提出了加强社会管理的任务，这里的社会管理是相对于社会结构的重大变化而言的，指的是由政府主导、各方参与的社会治理和管理活动”。
2007年，何增科撰文提出：“为了推动学术研究走向深入，学者们倾向于从狭义上来界定社会管理的含义”，“狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理”。〔7〕
然而，与此同时，也出现了另外一种声音，将“社会管理”界定得更为偏狭。譬如说：“狭义的‘社会管理主要集中在社会治安、信访和公共安全工作方面，主要目标是维护社会秩序和稳定、营造良好社会环境。”〔8〕 这个说法与当年“压倒一切”的“维稳”挂得很紧，只能被看作是一个与党政部门的行政职责或工作任务密切相关的操作性定义。
但真正为学界认可的“社会管理”虽然也被看作“狭义”，其词义也要比“维稳”广泛得多。何增科认为：“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。”〔9〕
李培林认为：“社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”〔10〕
值得注意的是，在王思彬和何增科定义“社会管理”时，已经出现了“治理”一词，并将其与“管理”相并列。也许是为了与“维稳”作一词义上的切割，在公共管理学界早已得到普遍认可的“治理”一词被越来越多的学者所使用。譬如张敦福、沈叶认为：与学界常说的“社会管理”词义更为贴近的英文名词，实际上是Social Governance，而“Governance”一词在学界被译为“治理”，“最常涉及的领域包括社会资本对当地地方行动者的作用、社区治理、社会服务、非营利组织、公民社会、社会团结、社会不平等。这些领域均与基层老百姓的社会日常生活密切相关，是民生领域的重要问题。”〔11〕
以上的研究成果，最终在2011年胡锦涛的重要讲话〔12〕 中体现出来，这个讲话的标题是“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。2012年召开党的十八大上，胡锦涛再次强调：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”〔13〕
二、社会管理和社会治理
要进一步讨论“社会管理”和“社会治理”，就要展开讨论“管理”和“治理”。这通常会涉及到三个英文单词——“Administration”、“Management”和“Governance”。前两个单词翻译成中文，都是“管理”。但“Administration”是指传统意义上的行政管理，尤指政府机构中科层制架构中的行政管理;“Management”则取自于市场，因此蕴含着经营管理的意思。新公共管理理论试图用“Governance”一词来取代前两个常用词，并赋予一种新的涵义。中国的学者在接受这个新的概念时，为了表示与“管理”的差别，将其翻译成了“治理”。
“Governance”或“治理”的概念，在20世纪后半期随着新公共管理理论的风行而得到学界和政界的青睐。上个世纪90年代，联合国全球治理委员会对“治理”的界定是：“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和。”并列出了“治理”概念的四个特征：其一，治理不是一套规章条例，也不是一种活动，而是一个过程。其二，治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础。其三，治理同时涉及公、私部门。其四，治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。〔14〕 值得关注的是，在这段对“治理”特点的表述中，可以概括提炼出四个关键词，即“过程”、“调和”、“多元”和“互动”。
按对“治理”的理解来看“社会治理”，是否可以作这样的界定：在社会领域中，从个人到公共或私人机构等各种多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，其目标是维持社会的正常运
①后来在十八大报告中又加上“环境建设”，成为“五大建设”。
行和满足个人和社会的基本需要。
参照以上提出的“治理”的四大特征，对比“社会治理”和“社会管理”这两个概念，也可以概括出“社会治理”的四大特征：
其一，社会治理必须强调“过程”。在这里，“过程”的涵义是：社会治理的动态性、发展性和延续性——社会治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的，所以既不能靠制定一套“一刀切”的规章条例，试图在任何时空条件下都以不变应万变;同时也不能靠一场“运动式”的大轰大嗡，试图在短时间内一蹴而就。而这两者，恰恰是以往“社会管理”的最显著的特点。
其二，社会治理必须倡导“调和”。社会本身是一个有自组织能力的有机体，通常处于一个生机勃勃的过程中。所以，不能试图用某种强力乃至蛮力去“支配”社会。而是要让社会本身发挥其自我生存、自我发展乃至自我纠错、自我修复的功能。所以，社会治理需要高超的“治理艺术”，在收放张弛之间拿捏得恰到好处。而以往的社会管理的缺陷，恰恰是过于迷信强制力量。
其三，社会治理必须兼顾“多元”。社会是由各个社会阶层和社会群体构成的，不同的阶层和群体的经济利益、社会地位和政治诉求都是不一致的。因此，社会治理必须非常重视治理主体的多元化——不论多数少数，不论强势弱势，不论公立民营，共同参与社会治理，共同分享发展成果。而以往的社会管理常常错把高高在上的施恩赐惠当成了最高境界，而且极具“社会排斥”的色彩。
其四，社会治理必须注重“互动”。要引导全社会达成利益共识，尤其是针对长期目标的利益共识，就要建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会机制。使多元主体都能够提出自己的利益诉求，然后在沟通交流、相互妥协、协商一致的基础上达成社会共识。在行动上，也应该是互动型的，上下配合，同心同德。而以往的社会管理常常是“一言堂”，急功近利，短视而只顾眼前利益。
综上所述，以往的社会管理已经暴露出很多的认识误区和制度缺陷，诸如一刀切、运动式、压制型、堙堵式、恩赐性、排斥性、一言堂、功利心……不一而足。这恐怕就是十八届三中全会要用一个新的概念，其实也是一种新的理念——社会治理来取代以往长期使用的社会管理一词的根本原因。
具体而言，当代中国的社会治理，就是要在承认个性化、多元化的基础上，通过互动和调和——沟通、对话、谈判、协商、妥协、让步——整合起各社会阶层、各社会群体都能接受的社会整体利益，最终形成各方都必须遵守的社会契约。
从理论上说，现代社会最突出的特点应该是“理性”二字。在市场经济条件下，每一个“经济人”都在追求自己的利益最大化，个人利益的“气场”就可能像水面上的涟漪一圈一圈地荡开去。但时空条件是有限的，个人利益的“气场”不可避免地发生摩擦和碰撞。如果大家都坚守自己的“气场”丝毫不让步，其结果就必然会导致社会冲突，其结果可能就是“双输”或“多输”。
因此，理性的选择是以“妥协”为号召，请大家坐下来进行谈判，大家都在利益最大化的立场上后退一步，适当地收敛一下自己的“气场”。通过妥协和让步，找出一个双方或多方都能接受的解决方案。按照老祖宗的古训，退后一步天地宽。也只有这样做，才能避免碰撞和冲突，才能营造一个实际上是“双赢”或“多赢”的和谐局面。
究其原委，是因为社会经济发展成果是所有社会成员共同创造的。在市场经济社会中，资本和“知本”常常表现为稀缺资源，所以其占有者在竞争中容易占上风。如果我们假设获得稀缺资源的机会本来对于每一个人来说都是均等的，但从结果看，这些稀缺资源最终却被一部分人所占有。那么，从最初的机会均等到最后的赢者通吃之间，必然暗含着竞争失败者对机会的“出让”。赢者所以成为赢者，是输者对游戏规则大度的认可，如果输者蛮横不认输甚至借助于阴谋和暴力，那么，这样的市场上是不可能有赢者的。所以，社会经济的发展是所有社会成员共同努力的结果，占有了稀缺资源的赢者也应该“出让”他们的一部分盈利来回报社会，以争取社会对他们的占有的合法性的认可，亦即以此来换取输者对机会的“出让”。当然，共享结果不应是平均主义的“大锅饭”，而是按贡献大小的有差别的分享。
还要强调的是，社会各阶层、各群体之间的沟通、协商和妥协是建立在对社会整体利益认识一致的基础上的。社会整体利益高于一切，所有参与竞争的人都必须维护，这样才能使这场游戏能够可持续地进行下去，而不是当自己不如意时就用非理性的手段来毁了这场游戏。要让各阶层都应该认识到，虽然在这一次竞争输了，但可以把取胜的期望寄托在下一次。只要游戏继续进行，所有的人就终究都能从中分一杯羹。所以，从这个意义上说，整体利益就是使一个可以被社会各阶层接受和维护的游戏可持续的进行下去。在这一点上，所有的社会阶层和社会群体，都应该服从大局。
当然，矛盾总是客观存在的。因此，从社会心理学的角度看，倾诉和倾听，是使相关利益者保持沟通和达成谅解的最好手段。所以，如果公众——无论他们在社会上是多数还是少数——都能够把与他们切身利益密切相关的心里话都说出来，而整个社会，尤其是政府都能够去用心倾听，用心考虑，这就能使社会最大限度地保持一致。在这样的社会环境里，即使有些问题一时还不能得到解决，也不至于使矛盾积聚和激化。
三.社会治理和政社分开
十八大以来，还有一个与社会治理关系非常密切的新概念——“政社分开”，在党的最高层次的文献中虽然总被提及，但非常遗憾的是，在近年来的学术研究和媒体宣传中，对政社分开却少有深入的讨论。
什么是政社分开？看起来似乎是一个非常深奥的命题，但其实不然。上个世纪80年代，前民政部部长崔乃夫在倡导社区服务时说：“凡是社会和群众可以做的就尽量放手，做不了的，就由政府按照行政程序来承担。”〔15〕 其实，这就是用人人都能听懂的大白话表述的政社分开。这个理念无疑与社会治理强调的“过程”、“调和”、“多元”和“互动”是一致的。
政社分开，其实是要让人民群众直接参与社会治理。人民群众要参与社会治理，就需要组织起来，于是社会组织发展的议题凸显出来。社会组织要发展，要服务人民群众，又需要理论、方法和技术，于是社会工作发展的机遇应运而生。
从理论上说，现代社会通常被分为三大部门，即政府部门、市场部门和社会部门。因为政府部门“有权”和市场部门“有钱”，为了确保社会的良性运行，这两个部门都要受到法律上的严格限制。按照中国的特殊国情，对政府部门而言，这些“受到限制”的事情应该包括：其一，权责范围受限;其二，上级、公众问责;其三，领导意图不明。对市场部门而言，这些“受到限制”的事情主要是缺乏投资冲动。
于是，在处理这样一些“受到限制”问题时，社会部门，亦即社会组织和社会工作的优势就充分体现出来了。对此，美国学者利维特评论说：以前人们往往把社会组织一分为二，非私即公，非公即私。这种划分太粗陋，忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织。〔16〕 这些社会组织所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。
首先，由于“利益相关者”的模糊性，社会组织和社会工作并没有明确的、固定的职责权限范围。通常，他们扮演的角色是弱势群体的代言人。但是，有时他们也能代表政府（譬如，当政府向他们授权或购买服务时），有时他们也能代表企业（譬如，在接受了企业有明确意向的捐赠钱物时）。
其次，与政府部门不同的是，遇到某些问题，社会组织和社会工作通常可以把自己放在“民间的”社会角色上，所以不用过于担心受到上级或公众直接的问责。在具体工作中，政府部门因权责所限，有些事情虽然对社会经济发展有利，但他们仍有可能会有所顾忌。遇到同样的情况，社会组织和社会工作反倒可以放手去做。
再次，当政府领导因为种种原因举棋不定时，社会组织和社会工作通常也可以以自己“民间的”社会角色，按照自己的理解和解释去办事。如果办得好，当然会得到政府的认可。如果没有办好，也可以作为是一种民间的“社会实验”。因此，社会组织和社会工作通常被认为具有在“开发新的服务种类以满足新的需求”〔17〕方面的先锋作用。既然如此，失误乃至失败也是可以容忍的。
最后，社会组织和社会工作扛起了“非营利”的大旗，凡进入这个领域的资金都将成为以改善贫弱群体处境为目标的“社会基金”。所以，根本就不存在分红牟利的动机，或者说，根本就不存在为图“利润最大化”才来投资的股东。从这个意义上说，“市场兴趣”在这里是风马牛不相及的事情。
正因为上述特点，社会组织和社会工作常常会自觉不自觉地显示出一种“扩张性”，主动地将自己的工作扩展到政府部门和市场部门的“传统领域”中，“越界”发挥自己的特长。在此时，理性的或曰聪明的政府部门和市场部门往往会乐观其成。于是，在靠近政府部门这一边便形成了政府直属的服务机构，在中国称为“事业编制”或“事业单位”，在靠近企业这一边则有近年来时髦起来的“社会企业”。
在与社会治理和政社分开相关的研究中，社会组织和社会工作还有一个在政治领域的重要作用似乎很少被提起，这个重要作用就是社会组织和社会工作能够在政治权力和私人利益之间起到区隔间离的作用。
当前，“反腐倡廉”是中国乃至全世界的一个热门话题。抓老虎、打苍蝇，得到了人民群众的热烈拥护。但从长远考虑，要彻底铲除贪污腐化，就必须要逐渐形成一套完善的社会机制。造成中国严重的贪腐问题原因很多，但其中很重要的一个原因就是地方政府、基层政府和公务员对于法律规章的“自由裁量权”过多过大。这种超然于法制之上的“自由裁量权”最终造就了一种不受限制的权力，而不受限制的权力则一定会造成腐败。社会组织和社会工作的这种区隔间离作用最终能使公共机构和公务人员的“自由裁量权”受到严格限制。
在发达国家，公众对于政府公务员的评价会低于社会工作者。从某种意义上说，这可能是有意而为之的制度安排。在发达国家若与政府公务员，尤其是基层公务员打交道，经常会有一种铁面无私、公事公办、缺乏人情味的感受。公务员严格遵守相关的法律规章，绝对依法办事——法律上说该怎么办就怎么办，要多少时间办完就多少时间办完，绝少通融的余地。
但是，一个社会要完全处于这样的氛围中一定会形成社会张力。于是，社会组织和社会工作的重要性就凸显出来。民众有什么难事，首选的行为并不是直接找政府，而是找社会组织和专业社工，由社会组织和社会工作者帮助他们跟政府、跟社会打交道，帮助他们寻找解决问题的经济、社会或其他的资源。所以，在发达国家，社会组织和社会工作者享有非常高的职业声望。
与此同时，社会组织和社会工作者在公众和政府机关之间又起到了区隔间离的作用：公务员有行政权力，但只限于依法办事，完全没有“自由裁量权”;“自由裁量权”交给了社会组织和社会工作者，但他们没有行政权力，他们只能帮助受助者去寻找资源。这样的制度安排，是真正把权力关进了笼子，而毋需把人关进笼子。
所以，对中国社会而言，要向社会治理转型，政社分开绝对重要，不但在社会领域，其影响还会辐射到政治领域和经济领域。改革开放以来，中国的经济体制改革，得益于政企分开，经过三十多年的发展，终于形成了一个独立的市场部门，促进了中国经济的快速增长。作个理论假设，如果在社会领域也能够形成一个独立的部门，中国的社会福利和社会进步是否也会有一个令人意想不到的快速发展呢？
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