党的建设制度改革的五维目标体系与实现路径
李锡炎
〔摘要〕
怎样把握好党的建设制度改革的正确政治方向，确立什么样的改革基本目标，选择什么样的实现路径，是事关党的建设制度改革能否取得成效的首要问题。深化党的建设制度改革的基本目标，不是单一的，而是一个多维度多层次的任务目标体系。实现这些基本目标，关键在聚焦、聚神、聚力抓好落实。
〔关键词〕
党的建设制度改革;五维目标体系;实现路径;聚焦聚神聚力
〔中图分类号〕D262 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0051-05
中共中央政治局会议审议通过的《深化党的建设制度改革实施方案》，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下的重要举措，既体现了党的建设的总目标，又体现了全面深化改革的总目标;既明确了党的建设制度改革的基本目标和工作重点，又指明了党的建设制度改革的实现路径和具体措施，对于推进和落实党的建设制度改革，具有重要的指导意义和实践价值。
一、坚持党的建设制度改革的目标体系，把握好改革的正确政治方向
深化党的建设制度改革是一项事关全局的重大系统工程，涉及经济、政治、文化、社会等方方面面。党的建设制度改革既是全面深化改革的重要内容，也是全面深化改革取得成功的重要保证。党的建设制度改革成效如何，直接关系着党的建设的总目标和全面深化改革总目标的实现，也直接关系着实现“两个一百年”奋斗目标和民族复兴中国梦的实现。因此，党的建设制度改革领域改什么、如何改、要取得什么样的效果，怎样确立党的建设制度改革的目标体系，把握好正确的政治方向，坚持中国共产党的领导，紧紧围绕提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，推进中国特色社会主义伟大事业，这是党的建设制度改革的关键问题。
中共中央政治局在审议通过《深化党的建设制度改革实施方案》时，首先明确了党的建设制度改革的指导思想和总的原则，強调指出：党的建设制度改革，必须把握好正确政治方向，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。要紧紧围绕提高党科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，更好团结带领全国各族人民实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦。〔1〕从党的建设制度改革的定性定位和现实需要来看，党的建设制度改革所承载的任务和目标，不是单一的，而是一个多维度多层次的任务目标体系。
一是党的建设制度改革应充分体现党的建设的总目标，始终朝着十八大提出的党的建设的总目标来改革和深化。党的十八大提出党的建设的总目标是：“建设学习型服务型创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”〔2〕十八大确立的党的建设的总目标，是中国共产党统筹国内国际两个大局，统筹中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程而提出来的，是管总的，管长远的。党的建设制度改革，任何时侯都不能偏离这个总目标。所以，《深化党的建设制度改革实施方案》再一次强调，必须把握好正确政治方向，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
二是党的建设制度改革应充分体现全面深化改革的总目标，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供方向和保障。十八届三中全会对整体推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革作出全面部署，提出全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。
党的建设制度改革是全面深化改革的重要组成部分，理所当然要服从和服务于这个总目标的实现。习近平总书记说：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。”〔3〕中国共产党是国家政治体系的领导力量，党内政治生活状态对于国家和社会生活的影响力，决定了党自身的制度化水平是国家治理能力的内在基础。因此，坚持以全面深化改革的总目标为指引，深化党的建设制度改革，提升全党制度化水平，是提高党的治理能力的重要一环。在党内制度与国家法律关系上，坚持党内制度与国家法律的统一性，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，保证人民当家作主，保障实现中华民族伟大复兴。
三是党的建设制度改革应充分体现党的建设的主题主线目标，加强党的执政能力建设、先进性纯洁性建设，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。新形势下党的建设，面临着复杂的国际国内环境，应对“四大考验”、化解“四种危险”，迫切需要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性纯洁性建设这条主线，解决好提高党的领导水平和执政能力、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史课题。党的建设制度改革，必须牢记党的建设的主题主线，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，注重与全面推进依法治国紧密结合，注重与宪法法律相衔接，加强民主集中制制度建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，不断增强党的创造力凝聚力战斗力，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强的政治保障。
四是党的建设制度改革应充分体现党要管党、从严治党的方针和目标，以制度建设推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设的改革创新，形成求真务实、勤政廉政、风清气正的政治生态。全面深化改革能否成功，关键在党、关键在人。党要成功领导和顺利推进改革的全面深化，必须坚持党要管党，从严治党，特别是要从严治吏，以党的制度改革整合力量，提升干部队伍和党员队伍的整体素质，构建风清气正的政治生态。深入开展理想信念教育和群众路线的教育实践活动，教育引导党员、干部矢志不渝为中国特色社会主义共同理想而奋斗。弘扬党的优良传统和作风，教育引导党员、干部讲党性重品行，全心全意践行群众路线，真心诚意为人民服务。坚持把“党要管党，从严治党”的方针贯彻到党的建设方方面面，从发展党员、干部选拔任用，到思想教育，再到党内监督、党风廉政建设，都需要围绕党的中心任务和核心制度进行协调、贯通，把顶层设计与基层实践创新结合起来，把反对“四风”与践行群众路线结合起来，把反腐倡廉与理想信念教育结合起来，扎扎实实推进党的建设制度改革，提高党的建设的科学水平。
五是党的建设制度改革应充分体现中央关于统筹谋划、有序推进改革的部署和目标，把党的建设制度改革作为全面深化改革的重要内容和重要保证，与经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革同步部署、同步推进。习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议，对制定党的建设制度改革实施方案提出了明确的目标和要求，他指出：全面深化改革“一要抓统筹，既抓住重点也抓好面上，既抓好当前也抓好长远，处理好重大关系，统筹考虑战略、战役、战斗层面的问题，做好政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹工作。二要抓方案，全面深化改革总体部署已经有了，要抓紧出台施工方案，按照施工方案推进各项改革举措落地”。〔4〕目标是否坚定，决定改革的成败;落实能否到位，决定蓝图的实现。推进党的建设制度改革，就是贯彻落实党的十八大、十八届三中全会关于全面深化改革总体部署、全面规划今后几年党的建设制度改革，重要的是坚定目标，整合资源，聚焦、聚神、聚力抓好落实。
上述五个维度的目标，构成了内涵丰富、结构严谨、层次分明的有机整体。它既有相互联系、相互促进的内在逻辑性，又有宏观与微观、长远与近期相区别的层次性，体现了党的建设制度改革的正确政治方向，也体现了关于全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性和可行性的部署和要求。在推进党的建设制度改革的过程中，应把握好党的建设制度改革的这个多维度的目标体系，有序有力有效地推进和落实，走出一条聚焦、聚神、聚力的落实之路。
二、聚焦重点、难点、热点问题，增强党的建设制度改革的针对性和实效性
确定改革目标和实施方案，仅是深化党的建设制度改革的一个良好开端。实现党的建设制度改革目标体系，是一篇见真功夫的大文章。从何处着手呢？习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三次会议上指出：改革要坚持从具体问题抓起，着力提高改革的针对性和实效性，着眼于解决发展中存在的突出矛盾和问题，把有利于稳增长、调结构、防风险、惠民生的改革举措往前排，聚焦、聚神、聚力抓落实，做到紧之又紧、细之又细、实之又实。〔5〕深化党的建设制度改革，应增强问题意识，坚持问题导向，从聚焦问题入手，特别是聚焦根本问题和关键问题，解决重大问题和老大难问题，具有敢于触及矛盾、善于解决问题的责任担当和方法艺术。
一是聚焦关系改革、发展、稳定全局的关键问题。深化党的建设制度改革，首先应聚焦党的建设中的全局性关键性重大问题。诸如，怎样发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;如何在党的领导下完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化;如何完善党的领导体制和执政方式，使党的建设制度更加成熟更加定型;怎样应对“四大考验”、化解“四种危险”，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力等。
二是聚焦长期制约党的建设的难点问题。深化党的建设制度改革，要敢于聚焦难点问题，勇于和善于攻坚克难，解决长期存在而难以解决的一些体制机制不健全和制度执行不力的问题。例如，党的组织制度不够完善，民主集中制不能完全有效落实，党内生活规范不严格;干部人事制度不够完善，选人用人机制不够科学有效;党的基层组织建设制度不够完善，党组织的活动方式还不能很好地适应新形势新变化;人才发展体制机制不够完善，还不能形成具有国际竞争力的人才制度优势等。
三是聚焦群众反映强烈的热点问题。深化党的建设制度改革，必须聚焦群众关心的一些热点问题，回应社会关切。例如，治理“裸官”和领导干部违规兼职;“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”取人问题;整治跑官要官、说情打招呼、超规格超职数配备干部、干部管理失之于宽、失之于软的问题;劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”以及不敢担当、不作为、乱作为等问题。
聚焦重点、难点、热点问题，是为了解决这些主要矛盾和问题。深化党的建设制度改革，首先要正视问题，承认问题，对问题进行调查研究，具体问题具体分析。要在分析研究问题的基础上，聚焦重点，点击亮点，找准“重点突破、整体推进”的改革路径和具体措施。具体说来，深化党的建设制度改革，应围绕以下四个重点来展开。
一是在党的组织制度改革方面，以坚持和完善民主集中制为重点。严格党内生活，进一步健全和完善党内民主制度体系，完善党委工作制度、完善党的代表大会和党内选举制度等，发展党内民主，严明党的纪律，维护党中央权威，维护党的团结统一，保持党的生机活力。
二是在干部人事制度改革方面，以完善科学有效的选人用人机制为重点。通过制度改革和严格执行制度，解决长期存在的老大难问题，使各方面优秀干部充分涌现。在选人用人上，一定要按照“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的标准，坚持党管干部原则，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先，坚持注重实绩、群众公认，发挥各级党组织领导和把关作用，树立正确的用人导向，进一步健全选拔任用、考核评价、管理监督、激励保障等方面制度，构建科学有效的选人用人机制，培养和选拔党和人民需要的好干部，使各方面的优秀干部充分涌现。
三是在党的基层组织建设制度改革方面，坚持使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒为重点和着力点。着眼于巩固党执政的组织基础，不断增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，重点对完善各领域基层党组织建设制度、创建基层服务型党组织、完善党员队伍建设制度等。党的组织、党的工作要做到全覆盖，让党的旗帜在每一个基层阵地上都高高飘扬起来。要加强党员队伍教育管理和服务，确保进口严、出口畅、管得好、作用大。
四是在人才建设制度改革方面，坚持以完善人才工作领导体制、创新集聚人才体制机制为重点。主要从健全党管人才领导体制、创新集聚人才体制机制、完善人才流动配置、评价激励、服务保障机制等方面，形成激发人才创造活力、具有国际竞争力的人才制度优势，营造识才、爱才、敬才、用才的良好氛围，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。
聚焦问题，聚焦重点，是回应现实、实现目标的必然要求，也是推进党的建设制度改革深化，提高改革的针对性和实效性的必由之路。只有聚焦重点，才能点燃亮点，解决问题，才能使改革方案和措施开花结果，实现党的建设制度改革的蓝图。
三、聚神构建党的建设的制度体系，增强改革的整体性、系统性、协同性
聚神，就是指抓改革的落实，一定要聚精会神，不能有丝毫走神。推进党的建设制度改革，就是要聚精会神地抓好制度的改革与建设，聚精会神构建“以党章为本，以宪法为上”的党的建设制度体系，因为制度是带根本性的，是管全局管长远的。党的十八大和十八届三中全会明确提出健全权力运行制约和监督体系的问题。习近平总书记强调，要坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子里。党的建设中存在的问题，有制度执行不力的问题，也有制度不健全的问题。针对党的建设中的重点难点问题、群众反映强烈的突出问题，着力健全完善制度机制，增强制度的刚性和约束力。
一是着力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，高度重视党内法规的制定和实施，颁布了党的历史上的第一个党内“立法法”——《党内法规制定条例》，并推出了清理党内法规行动。在十八届三中全会之后，又颁发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对今后5年党内法规制定工作进行统筹安排，确定了一批党内法规重点制定项目。
十八届三中全会对深化党的建设制度改革提出了新要求，按照《党内法规制定条例》和党内法规制定工作五年规划的规定和部署，对《领导干部培训条例》《领导干部任免条例》等党内法规做出修订。在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年的努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，实现亟需的党内法规及时出台，配套党内法规更加完备，各项党内法规之间协调统一，党内民主制度体系更加完善，权力运行受到更加有效制约和监督，把我们党科学执政、民主执政、依法执政的实践经验和深化党的建设制度改革的成果，固化为制度，并体现在党内法规上，切实做到党的建设制度改革于法有据，入法有理，执法有序。
二是注重改革举措配套衔接，注重左右协力共进、注重上下良性互动，确保党的建设制度改革的系统性、整体性、协同性。十八大以来，在构建党的建设制度改革的配套措施上，坚持统筹谋划，协同推进，边调研论证、边研究谋划、边组织实施。例如，以修订和落实《党政领导干部选拔任用工作条例》为抓手，一方面构建科学有效的选人用人机制，大力培养选拔党和人民需要的好干部。另一方面落实“拓宽来源、优化结构、改进方式、提高质量”重要方针，加强和改进优秀年轻干部培养选拔和后备干部工作，改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不敢担当、不作为、乱作为等问题。同时，以群众路线教育实践活动为契机，加大完善从严管理干部队伍制度体系的力度，严格干部队伍管理，严格党内组织生活，强化个人有关事项报告抽查核实，完善选人用人专项检查和责任追究制度，坚决整治跑官要官、说情打招呼、干部档案造假、超规格超职数配备干部、领导干部违规兼职、“裸官”等问题。在统筹谋划、配套对接、协同推进初见成效的基础上，再接再厉，使制度体系更加配套更加完备更加有效。
三是坚持立破并举，及时清理不适应形势发展需要的制度，抓紧完善和健全新的制度，形成更加成熟更加定型的制度体系。在制度立与破的过程中，注重继承与创新、理论与实践相结合，及时总结行之有效的实践经验和基层创新，不失时机地提升到制度层面上来，提高制度体系的适应性和完备性。针对当前一些地方和单位党内生活存在的庸俗化、随意化、平淡化倾向，结合巩固党的群众路线教育实践活动成果，总结贯彻落实《关于党内政治生活的若干准则》实践，提出对进一步严格党内政治生活作出规定;为规范各级党政主要领导干部职责权限，提出制定地方党委决策程序规定。
四、聚力强化党的建设制度改革的责任机制，增强改革的执行力和落实力
聚力，就是指抓改革措施落实应集中精力，积聚群力，竭尽全力。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三次会议上，讲到改革要聚焦聚神聚力抓好落实时，明确指出：各地区各部门要敢于担当，积极有为地推进改革攻坚。推进改革既要管宏观，也要统筹好中观、微观。要突出具有结构支撑作用的重大改革，把握重大改革的次序，优先推进基础性改革。中央有关部门要加强对地方改革的具体指导，明确改革政策各个环节的衔接关系。他还强调指出，要加大推进落实的力度，到人到事，凡事都要有人去管、去盯、去促、去干。〔6〕
制定制度仅仅是迈出不可缺少的一步，执行制度更是艰巨的过程。任何政策和制度，如果执行范围越广泛、牵涉到的层次越多，就越容易产生边际效应递减现象。因此，需要聚力抓好落实，尤其是需要统筹协调各相关部门职能，相互配合，同心协力，发扬“钉钉子”精神，抓铁有痕，踏石留印，真正做到“认真”二字，一抓到底。具体说来，应从以下几方面聚力落实。
一是加强组织领导，强化党的建设制度改革的责任机制。首先，分解任务，明确责任，统筹规划、沟通协调，按照分工各司其职、积极配合，形成督促落实的合力。其次，认真执行问责制和责任追究制度，把权力与责任一致起来，实行决策与执行的无缝对接，既敢于出招，又善于应招，在执行和落实上下工夫，做到“蹄疾而步稳”，有创造而不走样，善始善终，善做善成。
二是坚持科学推进，全程动态督查，加大改革推进和落实的力度。按照实事求是，尊重科学的原则，区分不同情况，分类推进，循序渐进。在推进党的建设制度改革的过程中，既注重改革的系统性、整体性、协调性，也注重改革的层次性和次序性。同时，还要注重过程跟踪和督查，及时发现解决推进中遇到的问题，积极开展改革举措实施后评估工作，及时采取有效措施改进完善。
三是制定路线图，时间表，实行责任目标管理，有计划、有步骤、高质量、高效率地推进党的建设制度改革的深化。坚持以路线图和时间表，实行责任目标管理，做到责任“横向到边，纵向到底”。推进党的建设制度改革，注重分清轻重缓急，把握时机和节奏，对工作基础较好的改革举措，明确目标要求，加快提速;对今后几年党的建设制度改革的重点任务，并逐项进行细化，明确工作目标、具体举措和成果形式;对一些社会关注度高、关系改革全局的项目，时间能提前的尽量提前，确保绝大部分改革举措在2017年前基本完成。对于改革方向明确、目前条件还不成熟的，先行试点，积累经验，逐步推进;对一些长期存在的老大难问题，加强调查研究，积极探索，适时出台改革措施。
四是加强调查研究，加强舆论引导，大力营造“执行光荣，不执行可耻”的执行文化氛围，形成崇尚实干、注重实效的风尚。习近平总书记说：调查研究是谋事之道、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。研究、思考、确定全面深化改革的思路和重大举措，刻舟求剑不行，闭门造车不行，异想天开更不行，必须进行全面深入的调查研究。〔7〕推进党的建设制度改革，必须加强理论研究和实践探索，把握党的建设制度改革内在规律。要尊重基层首创精神，总结推广基层实践经验，让党的建设制度改革的举措落到实处。同时，高度重视党的建设制度改革宣传工作，最大限度凝聚改革共识，营造有利于深化改革的良好氛围，促进党的建设制度改革向纵深发展，真正取得良好的实际效果。
〔参考文献〕
〔1〕中共中央政治局召开会议审议《深化党的建设制度改革实施方案》[N].人民日报，2014-08-30.
〔2〕中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[Z].人民出版社，2013.46.
〔3〕习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上发表重要讲话[N].人民日报，2014-02-28.
〔4〕习近平.在中央全面深化改革领导小组第一次会议上讲话[N].人民日报，2014-01-22.
〔5〕〔6〕习近平.改革要聚焦聚神聚力抓好落实 ?着力提高改革的针对性和实效性 ?[N].人民日报，2014-06-07.
〔7〕习近平.在武汉召开部分省市负责人座谈会上的讲话[N].人民日报，2013-07-24.
