成都市新型城镇化进程中人口城镇化的问题与对策研究
吴耀宏+吴九思+李杨露+保佩汝
〔作者简介〕
吴耀宏，四川大学公共管理学院教授，博士，硕士生导师；
吴九思，四川大学公共管理学院技术经济及管理专业硕士研究生；
李杨露，四川大学公共管理学院教育经济与管理专业硕士研究生；
保佩汝，四川大学公共管理学院教育经济与管理专业硕士研究生，四川 成都 610064。
〔摘要〕新型城镇化是党和政府在当前经济发展方式转变与社会结构转型时期所推行的改善民生、造福百姓的重大举措，人口城镇化作为其核心内容，正是以人为本发展理念的集中体现。成都作为我国西南地区的人口重镇与新型城镇化改革先行者，在其人口城镇化进程中，应当以推进农业转移人口市民化为抓手，着力于营造良好的经济就业环境、公共服务环境与社会文化环境，以解决农业转移人口市民化进程中人口城镇化慢于土地城镇化、半城镇化现象仍然存在与新生代农民工持续增加等问题，实现农业转移人口的职业、社会权利与身份认同，进而促进人口城镇化目标的实现。
〔关键词〕新型城镇化；人口城镇化；农业转移人口市民化
〔中图分类号〕F299.277.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0114-04
城镇化是工业化发展的必然结果，也是实现现代化的必由之路。传统城镇化重视空间体系的城镇化，“人地分离”的发展模式往往容易造成侵害农民权益、加剧人地矛盾、制约农业现代化发展等问题。新型城镇化之于传统城镇化最大的区别在于以人的城镇化为本质与核心，致力于实现农业转移人口市民化。
人口城镇化是指农业转移人口冲破城乡二元制度的限制，获得作为城镇居民的身份和平等权利，融入城市社会，成为真正意义上的市民的过程，主要包含转移定居人口（已经进城、长期在某一城市就业或生活的农业转移人口）、转移流动人口（进城务工但未在某一固定城市定居的农业转移人口）与预期转移人口（仍在农村但有进城预期的农业剩余劳动力）三类目标人群的城镇化工作。
一、新型城镇化进程中人口城镇化的目标与意义
十八大以前我国城镇化的发展战略与指导方针多以城镇的空间布局与建制规模为主要内容。〔1〕经历了一系列的社会发展与政策探索，2012年，中共十八大提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的发展战略，明确要求“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，把“城镇化质量明显提高”作为到2020年全面建成小康社会的重要目标任务。这表明我国城镇化的发展策略与政策取向由传统“化地不化人”、“人地分离”的空间城镇化向以人的城镇化为本质与核心、以农业转移人口市民化为重点和突破的新型城镇化转变，力求实现人口城镇化与空间城镇化的协调互动、统筹发展。
城镇化是促进经济增长、产业结构转型升级与城乡一体化的重要推动力，在当前注重城镇化发展质量的新型城镇化战略引领下，人口城镇化进程更应当注重由数量扩张向质量提升的转变，强调农业转移人口市民化。农业转移人口的市民化共包含两方面的含义：其一，农业劳动力向非农产业转移，这是工业化进程的基本特征；其二，农村人口向城镇转移，这是城镇化发展的主要内容。〔2〕这就要求在市民化的实现过程中更为关注转移人口的身份平等、机会平等与发展公平：
1.身份平等是使农业转移人口在其市民化过程中逐步享有与城镇人口同等的身份地位，这是促使农业人口完成非农转移并进一步实现其市民化的关键因素。
2.机会平等是为确保农业转移人口的基本权益，将农业转移人口纳入所在城镇的公共服务体系，使其具备与城镇居民均等的就业及受教育等发展机会，享有公平的住房、社保及医疗卫生等资源。
3.发展公平是为使农业转移人口与一般城镇居民公平地享有新型城镇化发展成果，因而赋予农业转移人口与现有城镇居民对等的发展机会，使其得以不断提升自身发展能力，以确保社会和谐与经济可持续发展。〔3〕
因而，需在工业化与城镇化结合并理顺二者关系的基础上，准确把握农村人口转移机制及其市民化规律，进一步分析成都地区农业转移人口市民化的趋势与特征，结合成都当前新型城镇化进程中人口城镇化的现状与困境，为有序推进成都人口城镇化目标的实现提供对策建议。
二、成都当前人口城镇化进程的现状与问题
成都市作为全国统筹城乡综合改革配套试验区，一直深入贯彻四川省委、省政府加快推进四川省新型城镇化的重大决策，全面推进新型城镇化与人口城镇化工作，取得明显成效，2013年成都城镇化率达69.4%，高于全省44.9%的平均水平，城镇化水平与质量均有稳步提升。①然而，就目前来看，成都的人口城镇化工作仍存在一些问题与困境，主要表现在以下方面：
1.人口城镇化慢于土地城镇化
一方面，城区通过拉大发展框架与设置新城区等不断延伸城镇面积，提高土地城镇化水平；而另一方面，由于城镇就业机会有限与接纳相应农业转移人口的规章制度、政策法规等变革缓慢，人口城镇化进程不得不放缓。人口城镇化进程慢于土地城镇化，说明农村人口转移与市民化发展滞后于城镇空间体系建设，将导致经济社会发展受限、人地矛盾加深等问题，使社会和谐稳定受到影响，长此以往甚至可能需要投入大量财力物力以解决此问题带来的负面效应。
2.半城镇化现象仍然存在
据成都统计年鉴显示，就户籍人口来看，2012年成都市户籍总人口为1173.4万人，其中非农村户籍人口716.7万人，户籍人口的城镇化率为61.08%；而就常住人口来看，2012年成都市常住人口为1417.8万人，其中城镇居民970万人，常住人口的城镇化率为68.42%。②也就是说，仍有部分准城镇人口的存在：他们虽已迁居到城区谋生，但由于户籍条件等因素的限制，并未充分享受到与城镇居民对等的公共服务与福利待遇，并未完全成为真正的城镇居民，这就是通常所说的半城镇化现象。
此外，由于客观环境或自身条件的限制，部分农业转移人口选择了单纯的劳动力转移而非家庭迁移。长此以往，将造成严重的社会问题：一方面，进城务工人员会由于长期缺乏家庭温暖而导致幸福感缺失，影响自身情绪状态、工作质量与家庭稳定；另一方面，农村地区
①数据来源：四川省人民政府. 2013年四川城镇化水平与质量稳步提高〔EB/OL〕. http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2014/3/19/10296223.shtml. 2014-3-19.
②数据来源：成都统计信息网. 2012年年度数据〔EB/OL〕. http：//www.cdstats.chengdu.gov.cn/detail.asp？ID=78575&ClassID=020703. 2013-10-25.
将因此出现大量留守老人、留守儿童甚至留守妇女，留守儿童的安全、教育与心理等问题将逐渐凸显，农村空心化问题也将日益严重。
3.新生代农民工持续增加
随着经济社会的不断发展，成都农民工群体的结构也正进一步发生变化，新生代农民工群体逐渐兴起。与传统农民工“亦工亦农”及拥有深厚的土地情结相比，新生代农民工大多出生在城镇或缺乏务农经验，对土地的情结弱化，仅是保有户籍上的农民身份。根据国务院发展研究中心2012年的调研显示，新生代农民工中没有从事过农业生产活动的比例高达85%，他们正由“亦工亦农”向“全职非农”转变。〔4〕此外，大部分新生代农民工在农地二轮承包时并未分得土地，因而无论从自身技能、现实条件与主观意愿等方面都难以做到“子承父业”，如若这一群体在新型城镇化进程中不能得到有效引导，以妥善解决其市民化问题，促进其职业与身份的转变，将大大加剧社会的不稳定因素，导致社会治安事件与民工犯罪问题的频发。
三、成都人口城镇化发展困境及原因分析
新型城镇化进程中人口城镇化发展是一个关系经济社会建设全局的综合性、系统性工程，纵观成都在新型城镇化进程中农业转移人口市民化面临的各项问题与困境，除了一定的历史性原因，还受到经济就业、公共服务与社会文化等方面的影响。
1.要素结构失衡与“四化”发展不协调
城镇化的建设往往过分注重城区建设规模的扩张而忽视了影响农业人口转移与市民化的制约因素，从而导致“四化”发展不协调问题的产生，主要表现为以下两方面：其一，工业化与城镇化发展不协调，城镇化滞后于工业化。例如，主城区周边一些城镇人口承载能力不强，缺乏产业支撑，难以满足工业化发展的需要。其二，信息化对工业化与农业现代化的作用不够。近年来虽然经济与工业化发展迅速，但多数只是数量的叠加而非质量的提升，其中一大原因就是信息化的运用程度不够，工农产业的发展未能从广度与深度上运用信息化技术，进而导致其发展速度缓慢、质量低下。〔5〕这无疑大大制约了新型城镇化的发展进程，而工业化与农业现代化发展的缓慢与不协调也势必造成人口城镇化进程中的结构性问题，导致农业转移人口无法顺畅实现市民化目标。
2.附着在一元户籍制度之上的社会管理和公共服务差异
以就业为例，一方面，城乡二元户籍体系与固有用工制度的限制是农业转移人口顺利就业的一大障碍。现仍存续的正式员工与派遣工的差别用工制度即是劳动主体就业不平等的体现，人为设置的分割条件为农业转移人口的城镇顺利就业平添了不必要的阻碍，容易造成用工管理不规范与就业结构畸形等问题。另一方面，相关公共服务的不匹配也是制约农业转移人口城镇顺利就业的因素之一。针对农业转移人口的就业技能培训与就业信息流通等公共服务仍存在不足：其一，涉及农业转移人口的相关职业技能培训缺失将造成农业转移人口求职认知错误与职业转变困难等；其二，就业信息的流通不畅也将导致用工双方间的不透明，造成农业转移人口就业信息获取成本高、求职周期长等问题。
3.固有观念与自身素质的限制
长期以来城乡分割的二元体制导致资源分布的失衡，农村地区教育资源与人力资本投入的不足造成农业人口知识技能的缺失与文化素质的低下，严重影响了其市民化转移与城镇化发展的顺利进行。一方面，受到年龄与自身认知的影响，部分较年长的农村人口不愿接触新事物，拒绝接受由于当地区域发展或子女城镇就业所带来的城镇化转移，坚持留在农村；另一方面，由于保守价值观念的局限与固有生活习惯的制约，部分农业转移人口即使迁居到了城镇，却依然保持原有的生活方式与思想观念，难以融入城镇。此外，知识技能的欠缺也大大加剧了农业人口向城镇转移的难度，他们往往生存成本更高、谋生难度更大。
四、促进成都人口城镇化发展的对策建议
农业转移人口市民化既关系人口城镇化进程，影响新型城镇化建设成果，同时亦牵动全面建成小康社会发展全局，要解决成都当前人口城镇化进程中的各种现实问题，全面推进农业转移人口市民化，关键是要打破现行发展观念与方式的限制，实现政策创新与体制突破，构建促进农业转移人口市民化的经济就业环境、公共服务环境与社会文化环境。
1.构建良好的经济就业环境，促进“四化”协调发展
其一，应当推进工业化与城镇化良性互动。以工业化作为城镇化持续推进的基础，同时通过城镇化作用于工业化的深入发展，共同搭建人口城镇化的经济支撑与空间依托，并在此基础上构建优势互补、合理分工的城镇产业格局，提升成都产业发展水平与综合承载能力，推动农业转移人口市民化工作有序进行。其二，应当促进信息化与工业化、农业现代化的深度融合。通过信息技术的发展来解决工农业问题，推动工农业信息化水平的提高，进而促进产业发展水平与农业现代化程度的提升，以此创造更优经济结构与更多就业机会以解决农业转移人口市民化与人口城镇化问题。
2.构建均衡的公共服务环境，促进公共服务均等化
在权限范围内尽量剥离附着在户籍制度上的公共服务与社会福利差异，使农业转移人口与城镇居民享有均等的基本公共服务与福利待遇，从制度层面确保其成为真正的市民。以农业转移人口的就业问题为例：公平的就业机会与均衡的就业待遇是确保涉农人口有序转移、进而实现人口城镇化的重要基础，因而需要政府、社会与个人三方面共同努力，以构建良好就业环境。一方面，政府及相关部门应当通过制定与推行公平合理的制度体系，引导用人单位确立正确的员工选择标准。应进一步扫除城乡二元户籍体系、正式员工与派遣工等差别用工制度对农业转移人口择业与就业的限制，确保农业转移人口与城镇原有居民在同等条件下拥有公正平等的竞争上岗机会。另一方面，政府与相关公共管理部门也应当进一步完善针对农业转移人口就业的各项公共服务，丰富与深化针对农业转移人口再就业的相关职业技能培训，确保农业转移人口相关就业信息的流通与透明，为农业转移人口的重新就业与顺利上岗打下坚实的基础，做好充足的准备。
3.构建协调的社会文化环境，促进文化素质提升
针对农业转移人口观念局限与技能缺失等问题，政府与公共部门应当通过加强城镇文教体系建设，营造适宜农业转移人口提升其思想认知与角色转变的文化环境，促进其市民化过程的顺利完成。在注重城镇基础设施建设等硬件条件的同时，也应当注重对城镇人文素养、价值内涵与精神文明等软环境与实力的培育，尤其应当注重农业转移人口的价值认同与观念转变。一方面，应当加强对已转移人口与潜在转移人口的知识技能培训与文化素质教育，使其具备进入城镇谋生的基本知识技能与文化素质；另一方面，也应当通过日常文化活动，例如社区专栏宣传、基层文体活动等，促进农业转移人口潜在思想意识与价值观念的转变，使其慢慢接受城镇文化，改善与城镇原居民间关系，进而彻底融入城镇，实现认知与身份双重转变。
五、结语
人口城镇化是新型城镇化发展“以人为本”思想的集中体现，是新型城镇化发展质量的重点反映。要促进人口城镇化目标的实现，就必须在新型城镇化发展进程中做好农业转移人口市民化工作。而相较于传统城镇化所注重的城镇空间体系建设，新型城镇化的人口城镇化目标更是任重而道远，绝非一日之功。成都在新型城镇化进程中的一系列探索工作，取得了不错成效，但仍有有待改进。人口城镇化的发展，应当允许不同发展水平地区的存在与目标群体的差异化选择，梯度递进地促进人口城镇化发展与新型城镇化建设目标的实现。
〔参考文献〕
〔1〕 刘爱梅. 多维视角的新型城镇化战略研究〔J〕. 现代经济探讨， 2013，（9）.
〔2〕 吕文静. 论我国新型城镇化、农村劳动力转移与农民工市民化的困境与政策保障〔J〕. 农业现代化研究， 2014，（1）.
〔3〕 夏锋.规模效应、人口素质与新型城镇化的战略考量〔J〕. 改革， 2013，（3）.
〔4〕 韩俊. 大力推进农民工市民化〔J〕. 瞭望， 2012，（41）.
〔5〕 魏人民. 新型城镇化建设应解决七个失衡问题〔J〕. 经济纵横， 2013，（9）.
【责任编辑：陈学明】
