再议公共租赁住房配置效率

    〔作者简介〕

    田焱，四川省社会科学院产业经济研究所副研究员，四川 成都 610072。

    〔摘要〕公共租赁住房建设供给至今，并不为大家普遍看好，也受到了一定程度的质疑。其缘由主要在于，人们对公共租赁住房配置行为及其效率缺乏完整而清晰的认识。公共租赁住房配置系统庞杂，公共租赁住房空置率、消费满意度、经营管理水平和资产流动性及房屋同转率等测度标准基本能反映公共租赁住房配置效率的现实状况，应针对公共租赁住房的不同供求状况，提出不同因应对策，以提高公共租赁住房配置效率。

    〔关键词〕公共租赁住房；配置效率；供求关系

    〔中图分类号〕F299.23 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0108-06

    一、引言

    自公共租赁住房建设及配置以来，无论在理论界还是在社会上都受到了一定程度的质疑。例如，有学者认为，公共租赁住房制度设计中，目前尚存在众多的法律问题，如公共租赁住房缺乏统一的立法保障，保障对象具有较大的局限性、准入与退出机制不健全、相关纠纷解决机制不完善等等。〔1〕又如，2008年12月2日深圳新闻网报道：深圳首批公共租赁住房建成2730套，配租出去仅894，空置达70%（最高空置达九成），其中，福田区提供550套，空置70%；罗湖区提供53套，空置70%；南山区提供490套，空置10%；宝安区提供669套，空置80%等等。再如，2011年10月21日贵阳市向外公布了《2011年贵阳市公共租赁住房空置房源电脑摇号实施方案》。这从侧面表明了，贵阳市同样也存有一定量的公共租赁住房空置。如此等情形，既表明目前人们并不十分看好公共租赁住房配置，更表明社会对公共租赁住房配置行为及其效率，缺乏完整而科学的认识与把握。对此，本文特地进行相应必要的探讨。

    二、公共租赁住房配置效率观

    公共租赁住房配置是指公共租赁住房——这一保障性住房的配备与布局，而其效率亦即公共租赁住房配备布局中单位时间（或单位投入）内完成的工作量（或产出量、或收入量）。科学和严格地讲，由于配置主体、出发点以及判断角度或视点等的不同，则效率观往往细分有不同的层面或类型，即实践中不同主体在社会、政治、经济、管理或工作层面或类型上，分别强调或设定有不同的效率观。因之，就公共租赁住房配置效率而言，实际主要划分有政府、或保障对象、或社会其他成员间各异的社会、政治、经济、管理四大效率观。通常情况下，就这四种效率观而言，政府在公共租赁住房配置中，更看重的是其社会和政治效率观；如果政府仅仅作为一般（经济性）投资或业主主体，其与保障对象一样，更看重的是经济效率观；而作为住房保障工作与管理主体，则更强调的是其管理或工作效率观。同时，社会和政治效率观一般多为间接或隐形观，而经济和管理效率观则相对更为直接或显形，且后两者（尤其是经济观）更为基础，也是配置活动可持续发展的关键所在，故现实中更应强调公共租赁住房配置中的经济效率观。

    三、公共租赁住房配置系统

    公共租赁住房与其他属性的住房配置一样，都是一个漫长的过程。在这漫长的过程中，其必然要经历由立项到资源（尤其是用地和资金等）供给，再到规划、设计、建设、房屋配租和使用等各个阶段，而其中每一阶段又涉及到众多相关主体（包括政府职能部门、企事业单位等）、事务，以及办事程序和具体要求等要素。因此，公共租赁住房配置实际是一庞杂的配置系统，而其配置效率实际也是一庞杂而系统的配置效率，即它是所有这一系列过程中，要素供给、事务处理和流程运转等一切效率的总和。换言之，公共租赁住房配置效率实际是由上述各阶段中系列配置效率（包括工作和管理等效率）构成的。其中，按现行相关政策规定，政府住房保障主管部门职权管理阶段及范围内的配置系统，是这一庞杂系统的核心部分。

    从现实情况看，依据现行政府行政管理体制架构，仅就住房保障主管部门而言，其主要责任和职权在于，掌控公共租赁住房的具体运营和管理，即主要包括公共租赁住房保障的申请审核（审批）、配租和使用等管理，其他部门及主体则是配角或参与者。因此，住房保障主管部门关注公共租赁住房配置效率的重点应在于，保障对象申请审核（审批）、房屋配租和使用等工作及管理效率的高低，其具体应包含：一是保障对象申请审核（审批）效率，包括识别保障对象的速度和准确性，审核主体间的协调性，审核（审批）管理流程的规范性、合理性与科学性等等。二是公共租赁住房配租效率，包括配租任务的完成情况及完成快慢、临时变动及换房配租的（周转）速度、配租的满意度，以及配租的公开公平性等等。三是公共租赁住房使用效率，包括租赁合同的履约情况，房屋使用的合规性和安全性，房屋使用的监管情况，以及退租退房和停止房屋使用等情况。

    四、公共租赁住房配置效率测度标准

    实际工作中，住房保障主管部门在注重与强调上述工作及管理效率的同时，尤其更应关注一些关键性的定量化标准及其测度。如公共租赁住房空置率（或入住率）、消费满意度、经营管理水平和资产（财产）流动性以及房屋周转率。这些测度及其标准，基本能直接反映公共租赁住房配置效率的现实状况及水平。

    （一）关于测度空置率及其注意事项

    参照学界和业界对商品房空置率的界定，〔2〕我们可将公共租赁住房空置率界定为，实际已配租的公共租赁住房量与现有可配租的公共租赁住房量之比。它是反映某一时点公共租赁住房空置程度的存量指标，它与当前公共租赁住房空置数量成正比，与近三年的公共租赁住房可供数量成反比。在测度公共租赁住房空置率的过程中，有时也可以用“租用量”（租用率）来替代，但“租用量”的完整意义在于，一是反映住房的使用方式，并体现了住房业主的所有权与使用权相分离；二是租用量（率）的大小（高低）也反映住房租赁市场活跃与否等状况。因此，考虑到“空置率”使用的通用性和公共租赁住房“租转售”的可能性，我们最好选择使用“空置率”，且大有必要明确如下一些事项：

    其一，有必要明确测度的意图，即主要是为了反映公共租赁住房资源的利用状况，并由此设法提高利用水平。

    其二，按照国际通常惯例，一般商品房空置率在5%～10%之间的水平，属于“空置合理区”；10%～20%之间为“空置危险区”；20%以上为“空置严重积压区”。然而，考虑到公共租赁住房的准公共物品性质，该标准可适当放宽5～10个百分点左右。

    其三，通常，住房租售过程中始终存在一定的空置问题，而且不同的国家或地区的住房空置程度也是大不一样的，主要是因为适应人口移动、季节性变化、营建营销行为而产生的，并可能存在其他一些原因，例如，可能是住房供求总量尤其是结构性的失衡；可能是住房质量、款式和类型不适应实际需求；可能是保障人口外移等变动所致；还可能是准备转变住房的使用性质，抑或是为了空置待租或待售等等。

    其四，对于空置各种原因的深入分析判断，即设置公共租赁住房空置量和空置率指标去统计各特定地区、特定年度、特定类型（户型）、特定用途、特定房龄和特定结构的空置数据，将有利于我们去分析和研究其存在的原因，提出解决问题的方法，以使保障性住房资源最大限度地满足人们的消费（保障）需求。

    （二）关于测度满意度及其注意事项

    按照学界和业界的相关界定，消费满意是指顾客（包括保障对象）在（租）购前对产品（如公共租赁住房）或服务质量的预期与其在（租）购和使用后对其质量实际感受的比较。这种比较后的感受（好或坏）程度，即为我们通常所称之为的“满意度”。〔3〕在此，专业上的测度指标一般为“顾客满意度指数”。同时，有时也采用了极为简略的定性测度方法，例如，针对总体或某项物业服务满意度测度，有时仅采用优、良、中等（或及格）、差（不及格）等测度标准。在测度公共租赁住房配置满意度的过程中，大有必要注意如下一些重要事项：

    其一，明确测度满意度的意图与意义，即主要是为了分析与掌握保障对象对公共租赁住房（或相关服务管理主体）的期望和要求，以改善配置状况，提高配置效率；改善经营管理方法与现状，提升产品质量和服务水平，并提升保障对象对服务管理者（或公共租赁住房）的忠诚度，由此改善经营管理绩效，增强服务管理者的抗风险能力和与保障对象和协相处的能力等。

    其二，以保障对象满意为导向或依据，来调整与改善公共租赁住房质量、户型、租价和相关的物业状况，进一步奠定良好的公共租赁住房配置基础，并由此提高其配置效率。

    其三，密切关注保障对象满意的主要内容及关键所在，一般主要是理念、产品、行为、视听和服务满意。有的又将其划分为产品满意、服务满意和社会满意三个层次。在此，前两者易理解，后者主要是指保障对象在对公共租赁住房产品和服务的消费过程中所体验到的社会利益的维护，这要求相关服务管理主体的经营管理活动要有利于维护社会稳定，促进社会进步，保护生态环境等等。

    （三）关于测度经营管理水平及其注意事项

    尽管公共租赁住房属于准公共物品，但其完全有别于纯公共物品，也非昔日之“公房”。因此，公共租赁住房投资建设和运营管理中，必须强调其经营管理状况及水平，必须讲求经营管理活动中，为房屋业主和使用人提供维修、管理及服务等劳务而取得的各项正常收入，并精打细算其从事房产经营管理、危房改造、房屋修建、装饰、供暖及提供各种服务的全部支出，以及上交财政的支出总额。这些都是提高公共租赁住房配置效率的基础环节和具体要求。

    （四）关于测度资产流动性及其注意事项

    公共租赁住房资产流动性是指公共租赁住房资产按照一定的价值标准（比如建设成本或者市场评估价值），依照对等价格或者一定比例溢价进行股权化，机构或者投资者购买股权后，其持有的资产股权可以随时得到偿付，或者在不贬值的情况下销售出去，即无损失状态下迅速变现的能力。资产的变现能力越强，所付成本越低，则流动性越强，由此，也表明公共租赁住房配置效率越高。

    目前，对于资产（包括公共租赁住房资产在内）流动性的判别，尚无统一的标准，我们可以选择银行机构在进行资产融资租赁时的收益标准，作为公共租赁住房资产流动性的一个判别标准。即目前银行机构开展资产融资租赁时，其收益标准的中值标准一般为，年静态收益率8%。本文对流动性的判别标准即为静态收益率8%。超过此标准即为流动性优，低于即为流动性差。

    （五）关于测度房屋周转率及其注意事项

    公共租赁住房周转率即指公共租赁住房轮流使用的频次或快慢，频次越多、周转越快，则该住房周转率越高，而周转率越高，一定程度上又表明该住房利用率越高，其配置效率也就越高，反之亦然。

    但是，按照现行政策规定，公共租赁住房的租期，一般为3～5年，此间大多变化有限，也并不鼓励频繁出入（以从中获利）。因而，公共租赁住房周转率的测度，并无多大现实价值和迫切性。不过，从局部来看，由于个别或部分保障对象因收入或住房情况变化等而引起退租，腾空房屋，此时则大有必要尽量缩短房屋闲置的时间，即缩短及加速房屋轮流使用的空闲时间，故这实际又存在提高公共租赁住房周期率的现实及客观需要。因此，通过提高公共租赁住房周转率来提高其配置效率，仅仅是一种特例，而并非常态化的手段或办法，但往往又是必须的。

    五、公共租赁住房配置效率测度倾向及举措

    公共租赁住房保障与其他房屋租赁一样，也存在不同的供求关系状况。通常，公共租赁住房供求平衡是相对的、暂时的和非常态的，而供求失衡则是绝对的、长期和常态的。正因如此，在“供大于求”或“供小于求”的不同情况下，为了提高公共租赁住房的利用效果，并由此来提高其配置效率，则明显存在测度倾向或出发点以及因应举措上的不同。

    （一）“供小于求”下的一般测度倾向及对策

    在“供小于求”的情况下，人们一般会缩小保障覆盖范围，或严把保障“准入”关，严防“搭便车”，以提高公共租赁住房配置的准确性和精密度，从而提高其配置效率。对此，大多会倾向于采取如下一些手段及方法，来缓解供求矛盾：

    一是保持或降低准入标准，如保持或降低保障收入线标准等。二是简化、缩短并严格申请审核（审批）、配租（或“轮候”）和签约使用业务及管理流程。三是尽可能地提高从公共租赁住房立项到规划、建设、配租和使用全过程及其各个管理和工作的效率，尤其是在建设规划布局和房屋建成定形的情况下，更应精细、规范与优化资源配置和严密管控。四是更加关注与强调公共租赁住房周转率的提升，特别是尽可能地缩短公共租赁住房轮流转换配租的时滞时间，让更多的轮候待保对象及时进入配租选房、签约使用程序。五是更加注重提升公共租赁住房的运营能力和水平，改善运营基础条件和服务面貌，促进精益化运营及管理。

    （二）“供小于求”下的特殊因应举措

    公共租赁住房“供不应求”，既可能是供应总量的不足，也可能是供应结构上的问题与不足。换言之，其既可能是需求总量过旺，也可能是需求结构性过旺。对此，根据前述一般测度倾向及对策，并结合现实情况，围绕提高配置效率，可采取如下一些特殊举措。

    一是构建与应用CSI住宅体系。CSI住宅是将住宅的支撑体部分和填充体部分分离的住宅建筑体系，其中，C（China）表示基于中国国情和住宅建设及其部品发展现状而设定的相关要求，S（Skeleton）表示具有耐久性、公共性的住宅支撑体，是住宅中不允许住户随意变动的一部分；I（Infill）表示具有灵活性、专业性的住宅内填充体，是住宅内住户在住宅全寿命周期内可以根据需要灵活改变的部分。CSI住宅体系是根据国外住宅建设先进理念和经验，而确立的一种具有我国住宅产业化特色的住宅建筑体系。

    CSI住宅将大量的东西集中到工厂制作，实行的是工业化生产方式，它除主体结构耐久（可达百年以上）的特点外，还具有支撑体与填充体基本分离、卫生间实现同层排水和干式架空、室内布局灵活（即厨卫居室均可变更）、住宅部品模数化和集成化以及标准化等特点。〔4〕正因具有如此等特点和优势，可大大提高公共租赁住房的建设、变换、适应需求等效率。因此，在公共租赁住房供不应求和消费需求及偏好变动等情况下，更有必要探讨与推行公共租赁住房的CSI住宅体系。

    二是提高准入“门槛”。当公共租赁住房供给（严重）不足的时候，除了在建设环节加快进度，在房屋建成后的营运管理环节，必须提高工作及管理效率，即可采取如下等一些具体措施：

    （1）保持住房困难和收入线既定的标准及水平，拉长调整周期，尽量降低提升幅度——因该两项标准一旦确定，则一般不允许降低其既定的标准及水平。

    （2）增加其他一些准入条件，例如，增加财产的种类且降低其具体量化指标；提高单身的准入年龄（如由35岁提高至40岁等）；增加个人（包括主申请人和共同申请人）的诚信记录等等。

    （3）加长审核、公示和配租轮侯等时间，其中尤其应强调提供与严格各个申请要件及资料，严格履行相关程序，并对轮侯进行细化，包括严格轮侯计分排序和摇号配租等程序。

    （4）保障对象选定房屋后，限定在最短的时间之内签约并入住使用，尽量缩短使用租期，并加快中途或租期届满时的腾退与对接配租速率，缩短减少房屋闲置时间。

    三是规范与优化管理流程。在定立公共租赁住房申请审核（审批）和配租管理政策及其流程的同时，应提前做好流程管理的专业化规范准备，其中的主要步骤及方法要求有：

    （1）全面系统梳理公共租赁住房保障业务及其构成，即对公共租赁住房准入、分配（配租）、使用和腾退四大环节及系统中所涉及到的一切业务，进行全面梳理与界定。

    （2）全面理顺公共租赁住房所有保障业务间的上下逻辑及衔接关系，既包括由准入至配租、使用、腾退系统间的逻辑关系，又包括上述各系统内部的各子系统（例如，“准入”系统内包含有申请受理、初审、复审和认定等子系统）间，以及各子系统内部各岗位系统间的逻辑顺序与联系。

    （3）在前两者的基础上，进一步地明确与匹配上述一切业务的管理流程，其中，主要包括匹配相应的管理主体、管理职能、管理责任（包括问责）、工作及业务执行标准、物资及资源保障、时间和信息要求等，从而形成科学、合理、严谨、简洁的管理流程，并达成业务（活动）流、责任（链）流、物流、信息流等的协调融合，从而提高管理能力与水平。

    （4）在上述流程规范与优化的基础上，一方面，对内必须做好这样一些工作：对既有的管理流程进行必要的维护，且进行不断改良；成立专门的管理流程维护及优化小组；对现有的公共租赁住房管理组织进行组织再造；充分利用计算机网络技术和信息管理系统等。另一方面，对外必须公布公示公共租赁住房管理流程，以方便保障对象申请与配租，并提高管理的透明度，加强社会监督管理，尽量减少与降低管理漏洞及其程度。

    四是采用其他一些手段及方法。为尽可能地满足待保群体的居住需求，提高公共租赁住房配置效率，缓解供求矛盾，降低供不应求——需求增加的压力，还可以尝试运用其他一些手段及方法：

    （1）通过金融、财税和行政等政策手段，充分利用舆论导向，对房地产市场进行调控，缓解房地产市场（包括租售市场）价格增长过快的压力，降低“挤出效应”和对公共租赁住房保障的冲击。

    （2）采取临时租金补贴的方式，让待保对象在市场上进行临时过渡。同时，若廉租住房尚未完全与公共租赁住房实现并轨运行，且有一定的闲置，则也可采取临时租赁调控（即打通“两房”和“邻房”）的手段及方法，扩大公共租赁住房的供应。

    （3）增加公共租赁住房短期租住的比重，降低长租比重，提高短租房屋的周转率和利用率。

    （4）将公共租赁住房用地纳入房地产开发用地的同一轨道，即在房地产开发的每宗出让地块中，规定一定比的保障性住房（包括公共租赁住房在内）用地，以保障公共租赁住房建设用地并处于自然分布状态，便于规划空间布局和保障对象多方位的消费区位选择。

    （三）“供大于求”下的一般测度倾向及对策

    在“供大于求”的情况下，人们一般会进一步扩大保障覆盖范围，包括扩大区域和人群覆盖范围，让更多的保障对象迅速受益，从而提高公共租赁住房配置效率。对此，一般会采取如下一些手段及方法，来缓解供求矛盾：一是更加关注与降低公共租赁住房空置率，提高入住或使用率。二是更加关注与强调公共租赁住房申请审核（审批）与配租的（危机）攻关（包括营销和宣传等）能力，树立良好而亲民的管理形象。三是更加可能寻找其他一些政策优惠和条件改善，例如，提高保障收入线标准，进一步降低租金标准，或提高政府租金补贴水平，或增加补贴内容（如，增加物业等补贴范围或金额）。

    （四）“供大于求”下的特殊因应举措

    公共租赁住房“供大于求”状况，既可能是供应总量过剩，也可能是供应结构性过剩。换言之，既可能是需求总量不足，也可能是需求结构性不足。对此，根据公共租赁住房“供大于求”状况下的一般测度倾向及对策，并结合现实情况，围绕提高配置效率，可采取如下一些特殊举措。

    1.明确公共租赁住房空置（或入住）指标及其管控责任目标。从空置率角度看，明确10%～15%的空置率为合理区，15%～25%的空置率为危险区；25%以上的空置为严重积压区。与此同时，从空置期间看，1～3年的空置时间为合理时间；3～5%年的空置时间为危险时间；5%年以上的空置时间为严重积压时间。基于此，一方面，按照以上指标的完成情况，进行综合平衡，尤其是研判与调整既有的保障政策以及管理办法；另一方面，重点针对严重积压的小区、楼盘或房屋的直接管理主体和其相关主体，实施问责管理；再一方面，提高相关信息的透明度，尤其是针对空置的楼盘和房屋，及时向外公布。

    2.科学合理确定公共租赁住房的租金水平。公共租赁住房租金水平的确定，应当首先顾及公共租赁住房的保障性质——即（准）公共物品性质，其次还必须综合考虑成本租金和居民住房消费的水平。其中，在考虑成本租金时，必须要考虑到其建设成本和管理成本两方面，且在建设成本方面，公共租赁住房的土地，政府是不收取溢价的，仅为土地成本价（但拆迁等方面需支付必要的成本）；在考虑居民住房消费水平时，通常按照国际惯例，居民住房消费比例一般为其收入的25%左右，众多二、三线城市可参照选择为35%左右，随后，先以统计年鉴的相关法定数据为准，来确定下一年的保障对象住房消费比例及水平。此后，待公共租赁住房进入远期发展阶段之时，则完全可以保障对象的实际收入数额（先个人申报、后管理部门审核的数据），按一定的比例来测算其住房消费水平——亦即保障对象应负担的租金水平。

    以上租金确定的过程和内容，以及每个楼盘测算的结果等，都应对外公开，以提高保障对象的理解与认识水平，让其看到自己的责任和政府（社会）的支持（优惠）所在，并及时衡量与发现自己可以选择与承受的住房消费定位，从而加快其保障选择的步伐。

    3.采用SP促销（租）的策略。SP是Sales Promotion的简称，按照美国市场学会（AMA）的定义，SP是指“人员推销、广告和公共关系以外的，用以增进消费者购买和交易效益的那些促销活动。”

    采用SP促销（租）的关键手段和方法在于，通过向保障对象提供短期的强烈诱惑、提供额外强刺激性的好处，利用多样化的租赁促进活动，如竞赛抽奖、现场演示等方式和联合促租、服务促租、文化保租、满意促租等手段。

    因此，众多二、三线城市有必要准备或成立一专业性的公共租赁住房宣传公关小组。该小组既承担公共租赁住房相关政策、管理、运营日常宣传和咨询任务，又重点组织与实施SP促销（租）方案。其中，关键的任务和工作内容包括有：确定SP促租目标（包括公共租赁住房开盘、楼盘滞租、租赁淡季、回笼资金和余户等SP促租目标）；策划与选择SP促租方式；制订与组织实施SP促租方案；SP促租事前检测和效果评估等。与此同时，还有必要对公共租赁住房SP促租进行拓展，例如，选择与推出“承诺型SP促租”、“健康型SP促租”、“评奖型SP促租”、“教育型SP促租”、“环境型SP促租”和“物业型SP促租”等类型。

    4.规范与整顿住房租赁市场行为与交易。通过相关部门联动，包括街道、社区的配合与支持，临时加大住房租赁市场交易及行为的规范与整顿力度，以稳定住房租赁关系，提高合同备案率，解决群租等不安全现象，促进租赁信息对称，规范中介市场行为，从而确保承租人的居住安全和合法权益，并由此引导与激励更多潜在的保障群体转入接受公共租赁住房保障，降低住房租赁市场压力，扩大保障有效需求。

    5.进一步降低公共租赁住房准入门槛。在确保原廉租住房和公共租赁住房保障（三大）群体覆盖的同时，主要限制在当地已有房住（包括自有住房和其他公房租住），且人均面积超过一定标准的人，放宽甚至（临时或长期）取消收入线标准限制，谁愿意租住都可以。同时，对于非户籍人口，也可以取消其居住满一定年限和社保满一年，有至少一年合同等限制条件，以促进与满意劳动力流动及其居住需求，增进城市活力，并提高公共租赁住房配置效率。

    6.采用其他手段和方法。这些手段和方法大体包括有：一是夯实公共租赁住房的基础和专业管理，其中尤其应加强公共租赁住房档案管理和统计分析工作。二是待公共租赁住房运营三、五年之后，即进入“后期”（即“远期”）存量调整发展之后，应充分参考和利用前述相关方法，定期对公共租赁住房保障对象的保障需求及其消费选择决策行为等，进行必要的定量分析研判。三是针对相关的分析研判结果，适度打破行政区划界线，以提高保障对象消费选择的自由度和灵活性，扩大住房保障资源配置的空间。

    〔参考文献〕

    〔1〕范俊丽.我国公共租赁住房法律问题〔J〕.河北联合大学学报（社会科学版），2012，（6）.

    〔2〕杨文武.中国房地产业指标体系研究〔M〕.成都：四川出版集团，2008.

    〔3〕中国指数研究院.中国房地产顾客满意指数系统理论与实践〔M〕.北京：经济管理出版社， 2005.

    〔4〕住房和城乡建设部住宅产业化促进中心.公共租赁住房产业化实践〔M〕.北京：中国建筑工业出版社.2011.

    【责任编辑：朱凤霞】