社会工作行业组织建设中的问题及对策研究
沈锦浩
[摘 要] 在推动我国社会工作事业发展的进程中，社会工作行业组织被寄予厚望。虽然全国各地社会工作行业组织的数量在不断增长，但它们在社会工作专业化、职业化和本土化发展中发挥的整体促进作用十分有限。本文通过对A市社会工作者协会开展实地调研，发现自主性问题、积极性问题、技术性问题和代表性问题是社会工作行业组织建设中面临的四个主要问题，继而提出针对性的对策，分别是重塑职能角色、完善激励机制、加强能力建设、强化服务功能。
[关键词]社会工作者协会 社会工作行业组织 行业组织建设
一、问题的提出
中国社会工作学会会长王思斌曾指出，国外经验表明社会工作行业组织在社会工作专业化、职业化的进程中发挥着重要作用[1]。事实上，我国社会工作的发展道路正是沿着此种思路向前迈进的。1991年，中国社会工作协会在北京人民大会堂宣告成立。次年，我国出现了首家地方性社会工作行业组织——深圳市社会工作者协会。在1991—2011年的20年间，尽管各地陆续响应民政部开展社会工作探索的号召，成立的社会工作行业组织仍不到70家[2]，民办社工机构不到600家[3]。而到了2016年年底，全国范围内已成立34个省级、196个地市级和361个县级591家社会工作行业组织，民办社工机构已达到5880家[4]。可以说，我国的社会工作行业出现了20多年来前所未有的繁荣局面。
社会工作行业组织和社工机构的爆发式增长，似乎营造了一幅理想的中国社会工作发展蓝图：社会工作专业化、职业化快速推进，社会工作人才数量不断增长，社会工作在提供专业服务、解决群众困难、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面发挥重要作用。然而，社会工作的春天却没有真正到来。从人才总量来看，截至2016年年底，我国社会工作专业人才规模总量仅有76万人，其中助理社会工作师和社会工作师总人数近30万人[5]，距离19部委联合发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020）》中“到2020年，社会工作专业人才总量增加到145万人”的要求[6]，还有将近70万人的缺口。从地域分布来看，除了京沪粤三地外，社会工作在大陆其他地区的发展异常缓慢，没能达到政府预期的水准[7]。正如彭善民所言：“快速增长中的社工协会并未充分发挥其作为行业组织的应有功能，实际运作困难重重”[2]。既然成立社会工作行业组织的目的就是推动社会工作专业化、职业化，为何在有如此多行业组织的基础上，社会工作发展依旧缓慢？
二、文献回顾
社会工作行业组织指的是“由社会工作领域中的社会工作机构与社会工作者自愿组成的，依据法律和章程，旨在维护和实现成员的共同利益与目标的民间性、非营利性社会组织。一般情况下，社会工作行业组织主要包括社会工作（者）协会、联合会、促进会、委员会等”[8]。 由营利性企业组成的经济类社团是我国行业组织研究中的主流，而由非营利性社会服务机构组成的新兴的社会工作行业组织尚未进入主流研究者的视界。从国内已有文献来看，根据研究目的的不同，笔者把现有研究分为两类。
第一类是追溯发展历程的研究。其研究对象以发达国家和地区的社会工作行业组织为主，目的往往是归纳各国各地社会工作行业组织结构性变迁的历史规律，从中总结经验或者获得启示，为我国社会工作行业组织的发展道路提供历史智慧，从而推动社会工作的专业化和职业化。左芙蓉、刘继同探索了美国社会工作者协会的历史变迁、结构功能与运作模式，介绍了美国社会工作的发展经验[9]。彭善民从组织认同的视角对上海浦东新区社工协会的发展路径做了梳理和分析，指出从政府认同、社会认同的外部组织认同，趋向会员内部组织认同，是社会工作行业组织发展的必然过程[10]。类似的研究还有台湾学者熊惠筠对台湾社会工作师公会全国联合会的发展沿革、组织任务以及重要事件、行动的发生过程的考察[11]。
第二类是梳理功能定位的研究。冯元、彭华民以治理理论为切入点，提出社会工作行业组织应从治理与服务两大维度来实现自身功能与价值，发挥好承接政府转移职能、促进社会工作政策体系完善、培育社会工作服务机构、推进社会工作人才队伍建设、促进社会工作行业自治以及提供社会工作专业服务等六大功能[8]。冯元、丁思雨采用文獻法和观察法，提出社会工作行业组织应扮演好“社会的助推器、政府的合伙人、社会工作者的监护人、社会工作机构的领路人”等四种角色[12]。彭善民则认为社会工作行业组织不应该成为自上而下的输送管道，而应该作为上下左右交叉互动的重要平台，成为集资源枢纽、技术枢纽和意见枢纽于一身的枢纽角色[2]。
第一类研究虽然能为我国社会工作行业组织的发展提供借鉴，但主要侧重于介绍成功经验，很少涉及发展中的问题。第二类研究则是从宏观层面出发，对社会工作行业组织的功能定位展开的系统性思考。换句话说，就是讨论社会工作行业组织应该发挥的作用。但是，一个更为关键的问题是社会工作行业组织实际发挥的作用。从现实情况来看，社会工作行业组织并没有真正发挥出应该有的作用，实际运作困难重重，发展后劲明显不足[13]。这与民政部多次提出“加强社会工作行业组织建设”“支持社会工作行业组织发展”的初衷相背离。因此，剖析社会工作行业组织存在的问题，探讨针对性的对策建议，对于推进我国社会工作专业化、职业化及本土化进程具有重要的现实意义和强烈的紧迫性。
三、社会工作行业组织建设中存在的问题
从2016年11月1日到2017年3月31日，笔者以实习生的身份进入A市社会工作者协会（以下简称A社协）工作，通过文献法、访谈法、参与观察法三种方式获取调查资料。在A社协五个月的实习时间中，笔者发现现阶段社会工作行业组织建设中有以下四个基本或核心问题非常值得关注和思考。
（一）自主性问题
研究社会组织的自主性，一般首先从资金来源出发，考察社会资金和政府资金在社会组织整个资金运转中的比例状况。A社协章程规定，其经费来源应该是“会费、捐赠、政府资助、核准的业务范围内开展活动或服务的收入、利息及其他合法收入”。实际情况，在2011—2016年间，A社协的收入合计为2785613.13元①，其中市民政局直接委托项目经费1436820.39元，区县民政局直接委托项目经费201163.88元，直接委托项目经费共占五年总收入的58.8%，其余的公益创投/采购项目经费（662165.71元）和第三方评估项目经费（269029.13元）的获得也与市民政局有关。对此，S部长是这样描述的：“‘扬帆和‘星火计划两个项目是A社协在民政局的支持下拿到的公益创投项目，加起来将近40万元……”在8%的其他收入中，注册资金3万元、开办资金15万元都是由市民政局提供的。本应作为主要收入来源的会费至今尚未收取，捐赠款项、接待参访、利息等其他收入加起来不超过4万元，尚不足总收入的1.5%。此外，A社协的办公场地、办公设备均由民政局提供，并且免缴日常运作所耗的水电费。可以说，A社协的大多数收入都直接或间接地来自于民政局，A社协的各种资源几乎完全依赖于民政局。
人事任用也是体现社会组织自主程度的重要方面。按照A社协章程，会长、秘书长等领导职务的选举和罢免属于理事会的职权。但其实，据最早进入A社协工作的S部长所说，A社协前后两任会长、秘书长的人选都是由民政局推荐。不仅如此，其实是所有进入A社协的工作人员都要经过民政局相关负责人的首肯。笔者曾就此事询问过几个工作人员，其回答基本一致。L主管是这么说的：“虽然面试我的是L秘书长，但是我们所有人的简历都是需要经过民政局过目的，决定聘用谁都需要征得民政局的同意。这一点我也是后来才听S部长说的。”Y干事也说到：“我第一天上班的时候，X处就打电话过来，询问工作安排、未来打算等情况。民政局X处对我的相关信息很了解，她应该是看过我简历的。”
此外，在实习过程中，笔者发现业务主管单位（即民政局）实际的权力远远不止是《社会团体登记管理条例》中规定的五项职责，而是涉及A社协的整个日常运作。在谈到A社协在日常工作中的自主性时，L主管是这样概括的：“用通俗点的话来说，民政局的态度就是小意见你可以提，做不做在我，但是大事情必须听我的，按我说的做。”比如在谈到调整工资时，S部长指出：“小钱我们是可以自己支配的，大钱我们是做不了主的，谁发多少工资不是我们A社协内部能定的，L秘书长只有提议权，真正的决策权在民政局X处。”
（二）积极性问题
我国社会工作行业组织的发展动力多来自政府职能部门的助推甚至是主导，A社协也不例外。A社协是在A市政府高度重视社会工作发展和A市社会工作人才队伍不断扩大的背景下，由A市民政局牵头，联合公安局、司法局、妇联、残联、总工会和团市委等6家单位共同发起成立。A市民政局不仅主导了A社协的组建过程，而且统筹制定了《 A市社会工作者协会章程》，确定A社协的性质是“全市性、专业性、非营利性的社会团体法人组织，也是为A市社会工作制度配套的行业管理服务专门机构”。而《社会团体登记管理条例》规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，登记管理机关不予批準筹备”[14]。这两条规定使得A社协在法律上和行政上获得了生存和运作所必需的合法性以及垄断地位。
A社协成立以后，每年都会承接市区两级政府委托的社工教育培训项目，主要包括开设初级、中级社工师的考前培训课程和持证社工的继续教育。S部长曾说到：“社工教育培训是A社协工作内容的大头，日常工作几乎都是围绕它展开的。”此外，随着2015年民政部《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》的下发，A市民政局开始逐渐将政府公益创投/采购项目的第三方评估委托给A社协，这为A社协带来了更多的资金支持。
社工教育培训和第三方评估等业务满足了A社协生存和运作的资源需要，但同时也带来了一个非常不利的后果，即导致A社协工作人员缺乏独立运作和开拓服务的积极性。这个问题从笔者对多位工作人员的访谈中可以窥见端倪。H干事说到：“不管是社工教育培训还是第三方评估，很多项目的招投标就是走走过场，只要我们参加，一般都能拿到的，所以其实A社协的资金还是很充足的，只不过我们自己不能乱用。” W干事也说到：“社工机构有时候可能会发不出工资，但我们不会，我们没钱的时候，民政局就会给项目的。我来这就是因为A社协比社工机构工资高点，而且是朝九晚五，有周末，很多事情做不做无所谓，差不多就可以了，没必要那么拼命。”
其实，垄断地位只是A社协工作人员工作积极性不足的一部分原因。还有一部分原因就是A社协对工作人员的激励仍然停留在以精神激励为主，没有明确的薪酬待遇增长标准，缺少正式的职位晋升机制。L主管说到：“在A社协，活干得好，最多是得到秘书长的一两句夸奖，而且就算你干得再好，还是要看你的工作年限和资历的，要升主管、部长都得慢慢熬。”S部长也说到：“我现在干什么事都没有动力，只想把手头上的事情做完，外面的项目也不想拿，只要我想，总归拿得到的，但是拿了对我有什么好处？又不会给我涨工资。”
（三）技术性问题
技术能力是所有组织的立身之本。上海、深圳等地社工协会的成长经验表明，专业实务、教育培训和第三方评估是社会工作行业组织生存发展壮大的必备技能。虽然已经成立五六年的A社协的主要工作内容同样是上述三项工作，但若论及专业技术水平，仍然十分有限。
首先，就专业实务而言，A社协有过社会工作实务经验的工作人员只有L秘书长和L主管。在其余的工作人员中，除了原来是社会工作专业的H干事、W干事、Y干事有过相关实习经历以外，基本上都是从头学起或者只负责行政事务。由此带来的问题是，A社协一直难以在A市社会工作领域树立威望。H干事曾提到：“因为我们基本上都没有实务经验，所以下面的社工机构都不怎么看得起我们，觉得我们只会一天到晚做培训，监管评估也没什么水平，反正我们在他们心目中地位很低。”
其次， 教育培训是A社协日常工作的重要内容，但所谓的“教育培训”只是A社协从高校或者上海、深圳等地请来专家主讲，并非由A社协的工作人员来主讲。在2014年和2017年，A市民政局分别举办过第一期、第二期“社会工作督导人才培养计划”，从全市90多家社工机构中遴选出53名培养对象，但是A社协无一人入选。同样是在2017年，A社协还举办过A市首届社工讲师培训班，从全市社工从业人员选拔出20名作为培养对象，然而，A社协依旧无人入选。对此，H干事是这么看的：“我们从事社会工作才没几年，和社工机构的那些人根本没法比，没人敢报名，而且报了名，估计也会被刷下来，民政局一直都觉得我们能力不行。”
再次，就第三方评估而言，合法性、制度化、社会化和专业化等四个方面的困境是当前的主要问题[15]，前三种困境与第三方评估组织并无直接关系，需要从社会、法律和行政上着手解决，但专业化困境就涉及第三方评估组织的能力问题。虽然A社协从2015年开始就受民政局委托，逐渐承担起A市公益创投和采购项目的第三方评估工作，但人手不足、专业素质不够、缺少相关经验等问题一直存在。L秘书长指出：“我们A社协的规模老是停留在原处，老是这么几个人，一直没能壮大，很多项目的监管评估根本来不及去做，而且他们也没有这方面的经验，我一直都叫他们要好好学一下。” W干事自身也意识到这个问题：“我也知道监管评估很重要，要是能学到的话，对以后的发展肯定很有帮助。但是，我毕业后没做过实务，根本不懂。以前L主管在的时候，还有人教我们，现在她走了，不知道怎么学。L秘书长又不可能亲自带我们。”
（四）代表性问题
代表性是行业组织存在的根本，代表职能多被认为是行业组织的核心职能[16]。当初组建A社协时就是希望它能为全市社工机构、社工从业人员提供服务，代表行业与政府职能部门沟通、反映诉求，提出行业发展意见和建议。但后来的A社协并没有将全市社工机构、社工从业人员团结在一起。会员是社会团体的组织基础，覆盖面是其代表性最直接的体现。在2011年A社协成立之初，共有单位会员26家②，个人会员172名。在单位会员中，除7家发起单位以外，其余19家单位会员中仅有5家是社工机构。在个人会员中，行政性社会工作者③有112人，社区工作者有45人，专业社会工作者有9人，高校教师有6人。虽然在形式上所有的会员都是接到邀请函后加入的，但实际上大多数会员并非出于自愿。笔者曾在换届大会前夕以电话形式征询过近百个会员的续会意愿，有不少会员都表示“之前是单位要求的”，现在还是“要先問问单位的意见”。
从会员的构成情况和上述会员的表述中不难看出，成立之初的A社协会员应该是受到行政命令的指示后才“愿意”加入的。笔者认为，此举应该是为了满足《社会团体登记管理条例》第十条的要求：“成立社会团体应有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个” [14]。由此可见，当时A社协会员主要由行政性社会工作者和社区工作者组成，不足以代表社会工作者的真正利益。到了2016年换届大会的时候，A市的社工机构、社会工作者数量已有大幅增长，为此，A社协决定重新征求老会员的续会意愿，吸收新会员加入。截至2017年1月，A社协已有单位会员56家，个人会员175人。在单位会员中，社工机构达到39家（占总数的69.6%），其余17家均为支持社会工作的机关事业单位、社会组织。在个人会员中，行政性社会工作者有87人，社区工作者有21人，专业社会工作者有57人（占总数的32.6%），高校教师有10人。
虽然单位会员中的社工机构所占比例已经超过2/3，但如果算上全市的90多家社工机构，那么还不到总数的一半。个人会员中来自社工机构的比例才刚刚达到1/3，远少于来自机关事业单位的比例。而且，A社协成立五年间会员的净增长数为33个。由此可见，尽管与成立之初相比，A社协的会员构成情况已有明显改善，行政性社会工作者和社区工作者人数大幅减少，社工机构、社工从业人员数量逐渐增加。但不可否认的是，就目前而言，A社协所能代表的行业群体十分有限。
四、加强社会工作行业组织建设的对策探讨
随着社会工作机构与社会工作人才队伍数量与能力的提升，社会工作行业将从初步形成走向快速发展的新阶段，这意味着社会工作行业组织将在社会工作行业形成与发展的过程中承担更加艰巨的任务，扮演更加重要的角色。虽然被寄予厚望的社会工作行业组织数量在近些年出现爆发式增长，但是在实际运作中依然存在自主性、积极性、技术性和代表性等四个主要问题。针对以上问题，笔者提出如下建议。
（一）重塑职能角色
在社会工作行业组织的建设过程中，政府扮演了太多的主导角色，而给予行业组织自主发展的空间太少，这使得行业组织俨然成为政府的传话筒。因此，政府应积极转变职能角色，成为社会工作行业组织的推动者、引领者和监督者，而非直接干预者。现今，各级政府都在加大对社会工作行业组织的扶持力度，将行业组织纳入政府购买社会工作服务的对象范围。但是加大扶持力度不应演变成各种直接委托项目，而应该引入竞争机制，严格按照市场化的招投标方式。
同时，社会工作行业组织则应该充分发挥自主性，积极为社工机构和社工从业人员做好管理和服务工作。拓宽资源渠道，尤其是资金渠道是获得独立自主的根本保障。目前，社会工作行业组织在资金上对政府的依赖性强，市场化运作能力弱。对此，有位地方社工协会的会长曾说过这样一句话：“如果一个协会只拿政府的钱，那这个协会一定做不好”[17]。尽管话有些绝对，但不是没有道理。社会工作行业组织应该“吃百家饭”，“吃百家饭”既是筹资能力的体现，也是保持独立姿态的保证。其实，拓宽资源渠道并不是拒绝政府的支持，或是放弃政府购买服务项目，而是应该利用更多元的资源。比如，全国各地的公益创投、微创投项目正如火如荼地开展，街道社区党建为民基金项目也需要第三方评估，这些都是社会工作行业组织发展壮大的良好契机。此外，行业组织还可以利用自身平台的优势，与社工机构合作，向企业提供有偿服务、开发部分收费项目。此外，在人事方面，可以向广州、深圳等地的社工协会学习，采用“政府引导、社会运作、专家治会”的运作模式，给予社会工作行业组织充分的独立运作空间。
（二）完善激励机制
2016年，民政部、中央综治办等12部门联合印发《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》，其中提出要“切实做好社会工作专业人才激励保障工作”[18]。具体来说，就是要做好四项工作：“一是合理确定社会工作专业人才薪酬待遇；二是加大社会工作专业人才表彰奖励力度；三是努力提高社会工作专业人才职业地位；四是关心艰苦地区社会工作专业人才成长发展。”笔者以为，做好以上四项工作的确能在一定程度上有效吸引和稳定广大社会工作专业人才长期投身专业化社会治理与服务，但对于处在垄断地位的行业组织专职工作人员而言，还需要更多的激励机制来调动积极性。
比如说考核评价激励。考核实施的过程就是一个激励员工的过程，在社会工作行业组织中，可以将任务分解为具体的绩效目标，设置合理的考核周期， 采用谈话考评法、成果评价法、民意测验法等方法定期考核绩效。当然，对于行业组织而言，内在素质和外在形象也应该纳入考察范围。再比如职业发展激励。社会工作行业组织应明确内部的职业晋升阶梯，为员工的晋升发展提供更大的空间。与此同时，还应该引导员工做好职业生涯发展规划，帮助员工认识自身的兴趣、价值、优势和不足，制定切实可行的职业发展目标，鼓励员工依靠自己的努力在内部晋升。此外，重视工作内容的丰富化，提高员工的责任感，在允许范围内适当授权，帮助员工实现自我价值也是一种激励方式。
（三）加强能力建设
对于社工机构从业人员而言，如果行业组织没有足够的能力，它存在的必要性就会受到质疑；如果行业组织不能提供必要的帮助和指导，它就不具备社会合法性。对于政府而言，推动行业组织建设的目的就是希望行业组织能发挥好前置和基础作用，促进行业自我规范、自我管理和自我服务，形成政府监管与行业自律的合力。中国社会工作协会秘书长赵蓬奇曾指出，“社会工作行业组织过于依赖行政部门，发展水平参差不齐，自我管理和自我发展水平还比较弱”[19]。可见，加强能力建设，不仅是当前对社会工作服务机构的要求，而且应该成为行业组织的共识。
受企业能力理论的启发，笔者认为社会工作行业组织的能力建设途径不外乎三条。首先，引进工作经验丰富的人才。任何运转良好的组织都离不开优秀人才，直接招聘是最快捷的方法，当然这需要配套的福利待遇[20]。其次，提高员工的个人能力。具体方式有正规教育、短期培训和制度化的经验交流，当前社会工作行业组织的教育培训基本针对的都是社工机构和从业人员，其实有些行业组织里的工作人员自身也很需要教育培训。最后，建立基于能力的组织文化。这样的文化能够将行业组织的宗旨使命、奋斗目标、价值观念等内化到员工的日常工作中，员工就会把提升能力当成自身的内在需要，继而转化为内在动力。当然，能力建设不应只局限于前文强调过的专业实务、教育培训和监管评估能力，还应包括资源整合、行业管理、对外合作、调查研究能力等多方面。
（四）强化服务功能
现今的社会工作行业组织基本依附于政府部门，服务内容多停留在社会工作培训方面，与政府和社工机构、社工从业人员的期望相去甚远。有学者分析过台湾社会工作师公会会员认同不足的原因：公会不会影响职业生涯，参加公会好像也没什么用；公会的教育培训专业性不够；缴纳会费后享受的服务太少；公会没有能力维护会员的权益；公会自身的人事、资源和能力有限，等等[11]。
台湾地区社会工作师公会的经验表明，提供行业服务是社会工作行业组织强化会员认同、提高代表性的前提。一方面，社会工作行业组织应该主动加强行业调查研究，建立行业数据库，反映行业内部诉求，提出行业发展意见和建议，争取社工从业人员的市场价格，最大限度地代表和维护社工机构和社工从业人员的根本利益。另一方面，社会工作行业组织在开展教育培训时，不应该流于形式，而应注重培训内容的实用性和专业性。更重要的是，社会工作行业组织不能把自身当作社会工作培训部，而应该提供咨询建议、监督指导、推介表彰、资源链接等多元化服务，增进社工机构之间以及社工机构与政府职能部门的沟通联系，为社工机构争取多方面的支持。
总的来说，社会工作作为社会建设和社会治理的有效手段和重要途径，已受到党和政府的高度重视，而在推动我国社会工作事业发展的进程中，社会工作行业组织又被寄予厚望。因此，剖析当前社会工作行业组织存在的问题并探讨相应的对策，对于推动我国社会工作专业化、职业化和本土化，打造共建共治共享的社会治理格局具有重要的意义。当然，关于社会工作行业组织建设的问题需要学术界更多的讨论。
注释
①以下所有财务方面的数据均来自于《A市社会工作者协会第一届理事会财务工作报告》。
②以下所有会员方面的数据均来自于A市社会工作者协会会员名单。
③王思斌认为“行政性社会工作”是在计划经济时期存在并保留至今的一套系统化、制度化的做法，由政府部门、人民团体、企事业单位实施，帮助群众解决现实困难和问题。（参见王思斌.中国社会工作的经验与发展[J].中国社会科学，1995（2）：97-106.）此处的“行政性社会工作者”指的是政府部门、人民团体、企事业单位中的工作人员。
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[摘 要] 在推动我国社会工作事业发展的进程中，社会工作行业组织被寄予厚望。虽然全国各地社会工作行业组织的数量在不断增长，但它们在社会工作专业化、职业化和本土化发展中发挥的整体促进作用十分有限。本文通过对A市社会工作者协会开展实地调研，发现自主性问题、积极性问题、技术性问题和代表性问题是社会工作行业组织建设中面临的四个主要问题，继而提出针对性的对策，分别是重塑职能角色、完善激励机制、加强能力建设、强化服务功能。
[关键词]社会工作者协会 社会工作行业组织 行业组织建设
一、问题的提出
中国社会工作学会会长王思斌曾指出，国外经验表明社会工作行业组织在社会工作专业化、职业化的进程中发挥着重要作用[1]。事实上，我国社会工作的发展道路正是沿着此种思路向前迈进的。1991年，中国社会工作协会在北京人民大会堂宣告成立。次年，我国出现了首家地方性社会工作行业组织——深圳市社会工作者协会。在1991—2011年的20年间，尽管各地陆续响应民政部开展社会工作探索的号召，成立的社会工作行业组织仍不到70家[2]，民办社工机构不到600家[3]。而到了2016年年底，全国范围内已成立34个省级、196个地市级和361个县级591家社会工作行业组织，民办社工机构已达到5880家[4]。可以说，我国的社会工作行业出现了20多年来前所未有的繁荣局面。
社会工作行业组织和社工机构的爆发式增长，似乎营造了一幅理想的中国社会工作发展蓝图：社会工作专业化、职业化快速推进，社会工作人才数量不断增长，社会工作在提供专业服务、解决群众困难、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面发挥重要作用。然而，社会工作的春天却没有真正到来。从人才总量来看，截至2016年年底，我国社会工作专业人才规模总量仅有76万人，其中助理社会工作师和社会工作师总人数近30万人[5]，距离19部委联合发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020）》中“到2020年，社会工作专业人才总量增加到145万人”的要求[6]，还有将近70万人的缺口。从地域分布来看，除了京沪粤三地外，社会工作在大陆其他地区的发展异常缓慢，没能达到政府预期的水准[7]。正如彭善民所言：“快速增长中的社工协会并未充分发挥其作为行业组织的应有功能，实际运作困难重重”[2]。既然成立社会工作行业组织的目的就是推动社会工作专业化、职业化，为何在有如此多行业组织的基础上，社会工作发展依旧缓慢？
二、文献回顾
社会工作行业组织指的是“由社会工作领域中的社会工作机构与社会工作者自愿组成的，依据法律和章程，旨在维护和实现成员的共同利益与目标的民间性、非营利性社会组织。一般情况下，社会工作行业组织主要包括社会工作（者）协会、联合会、促进会、委员会等”[8]。 由营利性企业组成的经济类社团是我国行业组织研究中的主流，而由非营利性社会服务机构组成的新兴的社会工作行业组织尚未进入主流研究者的视界。从国内已有文献来看，根据研究目的的不同，笔者把现有研究分为两类。
第一类是追溯发展历程的研究。其研究对象以发达国家和地区的社会工作行业组织为主，目的往往是归纳各国各地社会工作行业组织结构性变迁的历史规律，从中总结经验或者获得启示，为我国社会工作行业组织的发展道路提供历史智慧，从而推动社会工作的专业化和职业化。左芙蓉、刘继同探索了美国社会工作者协会的历史变迁、结构功能与运作模式，介绍了美国社会工作的发展经验[9]。彭善民从组织认同的视角对上海浦东新区社工协会的发展路径做了梳理和分析，指出从政府认同、社会认同的外部组织认同，趋向会员内部组织认同，是社会工作行业组织发展的必然过程[10]。类似的研究还有台湾学者熊惠筠对台湾社会工作师公会全国联合会的发展沿革、组织任务以及重要事件、行动的发生过程的考察[11]。
第二类是梳理功能定位的研究。冯元、彭华民以治理理论为切入点，提出社会工作行业组织应从治理与服务两大维度来实现自身功能与价值，发挥好承接政府转移职能、促进社会工作政策体系完善、培育社会工作服务机构、推进社会工作人才队伍建设、促进社会工作行业自治以及提供社会工作专业服务等六大功能[8]。冯元、丁思雨采用文獻法和观察法，提出社会工作行业组织应扮演好“社会的助推器、政府的合伙人、社会工作者的监护人、社会工作机构的领路人”等四种角色[12]。彭善民则认为社会工作行业组织不应该成为自上而下的输送管道，而应该作为上下左右交叉互动的重要平台，成为集资源枢纽、技术枢纽和意见枢纽于一身的枢纽角色[2]。
第一类研究虽然能为我国社会工作行业组织的发展提供借鉴，但主要侧重于介绍成功经验，很少涉及发展中的问题。第二类研究则是从宏观层面出发，对社会工作行业组织的功能定位展开的系统性思考。换句话说，就是讨论社会工作行业组织应该发挥的作用。但是，一个更为关键的问题是社会工作行业组织实际发挥的作用。从现实情况来看，社会工作行业组织并没有真正发挥出应该有的作用，实际运作困难重重，发展后劲明显不足[13]。这与民政部多次提出“加强社会工作行业组织建设”“支持社会工作行业组织发展”的初衷相背离。因此，剖析社会工作行业组织存在的问题，探讨针对性的对策建议，对于推进我国社会工作专业化、职业化及本土化进程具有重要的现实意义和强烈的紧迫性。
三、社会工作行业组织建设中存在的问题
从2016年11月1日到2017年3月31日，笔者以实习生的身份进入A市社会工作者协会（以下简称A社协）工作，通过文献法、访谈法、参与观察法三种方式获取调查资料。在A社协五个月的实习时间中，笔者发现现阶段社会工作行业组织建设中有以下四个基本或核心问题非常值得关注和思考。
（一）自主性问题
研究社会组织的自主性，一般首先从资金来源出发，考察社会资金和政府资金在社会组织整个资金运转中的比例状况。A社协章程规定，其经费来源应该是“会费、捐赠、政府资助、核准的业务范围内开展活动或服务的收入、利息及其他合法收入”。实际情况，在2011—2016年间，A社协的收入合计为2785613.13元①，其中市民政局直接委托项目经费1436820.39元，区县民政局直接委托项目经费201163.88元，直接委托项目经费共占五年总收入的58.8%，其余的公益创投/采购项目经费（662165.71元）和第三方评估项目经费（269029.13元）的获得也与市民政局有关。对此，S部长是这样描述的：“‘扬帆和‘星火计划两个项目是A社协在民政局的支持下拿到的公益创投项目，加起来将近40万元……”在8%的其他收入中，注册资金3万元、开办资金15万元都是由市民政局提供的。本应作为主要收入来源的会费至今尚未收取，捐赠款项、接待参访、利息等其他收入加起来不超过4万元，尚不足总收入的1.5%。此外，A社协的办公场地、办公设备均由民政局提供，并且免缴日常运作所耗的水电费。可以说，A社协的大多数收入都直接或间接地来自于民政局，A社协的各种资源几乎完全依赖于民政局。
人事任用也是体现社会组织自主程度的重要方面。按照A社协章程，会长、秘书长等领导职务的选举和罢免属于理事会的职权。但其实，据最早进入A社协工作的S部长所说，A社协前后两任会长、秘书长的人选都是由民政局推荐。不仅如此，其实是所有进入A社协的工作人员都要经过民政局相关负责人的首肯。笔者曾就此事询问过几个工作人员，其回答基本一致。L主管是这么说的：“虽然面试我的是L秘书长，但是我们所有人的简历都是需要经过民政局过目的，决定聘用谁都需要征得民政局的同意。这一点我也是后来才听S部长说的。”Y干事也说到：“我第一天上班的时候，X处就打电话过来，询问工作安排、未来打算等情况。民政局X处对我的相关信息很了解，她应该是看过我简历的。”
此外，在实习过程中，笔者发现业务主管单位（即民政局）实际的权力远远不止是《社会团体登记管理条例》中规定的五项职责，而是涉及A社协的整个日常运作。在谈到A社协在日常工作中的自主性时，L主管是这样概括的：“用通俗点的话来说，民政局的态度就是小意见你可以提，做不做在我，但是大事情必须听我的，按我说的做。”比如在谈到调整工资时，S部长指出：“小钱我们是可以自己支配的，大钱我们是做不了主的，谁发多少工资不是我们A社协内部能定的，L秘书长只有提议权，真正的决策权在民政局X处。”
（二）积极性问题
我国社会工作行业组织的发展动力多来自政府职能部门的助推甚至是主导，A社协也不例外。A社协是在A市政府高度重视社会工作发展和A市社会工作人才队伍不断扩大的背景下，由A市民政局牵头，联合公安局、司法局、妇联、残联、总工会和团市委等6家单位共同发起成立。A市民政局不仅主导了A社协的组建过程，而且统筹制定了《 A市社会工作者协会章程》，确定A社协的性质是“全市性、专业性、非营利性的社会团体法人组织，也是为A市社会工作制度配套的行业管理服务专门机构”。而《社会团体登记管理条例》规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，登记管理机关不予批準筹备”[14]。这两条规定使得A社协在法律上和行政上获得了生存和运作所必需的合法性以及垄断地位。
A社协成立以后，每年都会承接市区两级政府委托的社工教育培训项目，主要包括开设初级、中级社工师的考前培训课程和持证社工的继续教育。S部长曾说到：“社工教育培训是A社协工作内容的大头，日常工作几乎都是围绕它展开的。”此外，随着2015年民政部《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》的下发，A市民政局开始逐渐将政府公益创投/采购项目的第三方评估委托给A社协，这为A社协带来了更多的资金支持。
社工教育培训和第三方评估等业务满足了A社协生存和运作的资源需要，但同时也带来了一个非常不利的后果，即导致A社协工作人员缺乏独立运作和开拓服务的积极性。这个问题从笔者对多位工作人员的访谈中可以窥见端倪。H干事说到：“不管是社工教育培训还是第三方评估，很多项目的招投标就是走走过场，只要我们参加，一般都能拿到的，所以其实A社协的资金还是很充足的，只不过我们自己不能乱用。” W干事也说到：“社工机构有时候可能会发不出工资，但我们不会，我们没钱的时候，民政局就会给项目的。我来这就是因为A社协比社工机构工资高点，而且是朝九晚五，有周末，很多事情做不做无所谓，差不多就可以了，没必要那么拼命。”
其实，垄断地位只是A社协工作人员工作积极性不足的一部分原因。还有一部分原因就是A社协对工作人员的激励仍然停留在以精神激励为主，没有明确的薪酬待遇增长标准，缺少正式的职位晋升机制。L主管说到：“在A社协，活干得好，最多是得到秘书长的一两句夸奖，而且就算你干得再好，还是要看你的工作年限和资历的，要升主管、部长都得慢慢熬。”S部长也说到：“我现在干什么事都没有动力，只想把手头上的事情做完，外面的项目也不想拿，只要我想，总归拿得到的，但是拿了对我有什么好处？又不会给我涨工资。”
（三）技术性问题
技术能力是所有组织的立身之本。上海、深圳等地社工协会的成长经验表明，专业实务、教育培训和第三方评估是社会工作行业组织生存发展壮大的必备技能。虽然已经成立五六年的A社协的主要工作内容同样是上述三项工作，但若论及专业技术水平，仍然十分有限。
首先，就专业实务而言，A社协有过社会工作实务经验的工作人员只有L秘书长和L主管。在其余的工作人员中，除了原来是社会工作专业的H干事、W干事、Y干事有过相关实习经历以外，基本上都是从头学起或者只负责行政事务。由此带来的问题是，A社协一直难以在A市社会工作领域树立威望。H干事曾提到：“因为我们基本上都没有实务经验，所以下面的社工机构都不怎么看得起我们，觉得我们只会一天到晚做培训，监管评估也没什么水平，反正我们在他们心目中地位很低。”
其次， 教育培训是A社协日常工作的重要内容，但所谓的“教育培训”只是A社协从高校或者上海、深圳等地请来专家主讲，并非由A社协的工作人员来主讲。在2014年和2017年，A市民政局分别举办过第一期、第二期“社会工作督导人才培养计划”，从全市90多家社工机构中遴选出53名培养对象，但是A社协无一人入选。同样是在2017年，A社协还举办过A市首届社工讲师培训班，从全市社工从业人员选拔出20名作为培养对象，然而，A社协依旧无人入选。对此，H干事是这么看的：“我们从事社会工作才没几年，和社工机构的那些人根本没法比，没人敢报名，而且报了名，估计也会被刷下来，民政局一直都觉得我们能力不行。”
再次，就第三方评估而言，合法性、制度化、社会化和专业化等四个方面的困境是当前的主要问题[15]，前三种困境与第三方评估组织并无直接关系，需要从社会、法律和行政上着手解决，但专业化困境就涉及第三方评估组织的能力问题。虽然A社协从2015年开始就受民政局委托，逐渐承担起A市公益创投和采购项目的第三方评估工作，但人手不足、专业素质不够、缺少相关经验等问题一直存在。L秘书长指出：“我们A社协的规模老是停留在原处，老是这么几个人，一直没能壮大，很多项目的监管评估根本来不及去做，而且他们也没有这方面的经验，我一直都叫他们要好好学一下。” W干事自身也意识到这个问题：“我也知道监管评估很重要，要是能学到的话，对以后的发展肯定很有帮助。但是，我毕业后没做过实务，根本不懂。以前L主管在的时候，还有人教我们，现在她走了，不知道怎么学。L秘书长又不可能亲自带我们。”
（四）代表性问题
代表性是行业组织存在的根本，代表职能多被认为是行业组织的核心职能[16]。当初组建A社协时就是希望它能为全市社工机构、社工从业人员提供服务，代表行业与政府职能部门沟通、反映诉求，提出行业发展意见和建议。但后来的A社协并没有将全市社工机构、社工从业人员团结在一起。会员是社会团体的组织基础，覆盖面是其代表性最直接的体现。在2011年A社协成立之初，共有单位会员26家②，个人会员172名。在单位会员中，除7家发起单位以外，其余19家单位会员中仅有5家是社工机构。在个人会员中，行政性社会工作者③有112人，社区工作者有45人，专业社会工作者有9人，高校教师有6人。虽然在形式上所有的会员都是接到邀请函后加入的，但实际上大多数会员并非出于自愿。笔者曾在换届大会前夕以电话形式征询过近百个会员的续会意愿，有不少会员都表示“之前是单位要求的”，现在还是“要先問问单位的意见”。
从会员的构成情况和上述会员的表述中不难看出，成立之初的A社协会员应该是受到行政命令的指示后才“愿意”加入的。笔者认为，此举应该是为了满足《社会团体登记管理条例》第十条的要求：“成立社会团体应有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个” [14]。由此可见，当时A社协会员主要由行政性社会工作者和社区工作者组成，不足以代表社会工作者的真正利益。到了2016年换届大会的时候，A市的社工机构、社会工作者数量已有大幅增长，为此，A社协决定重新征求老会员的续会意愿，吸收新会员加入。截至2017年1月，A社协已有单位会员56家，个人会员175人。在单位会员中，社工机构达到39家（占总数的69.6%），其余17家均为支持社会工作的机关事业单位、社会组织。在个人会员中，行政性社会工作者有87人，社区工作者有21人，专业社会工作者有57人（占总数的32.6%），高校教师有10人。
虽然单位会员中的社工机构所占比例已经超过2/3，但如果算上全市的90多家社工机构，那么还不到总数的一半。个人会员中来自社工机构的比例才刚刚达到1/3，远少于来自机关事业单位的比例。而且，A社协成立五年间会员的净增长数为33个。由此可见，尽管与成立之初相比，A社协的会员构成情况已有明显改善，行政性社会工作者和社区工作者人数大幅减少，社工机构、社工从业人员数量逐渐增加。但不可否认的是，就目前而言，A社协所能代表的行业群体十分有限。
四、加强社会工作行业组织建设的对策探讨
随着社会工作机构与社会工作人才队伍数量与能力的提升，社会工作行业将从初步形成走向快速发展的新阶段，这意味着社会工作行业组织将在社会工作行业形成与发展的过程中承担更加艰巨的任务，扮演更加重要的角色。虽然被寄予厚望的社会工作行业组织数量在近些年出现爆发式增长，但是在实际运作中依然存在自主性、积极性、技术性和代表性等四个主要问题。针对以上问题，笔者提出如下建议。
（一）重塑职能角色
在社会工作行业组织的建设过程中，政府扮演了太多的主导角色，而给予行业组织自主发展的空间太少，这使得行业组织俨然成为政府的传话筒。因此，政府应积极转变职能角色，成为社会工作行业组织的推动者、引领者和监督者，而非直接干预者。现今，各级政府都在加大对社会工作行业组织的扶持力度，将行业组织纳入政府购买社会工作服务的对象范围。但是加大扶持力度不应演变成各种直接委托项目，而应该引入竞争机制，严格按照市场化的招投标方式。
同时，社会工作行业组织则应该充分发挥自主性，积极为社工机构和社工从业人员做好管理和服务工作。拓宽资源渠道，尤其是资金渠道是获得独立自主的根本保障。目前，社会工作行业组织在资金上对政府的依赖性强，市场化运作能力弱。对此，有位地方社工协会的会长曾说过这样一句话：“如果一个协会只拿政府的钱，那这个协会一定做不好”[17]。尽管话有些绝对，但不是没有道理。社会工作行业组织应该“吃百家饭”，“吃百家饭”既是筹资能力的体现，也是保持独立姿态的保证。其实，拓宽资源渠道并不是拒绝政府的支持，或是放弃政府购买服务项目，而是应该利用更多元的资源。比如，全国各地的公益创投、微创投项目正如火如荼地开展，街道社区党建为民基金项目也需要第三方评估，这些都是社会工作行业组织发展壮大的良好契机。此外，行业组织还可以利用自身平台的优势，与社工机构合作，向企业提供有偿服务、开发部分收费项目。此外，在人事方面，可以向广州、深圳等地的社工协会学习，采用“政府引导、社会运作、专家治会”的运作模式，给予社会工作行业组织充分的独立运作空间。
（二）完善激励机制
2016年，民政部、中央综治办等12部门联合印发《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》，其中提出要“切实做好社会工作专业人才激励保障工作”[18]。具体来说，就是要做好四项工作：“一是合理确定社会工作专业人才薪酬待遇；二是加大社会工作专业人才表彰奖励力度；三是努力提高社会工作专业人才职业地位；四是关心艰苦地区社会工作专业人才成长发展。”笔者以为，做好以上四项工作的确能在一定程度上有效吸引和稳定广大社会工作专业人才长期投身专业化社会治理与服务，但对于处在垄断地位的行业组织专职工作人员而言，还需要更多的激励机制来调动积极性。
比如说考核评价激励。考核实施的过程就是一个激励员工的过程，在社会工作行业组织中，可以将任务分解为具体的绩效目标，设置合理的考核周期， 采用谈话考评法、成果评价法、民意测验法等方法定期考核绩效。当然，对于行业组织而言，内在素质和外在形象也应该纳入考察范围。再比如职业发展激励。社会工作行业组织应明确内部的职业晋升阶梯，为员工的晋升发展提供更大的空间。与此同时，还应该引导员工做好职业生涯发展规划，帮助员工认识自身的兴趣、价值、优势和不足，制定切实可行的职业发展目标，鼓励员工依靠自己的努力在内部晋升。此外，重视工作内容的丰富化，提高员工的责任感，在允许范围内适当授权，帮助员工实现自我价值也是一种激励方式。
（三）加强能力建设
对于社工机构从业人员而言，如果行业组织没有足够的能力，它存在的必要性就会受到质疑；如果行业组织不能提供必要的帮助和指导，它就不具备社会合法性。对于政府而言，推动行业组织建设的目的就是希望行业组织能发挥好前置和基础作用，促进行业自我规范、自我管理和自我服务，形成政府监管与行业自律的合力。中国社会工作协会秘书长赵蓬奇曾指出，“社会工作行业组织过于依赖行政部门，发展水平参差不齐，自我管理和自我发展水平还比较弱”[19]。可见，加强能力建设，不仅是当前对社会工作服务机构的要求，而且应该成为行业组织的共识。
受企业能力理论的启发，笔者认为社会工作行业组织的能力建设途径不外乎三条。首先，引进工作经验丰富的人才。任何运转良好的组织都离不开优秀人才，直接招聘是最快捷的方法，当然这需要配套的福利待遇[20]。其次，提高员工的个人能力。具体方式有正规教育、短期培训和制度化的经验交流，当前社会工作行业组织的教育培训基本针对的都是社工机构和从业人员，其实有些行业组织里的工作人员自身也很需要教育培训。最后，建立基于能力的组织文化。这样的文化能够将行业组织的宗旨使命、奋斗目标、价值观念等内化到员工的日常工作中，员工就会把提升能力当成自身的内在需要，继而转化为内在动力。当然，能力建设不应只局限于前文强调过的专业实务、教育培训和监管评估能力，还应包括资源整合、行业管理、对外合作、调查研究能力等多方面。
（四）强化服务功能
现今的社会工作行业组织基本依附于政府部门，服务内容多停留在社会工作培训方面，与政府和社工机构、社工从业人员的期望相去甚远。有学者分析过台湾社会工作师公会会员认同不足的原因：公会不会影响职业生涯，参加公会好像也没什么用；公会的教育培训专业性不够；缴纳会费后享受的服务太少；公会没有能力维护会员的权益；公会自身的人事、资源和能力有限，等等[11]。
台湾地区社会工作师公会的经验表明，提供行业服务是社会工作行业组织强化会员认同、提高代表性的前提。一方面，社会工作行业组织应该主动加强行业调查研究，建立行业数据库，反映行业内部诉求，提出行业发展意见和建议，争取社工从业人员的市场价格，最大限度地代表和维护社工机构和社工从业人员的根本利益。另一方面，社会工作行业组织在开展教育培训时，不应该流于形式，而应注重培训内容的实用性和专业性。更重要的是，社会工作行业组织不能把自身当作社会工作培训部，而应该提供咨询建议、监督指导、推介表彰、资源链接等多元化服务，增进社工机构之间以及社工机构与政府职能部门的沟通联系，为社工机构争取多方面的支持。
总的来说，社会工作作为社会建设和社会治理的有效手段和重要途径，已受到党和政府的高度重视，而在推动我国社会工作事业发展的进程中，社会工作行业组织又被寄予厚望。因此，剖析当前社会工作行业组织存在的问题并探讨相应的对策，对于推动我国社会工作专业化、职业化和本土化，打造共建共治共享的社会治理格局具有重要的意义。当然，关于社会工作行业组织建设的问题需要学术界更多的讨论。
注释
①以下所有财务方面的数据均来自于《A市社会工作者协会第一届理事会财务工作报告》。
②以下所有会员方面的数据均来自于A市社会工作者协会会员名单。
③王思斌认为“行政性社会工作”是在计划经济时期存在并保留至今的一套系统化、制度化的做法，由政府部门、人民团体、企事业单位实施，帮助群众解决现实困难和问题。（参见王思斌.中国社会工作的经验与发展[J].中国社会科学，1995（2）：97-106.）此处的“行政性社会工作者”指的是政府部门、人民团体、企事业单位中的工作人员。
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