地方国有企业发展混合所有制经济对策研究
〔作者简介〕
陈永忠，四川省社会科学院产业经济研究所研究员，四川 成都 610072。
〔摘要〕地方国企发展混合所有制经济主要存在发展不平衡、多数省（市）发展相对滞后、主要分布于竞争性传统产业、实力弱、效益低、集中度高、流动性差、公司治理机制不健全、投资公司有名无实等问题。针对存在问题，提出推进国有资本产业布局大整顿、国有企业资本大重组、国有资本和非公资本大整合、国有资本大流通、国有资本结构大调整、混合所有制企业机制大转换、资本运营效益大提高、营造有利于发展混合所有制经济的大环境等八个方面的对策思路。其中三项对现行国资监管体制和完善公司治理有重大突破：一是推进国有资本配置体制改革，按照“国资监管机构——国有资本投资运营公司——国有企业”的体制模式，改革现行国资监管体制，组建若干国有资本投资运营公司，赋予投资运营决策自主权，形成国资监管和国资经营的制衡机制；二是提出“依法治企”是“党管干部”原则在企业的实现方式，“依法治企”要求依照“公司法”聘任企业经营者，建议在各省（市）的国有控股上市公司中选择一户或几户企业进行董事会聘任总经理、总经理提名副职的试点；三是推动国企反腐败体制机制创新，建议各省（市）选择一户问题最多亏损最重的企业进行派驻纪检组试点，探索完善腐败治理体系，提高腐败治理能力的体制机制。
〔关键词〕地方国企；混合所有制经济；国有资本；国企改制
〔中图分类号〕F276.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0102-06
地方国企发展混合所有制经济所面临的主要问题是：发展不平衡，多数省（市） 发展相对滞后；产业主要分布于竞争性传统产业，同《决定》要求的国有资本应集中的重要行业和关键领域差距甚大；资本运营效益低，亏损面大，例如2013年四川国企亏损面达到30.28%，川化集团亏损额高达17.47亿元；国有资本集中度高，绝对控股企业多；国有资本流动性差，市场交易总额很小；公司治理机制不健全，董事会的法定权限没有落实；国有资本投资公司有名无实，名义上是投资公司，实质上是集团公司。针对地方国企发展混合所有制经济面临的上述问题，提出以下八个方面的对策思路。
一、推进国有资本配置体制改革和产业布局大整顿
十八届三中全会《决定》对国有资本的产业布局提出了明确要求，指出：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全，国民经济命脉的重要行业和关键领域。”〔1〕所以，国有资本投资的领域和国有企业存在的范围不能包罗万象，国有资本必须投向国家最需要发展、扩充的领域，应逐步向《决定》提出的符合国家战略目标的重要行业和关键领域集中，特别要向公共服务、前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全五大重点领域集中。而地方国企国有资本的产业分布同国家战略目标差距甚大，从总体上看，90%以上都在竞争性领域，五大重点领域基本上是空白。因此，必须推进国有资本配置体制改革，促进国有资本产业布局大调整，引导国有资本投向《决定》提出的重点领域。有人认为，地方国企不同于中央国企，不需要像后者那样服务于国家战略目标、集中于五大重点领域，因此也不需要对原有产业分布作大的调整和整顿。这种观点是不符合《决定》精神的。《决定》并没有特指中央国企，而是针对全国所有国有资本，包括中央和地方国有资本提出产业投资方向的要求。因此，地方国企的产业布局也必须按照国家战略目标调整和整顿。
一是推进国有资本配置体制改革，组建若干国有资本投资运营公司。
国企改革包括国有资本配置体制改革和国有企业管理体制改革两个层面，国有资本配置体制不改革，国企改革很难有重大突破。国有资本配置体制改革的核心是组建国有资本投资运营公司，强化国资委对国有资本的配置权，而不再管一个个国有企业。国有资本监管体制应按照“国资监管机构——国有资本投资运营公司——国有企业”的体制模式进行改革。国资委代表国家作为国有资本的所有者，授权国有资本投资运营公司作为投资人经营所投企业的国有资本；投资运营公司是国有资本投资和运营的主体，其主要职责是资本经营，实现国有资本在不同产业之间和不同企业之间的优化配置，提高资本配置效率，对国有资本保值增值承担责任。新体制模式能够形成国资监管和国资经营的制衡机制，能较好地解决所有者缺位、产权主体监督约束弱化的问题，真正实现从管人管事管资产向管资本转变。在新体制下，国资委通过组建若干国有资本投资运营公司，管好和优化国有资本配置，按照国家的战略目标和要求，把国有资本更多投向五大重点领域，提高国有资本配置效率，实现国有资本保值增值。
二是从宏观上整顿国有资本产业布局。
首先要引导国有资本增量投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点投向新能源、新一代信息技术、环保和节能减排、高端装备制造等战略性新兴产业和现代服务业；其次在国有资本存量中，国有资本要坚决从技术落后、产能过剩的产业、高耗能、高污染产业全部退出，从一般竞争性产业中不具有控制力、影响力和带动力的中小企业中部分甚至全部退出。国有资本投资运营公司可以通过资本市场和产权市场出卖需要退出企业的国有资本，再集中投入重要行业、关键领域和五大重点领域，引导混合所有制企业围绕优势产业、战略性新兴产业、现代服务业等产业和产业链高端发展，优化国有资本产业布局结构，实现产业升级和国有资本产业布局的大转换。
三是整顿现有国有资本投资公司的体制和产业布局。
地方国资委属下的投资公司实质上都是集团公司，其与投资运营公司的本质区别表现在两个方面：第一，管理内涵不同。投资运营公司管资本而不管企业，集团公司则正好相反。管资本而不管企业的管理内涵包含以下三层含义：一是投资运营公司是所投控股和参股企业的投资人，而非企业的经营者或控投企业的上一级企业；二是投资运营公司按投资份额是控股还是参股的不同情况，根据“公司法”和公司章程的要求向企业派出执行董事，参与企业经营决策；三是投资运营公司按持股比例分红，如果企业经营不善，严重亏损，而且发展前景不好，投资运营公司可以通过资本市场（上市公司）或产权市场（未上市公司），出卖所持股份，用脚投票，部分或全部撤出发展前景不好企业的投资，用于发展前景好的产业和企业。按照这三条，投资运营公司不会干预企业的人事、资产和经营管理。与此不同，集团公司管下属企业的领导班子，管资产，管重大经营决策，就是管不了资本，对资本的投资和运营没有决策权。第二，决策权限不同。市场瞬息万变，机遇稍纵即逝，投资决策的时效性关系投资决策的成败，国资委必须按照市场经济规律要求，赋予投资运营公司资本运营决策自主权，使之自主决策减持国有资本，而不需要报上级审批；而集团公司没有减持国有资本的自主决策权，其减持必须经过繁琐的审批程序，并遵守相关规定。因此，必须对现有投资公司的体制和产业布局进行全面整顿，将其改制为真正的投资运营公司，也即单纯的国有资本持有、运作、配置的主体，更好发挥运营资本的功能，履行投资运营公司的职责，按照政企分开、政资分开的原则，从管企业管资产转为管资本，从资产经营转为资本运营。按照投资运营公司的运行体制和机制，改进投资管理，实现资本管理与企业经营的相对分离，只管资本经营，减少行政干预，生产经营交由企业自主，使企业真正成为市场主体。同时，按照国家的战略目标，调整产业布局。
二、推进国有资本大重组
要增强国有资本的控制力、影响力和带动力，国有经济必须收缩战线、强化功能，国有企业必须做大做强做优做活。因此，国有企业必须通过兼并重组，生产要素组合，推进资本大重组，组建“航空航舰”型混合所有制大集团公司。
一是鼓励资产重组、跨国经营和改制上市。
鼓励支持和引导混合所有制企业跨所有制、跨地区、跨行业实现强强联合、资本扩张和资产重组；支持有实力的混合所有制企业开展境外投资和跨国经营；鼓励产业相近、行业相关、主业相同的国有企业通过合并、划转、并购等多种方式进行重组整合，培育一批行业领先的大集团公司；通过多种方式推进具备条件的国企改制上市，加快混合所有制企业整体上市或主营业务上市的步伐，逐步使上市公司成为国有企业的主要组织形式。
二是鼓励多种形式交叉参股。
不仅要积极发展国有资本、集体资本、非公资本相互交叉参股的混合所有制经济，还要鼓励在混合所有制企业中发展中央、省和市（州）国有资本交叉持股，调动各方积极性，做大做强国有企业。利用资本市场和产权市场，通过交叉持股、收购兼并等方式，实行开放式重组。
三、推进国有资本和非公资本大整合
《决定》提出三个鼓励：“鼓励非公资本参与国企改革，鼓励发展非公资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。”〔2〕因此，必须打破 “非公” 即 “私”的传统观念，树立 “公”和 “非公”共生共荣、互融互补、共同发展的新观念。通过国有资本和非公资本的大融合、大整合，结出1+1>2的果实，促进混合所有制经济大发展。既要鼓励和支持非公资本参与国有企业的资产重组，也要支持国有资本主动进入目前主要由非公资本控制的某些战略性新兴产业和高新技术产业，让国有资本“混进去”，占有一席之地。国企应进一步将门槛放低，准入放宽，欢迎非公资本投入，不管是国有企业还是私营企业，改制为混合所有制企业时，都必须坚持自愿、双赢、双向选择的原则，坚持开放、包容、合作、互利的理念，不是为混合而混合，而是为发展而混合，为双赢、共赢而混合。要自愿，不要强制，要双向选择，不要一相情愿，要提高混合的质量，而不追求混合的数量。
一是在关系国家经济命脉的领域，拓宽非公资本投资渠道。
在能源、交通、电力、基础设施建设、金融等关系国家经济命脉的领域，可引进非公资本参股，向非公资本推出一批投资项目，拓宽非公资本投资渠道，鼓励非公资本理性进入，推进国有资本和非公资本在更大范围、更广领域，形成你中有我、我中有你的新局面。国有资本可以控股，但以相对控股为主，这样便可在股权分散的情况下，更加扩大国有资本功能。
二是在一般竞争性产业和领域，鼓励发展非公资本控股的混合所有制企业。
在一般竞争性产业和领域，国有企业可以完全交给市场，支持和鼓励非公资本参与国企改革，向私营企业全面开放，凡是经营性项目都应允许非公资本进入，放开非公资本投资比例，允许非公资本控股，鼓励发展非公资本控股的混合所有制企业。民营经济是我国经济发展最具活力和生命力的增长点，是我国经济增长的重要源泉和推动力量，是改革开放以来新崛起的一支资本力量，具有发展混合所有制经济的潜力。应立足于民营企业，让国资与外资、民资融合，在国有资本和非公资本的大融合、大整合中，构建一批以民营企业为主导、以市场为导向的非公资本控股的混合所有制企业，建立现代企业制度。
三是国有资本要主动参股前瞻性战略性产业发展混合所有制企业。
鼓励前瞻性战略性产业和高新技术产业发展前景好的私营企业，实现开放式发展，主动吸引国有资本参股或股权交换；国有企业也应积极主动进入前瞻性战略性新兴产业的重点私企，特别是目前处境困难但发展前景看好的私企，特别要进入新兴产业的“高精特新”科技型小企业，发展混合所有制经济，把小企业做大，大企业做强，向产业链高端发展，实现国有资本和非公资本的大融合、大整合。
四、推进国有资本大流通
国有资本大流通，不仅包括上市公司国有股权的市场化流通，还包括未上市公司国有股权和国有产权的市场化流通。《决定》提出：“健全多层次资本市场体系。”〔3〕多层次资本市场体系，不仅包括上海、深圳的全国性资本市场，还应包括各地的区域性产权市场。上市公司的股权可以在全国性资本市场进行市场化交易，未上市公司的股权和产权应在区域性产权市场进行市场化交易。
一是健全完善区域性产权市场。
推进地方区域性产权市场体系建设，建立产权自由流动机制，为“国”、“民”联姻铺路架桥。例如，在四川应健全完善西南联交所、乐山产权交易中心、内江联交所、广元产权交易中心全省联网的产权交易市场体系。西南联交所是四川地区最大的区域性产权市场，应将其和市（州）的产权交易所建成为各类市场主体有序竞争、资本流动、产权重组、扩张发展的平台，实现产权灵活有序规范转让，促进资源合理配置，推进未上市国有企业的国有股权和国有产权的规范化市场化流通和国有企业产权结构调整，使股权、资产、知识产权、品牌、商标和其他无形资产都能便利流通，并得到法律保护。
二是国有企业的股权和产权流通必须进入产权市场。
地方国资委应明确要求，国有资本投资运营公司控股和参股的混合所有制企业的资产重组、股权和产权流通，必须遵循公开、公平、公正的原则，通过产权市场，进行市场化竞价交易，严禁暗箱操作，防止腐败。要积极利用产权市场推动地方国企产权结构调整和低效无效资产转让，让民间资本通过产权市场平台自由地进入传统的国有经济控制的领域。
三是赋予投资运营公司资本运营决策自主权，推进上市公司国有资本进入资本市场大流通。
在“国资委——国有资本投资运营公司——国有企业”的体制模式中，必须赋予投资运营公司资本运营决策自主权，通过投资运营公司实现国有资本的市场化流动，国有资本只有在流动中才能保值增值，才能发展壮大。如，四川的川化控股集团公司如果改制为真正的投资运营公司，赋予资本运营决策自主权，就能较好地通过资本市场解决国有资本的进退问题，上市公司川化2.7亿多股国有资本就能进入资本市场大流通，按照市场导向和效益优先原则，选择投资领域，退出不盈利的投资领域，而进入能带来丰厚利润、而且符合国家战略投资方向的新领域。化工属于竞争性产业领域，国有资本完全可以部分退出、甚至全部退出，进入新的符合国家战略目标又能盈利的投资领域，走产业转移、产业升级之路。川化的国有资本进入资本市场大流通，其目的是通过资本市场寻找和选择愿意投资川化又能搞好川化的战略投资者，包括民营战略投资者，这是通过资本市场大流通促使川化走出困境的一条新思路。
五、推进国有资本结构大调整
《决定》指出：“允许混合所有制经济实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”〔4〕国有资本股权结构大调整包括提高非公资本比例、分类优化股权比例结构、发展员工持股三个方面的内容。
一是在混合所有制企业中，积极引进非公资本，提高非公资本比例。
在国有控股上市公司中，通过增资扩股、定向募集等多种方式，大幅度提高非公有资本比例，国有控股比例可降到10～30%之间的较低相对控股比例；在国有控股非上市公司中，应积极引进内外战略投资者，扩大和提高非公资本的比例，更多采用相对控股的股权结构，有些企业还可以完全放开，转为非公资本控股的混合所有制企业。
二是实行分类管理，优化股权比例结构。
股权比例结构要按照不同类型的国有企业，明确功能定位，实行分类管理。国有资本在不同类型的国有企业中，股权比例结构大体上可作如下安排：在承担政府特定功能的功能性企业中，如承担资本运营功能和投资功能的国有资本投资运营公司，可以采用国有独资的形式；在自然垄断行业中，如水电开发企业，国有资本可绝对控股；在基础设施建设、金融、能源等关系国民经济命脉的产业和领域，如铁路和路桥建设公司，国有资本可以绝对控股，也可以相对控股，但应以相对控股为主要形式；对所在产业具有控制力、影响力和带动力的优势大型企业，可相对控股，但要通过大量吸收社会非公资本，降低国有资本相对控股比例；不具有控制力、影响力和带动力的竞争性产业、战略性新兴产业和高新技术产业、现代服务业，可完全交给市场，由市场决定相对控股、参股或全部撤出。
三是实行员工持股，调整股权结构。
最近，中国证监会制定并发布了《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》，在上市公司中开展员工持股计划试点，《指导意见》明确提出“依法合规、自愿参与、风险自担”〔5〕三原则，上市公司可以根据员工意愿实施员工持股计划，通过合法方式使员工获得公司股票并长期持有，股份权益按约定分配。《指导意见》对员工持股计划的资金和股票来源、持股期限和规模、实施程序和信息披露都作了明确规定，每期员工持股计划的持股期限不得低于12个月，以非公开发行方式实施员工持股计划的，持股期限不得低于36个月；员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股票总额的10%。建议在地方国企的上市公司中选择一户或几户上市公司按照《指导意见》进行员工持股计划试点，取得经验后，可逐步在上市公司和部分具备条件的未上市公司中推行。
六、推进混合所有制企业机制大转换
健全完善公司治理结构，转换公司治理机制，是推进混合所有制企业健康稳定发展的重要方面。
一是坚持“依法治企”，完善公司治理。
在国有控股混合所有制企业中，由于国有股权的特殊性和国有股“一股独大”长期存在，“内部人”控制和监控体系失效的问题难以解决，必须通过健全完善法人治理结构，规范董事会的组织结构和职能体制，逐步形成股东会、董事会、监事会和管理层各司其职、权责统一、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。改变上市公司国有股“一股独大”的现状，一般采用相对控股，形成不止一个相对大股东，这样有利于改变董事会结构，促进董事会决策合理化、民主化。规范董事会制度和运行机制建设，健全完善公司治理，必须坚持“依法治企”， 依法落实董事会在经理聘任、重大决策、薪酬管理、业绩考核等方面的职权。“依法治企”要求依照“公司法”聘任企业经营者，“公司法”113条规定，“股份有限公司设经理，由董事会决定聘任或解聘”；〔6〕第46条（九）规定，董事会“根据经理提名决定聘任或解聘公司副经理，财务负责人及其报酬事项”。〔7〕“依法治企”同贯彻“党管干部”原则在本质上是一致的，是“党管干部”原则在企业的实现方式。因为企业不同于党政机关和军队，后者的一切支出均由国家财政承担，且由上级党组织直接任命领导干部，体现“党管干部”原则；企业是自主经营、自负盈亏，并向国家财政上缴税利的经济组织，“公司法”是党领导下的政府按照企业的特殊性质制定的经过全国人大通过的规范公司行为的国家法律，党提出的“依法治国”， 也包含“依法治企”，在股份公司“党管干部”原则是通过实施“公司法”实现的，依照“公司法”聘任企业经营者，也同样体现“党管干部”原则。所以，国有控股上市公司和未上市公司的党委书记和董事长可由上级党委和国资委委派，但总经理应依照“公司法”由董事会聘任，副职应由总经理提名，经董事会确认后聘任。建议，在地方国有控股上市公司和大型国企中选择一户或几户进行董事会聘任总经理、总经理提名副职的试点，取得经验后再逐步推行。
二是完善监管体制，推动国企反腐败体制机制创新。
国资监管应向法制化制度化监管转变，逐步建立重大决策失误追究制度、资产损失责任追究制度、经营者财务审计制度、向大型国企派驻纪检组制度，逐步形成制度化监管机制，推动国企反腐败体制机制创新，给权力涂上防腐剂，逐步从运动式反腐向制度反腐转变，从体制机制上防止腐败滋生。建议各省（市）地方政府应选择一户问题最多亏损最重的企业进行派驻纪检组试点，探索完善腐败治理体系，提高腐败治理能力的体制机制。
三是在国有控股未上市公司中，完善外部董事制度。
外部董事对于董事会完善职能、提高效率、科学决策和有效监控，具有积极意义。在国有控股未上市混合所有制企业中，应逐步提高外部董事的数量比例，完善外部董事选聘、培训和评价制度，可以先在少数企业中试行外大于内的董事会结构，按照上市公司选择独立董事的标准，选择具有独立身份的知名经济专家、法律专家和会计专家作外部董事，以增强外部董事的独立性。
四是健全混合所有制企业的长效激励机制和约束机制。
建立企业领导人薪酬与业绩考核挂钩的中长期激励机制，建立健全企业核心技术骨干和管理骨干的长效激励机制，逐步推行差异化薪酬制度，市场化选聘的经营者和高管人员薪酬应按市场化决定，实行不同于和高于行政化高管的薪酬标准。建立健全与长效激励机制相配套的业绩挂钩、财务审计、延期支付、追索扣回等约束机制；通过改革国企薪酬制度，改变国企领导人和高管的薪酬和职务消费失控的现状，从制度和政策层面约束国企领导人和高管薪酬，健全和完善薪酬监管体制，调整不合理的过高收入，取消和根除职务消费。
五是建立企业家市场化选择机制和淘汰机制。
国有企业的发展需要懂经济懂市场懂管理的优秀企业家，优秀企业家也需要国有企业这个舞台来实现自身的价值。优秀企业家是市场竞争的高手，是资本运营的能手，是企业发展的灵魂。建立健全和完善职业经理人市场，建立市场化的国企职业经理人制度，逐步扩大企业总经理和高管人员的市场化选择范围。通过经理人市场选择优秀企业家管理企业，并淘汰不称职的经营者。国有企业行政化、官僚化日益严重，应逐步取消企业行政级别和领导人的行政身份，使混合所有制企业去行政化，去部门利益化，切断企业与主管部门的利益链条。实行企业领导人任期制契约化管理，明确责任、权利和义务，严格任期考核，做到市场化选聘，契约化管理，形成市场化的选拔聘用机制。
七、推进国有资本运营效益大提高
能否提高国有资本运营效益是国企改革是否取得成效的最终检验。通过深化国企改革，创新企业管理，大幅度提高国有资本运营效率和效益。
一是深化产权制度和企业制度改革，健全完善现代产权制度和现代企业制度。
通过深化产权制度和国有资本配置体制改革，理顺产权关系，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度；通过深化企业制度和国有企业管理体制改革，强化企业的市场主体地位，健全完善产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，激发企业的内生动力，增强企业活力和竞争力，提高资本运营效益和效率。明晰国资委和国有资本投资运营公司的产权关系，国资委作为所有者，投资运营公司作为政府的出资人代表，二者之间是授权与被授权的关系、监管与经营的关系，国资委是国有资本的委托人，委托投资运营公司作为政府的出资人代表经营国有资本，赋予投资运营公司资本投资和运营的自主决策权，从而与国有资本投资运营公司之间形成监管和经营的制衡机制。在现行体制下，国资委集监管与经营于一身，就像集裁判员和运动员于一身，在新体制下，二者分开了，国资委是裁判员，投资运营公司是运动员，形成制衡关系。投资运营公司是国有资本的经营主体和投资主体，是现代产权制度的微观基础，通过资本经营，实现国有资本的优化配置，对国有资本的保值增值承担责任，它们是下属国有企业的投资者，享有投资人的权利。按照政企分开原则围绕“管好资本”履行投资人职责，管资本而不干预企业的法人财产权和经营管理权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，通过生产经营，为投资者赚取利润，如此，在现代产权制度和现代企业制度的新体制内，资本运营效率和效益都会得到较大提升。
二是创新管理模式，提高管理效率。
创新管理模式的实质是传统管理向现代管理转变，鼓励自主创新，技术突破和产业升级，突出绩效管理、目标管理、人性管理和企业文化，经营战略的目标是提升企业的核心竞争力，生产管理向个性化、柔性化、分散化方向发展，财务管理向战略性、集成性方向发展，信息资源管理向知识性、资源性管理转变，人力资源管理以发挥人的潜能为目标。在混合所有制企业中积极推进传统管理向现代管理转变，将大大提高管理效率和资本运营效率。
八、营造有利于发展混合所有制经济的大环境
权益、机会、规则不平等的大环境不利于发展混合所有制经济，必须营造有利于混合所有经济发展的市场环境、法规政策环境和发展环境。
一是营造公平竞争的市场环境。
健全、完善的产权市场体系，是确保各类市场主体公平竞争和发展混合所有制经济最重要的市场环境。要建立和健全产权市场交易相关的法律、法规，健全产权监管制度，完善产权交易行业管理，制定产权交易规则，规范产权交易程序，形成合理、公正的价格评价机制，严格执行产权交易进入市场制度，要求国有产权、非公产权必须进入产权市场竞价交易，建立体制合理、规则健全、竞争充分、通畅有序的现代产权市场，促进产权竞争，激活产权交易，完善产权市场功能，营造公平竞争的市场环境。
二是营造“国”“民”平等、共进共赢的法规政策环境。
长期以来，非公经济受法规政策环境的制约，存在市场主体权益不平等、机会不平等、规则不平等等突出问题，不仅投资领域受限，而且民资参股国企缺乏话语权，合法权益得不到保护，致使民资投资者顾虑多，不敢“混”，不愿“混” ，担心国有资本凭借资本实力和行政权力侵吞民营资本的利益。因此，必须完善政策法规，切实保障各类市场主体的合法权益。应对现行有关产权的法规、政策进行全面清理，凡对非公产权的歧视和限制性规定，应予修改和废止，同等保护国有资本和非公资本的合法权益，做到各类所有制市场主体一视同仁。坚持市场导向和效益优先原则，使国资和民资的联合和融合在法制框架内进行。改善外部环境，调整定位各类市场主体的产业领域，切实落实非公36条，实行 “负面清单”管理，消除所有制歧视和市场准入歧视，破除行政垄断和阻碍民资进入的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，建立和完善各种所有制经济“权益平等、机会平等、规则平等”的法规政策环境。
三是营造宽松和谐鼓励创新的发展环境。
目前，地方国企面临的最大外部环境是政府，而不是市场，这是不利于改革和创新的外部环境。作为全面深化改革的重要内容，政府自身需进行改革，否则就会成为改革的障碍和发展的阻力。改革不是只改企业，更要改政府，政府必须通过深化改革，转换自身职能，减少对微观经济运行的干预、减少审批事项和审批程序、缩短审批时间、提高审批效率，为企业营造宽松和谐的发展环境和鼓励改革创新的良好氛围，这样才能有利于发展混合有制经济，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体。
〔参考文献〕
〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔DB/OL〕.新华网.2013-11-16.
〔5〕中国证监会.关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见〔DB/OL〕.http：//baike.baidu.com/view/13856169.htm？+r=aladdin.
〔6〕〔7〕2014年最新《公司法》〔DB/OL〕.http：// www.cngsf.com.
【责任编辑：王喜梅】
