在法治城市建设中提高干部运用法治思维和法治方式的能力

    李佐军+常纪文

    〔作者简介〕

    李佐军，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，研究员；

    常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，研究员，北京 100010。

    〔摘要〕搞好城市法治建设，对建设法治中国意义重大。建设法治城市，也要在立法、执法、司法、普法等各个环节共同推进，使法律在城市生活、管理、运行过程中处于最高地位。要推进法治城市建设，提高领导干部运用法治思维与法治方式的能力是关键。“法治思维”和“法治能力”从思想和工作两个层面为实现依法治国指明了具体路径。提高党员干部法治思维和依法办事能力，首先要维护宪法权威，营造法治环境；其次要培养法治思维，提高法治能力；再次要完善领导干部考核和任用机制，最后要完善监督问责体系。

    〔关键词〕十八届四中全会；法治城市；法治思维；依宪治国；依宪执政

    〔中图分类号〕D630.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0015-03

    一、要实现国家的法治，必须实现城市的法治

    党的“十五大”报告提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”依法治国就是广大人民群众和各级政府在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务，保证各项工作都依法进行。宪法是法治的标志，没有宪法，就不可能实行真正意义上的依法治国，因此依法治国在很大程度上就是依宪治国，或者说依宪治国是依法治国的核心。

    党的“十八大”报告首次提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”“法治思维”和“法治方式”被写进十八大报告是我国推进依法治国基本方略的重要进步。此后，习近平总书记多次就依法治国发表了重要讲话，强调要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。

    党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，确定了建设法治中国的奋斗目标，部署了推进行政执法体制改革和司法体制改革工作，强调要加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，确保依法、独立、公正行使审判权、检察权，加强人权司法保障等。这对下一阶段的法治建设有着重大指导意义。党的十八届四中全会更是将“依法治国”定为会议的主题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，认为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。这标志着中国的法治建设进入了一个新阶段。

    要实现国家的法治，就离不开城市的法治。一个国家的城市化过程，在某种程度上也就是其现代化过程。随着城市化水平的不断提高，城市人口的比重越来越大，城市在国家的作用越来越重要。城市往往是一个地方的政治中心、经济中心、文化中心，其法治水平在很大程度上决定了当地的法治水平。因此，搞好城市法治建设，对建设法治中国意义重大。

    二、法治城市的基本特征和要求

    法治建设的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。建设法治城市，也要在立法、执法、司法、普法等各个环节共同推进，使法律在城市生活、管理、运行过程中处于最高地位。建设法治城市，要以科学规范的立法机制推动科学立法，以公开透明的权力运行机制推动严格执法，以公平公正的司法审判机制推动公正司法，以形式多样的社会参与机制推动普法教育等。具体来说包括以下几个方面：

    第一，完善法律，推进立法的法治化。

    建设法治城市应该针对城市社会生活的各个方面建立完备的法律体系。要认真落实国家已制定的各种法律法规，按照有利于解放和发展社会生产力、维护公平正义、规范行政权力的要求，明确本地政府立法工作的重点，尤其是环境、土地、教育等社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目，应优先考虑，集中攻关，尽早出台。

    第二，依法行政，推进执法的法治化。

    能否很好地依法行政是判断是否是法治城市的一个重要标志。在法治城市中，要求一切行政行为都遵循法律法规；准确确定行政执法主体和依据，合理界定执法权限；建立健全行政执法责任制，建立行政裁量基准制度；健全行政执法调查规则，规范取证活动，规范行政行为，依法行使权力，依法履行义务；提高执法效率。

    第三，公正司法，推进司法的法治化。

    司法公正是法治城市的基本要求。在法治城市中，地方政府不能干预司法系统人事、审判等工作。在党的领导下，法官以事实为依据、以法律为准绳行使审判权，不受上级法院和党政领导的干扰。法治城市要求司法必须起到维护城市安全和稳定的作用；能够维护市场的公平竞争和市场秩序，有效调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展；妥善处理行政纠纷；高度重视涉及土地征用、城市拆迁安置等新类型案件的处理。

    第四，促进民主，推进社会管理的法治化。

    法治城市建设，要求深入推动城市基层民主法治建设，增强社会自治功能；积极推进行政复议规范化建设工作；进一步加强行政调解工作和人民调解工作，完善行政调解工作机制和行政调解工作程序，建立健全行政调解与人民调解、司法调解、行政复议、行政诉讼对接机制，增强防范和化解矛盾纠纷的整体合力；建立畅通有序的信访工作机制等。

    总之，法治城市就是在法律的要求下，以中国特色社会主义为鲜明的导向，以服务大局为根本要求，最终实现改善民生的终极目标。在法治城市中，法律权威在城市社会中真正确立，城市政府权力受到制约，市民权利得到切实保障，城市各方面有序运行。

    三、努力提高城市领导干部运用法治思维和法治方式的能力

    “法治思维”和“法治能力”从思想和工作两个层面为实现依法治国指明了具体路径。对于一个社会来说，法治能否取得成功，直接依赖于决策者和广大公民是否普遍接受与法治理念相适应的思维方式——法治思维。之前我国的法制建设重点放在立法方面，现在和未来的法治建设重心，则将转移到如何使中国社会从上到下知法守法上。人民群众和领导干部都应当具有法治思维，公民应培育法律意识，自觉遵守法律法规等，领导干部则更应具备法治思维，并运用法治方式解决实际问题。由于各级领导干部是党依法执政、政府依法行政的中坚力量，他们的法治思维、运用法治方式解决问题的能力如何，将直接决定党依法执政理念的落实、影响各级党政机关依法行政的效果，亦直接关系到整个社会主义法治国家建设的成败。如果领导干部没有培育起法治思维、没有养成运用法治方式解决问题的习惯，老百姓势必“上行下效”，“民以吏为师”，自然也就不把法律当回事，加快建设社会主义法治国家将无从谈起。

    我国尚处于法治建设的初级阶段，虽然我国各级领导干部近年来的法治观念、意识在不断提高，但不可否认，各级干部的法治观念、法治思维能力还不能适应国家快速发展的需要，还存在以下问题：法律知识储备不足；法治观念淡薄，官本位和“人治”思想浓厚；有的直接违反法律法规的明确规定，制定规章或规范性文件、做出行政处罚或行政许可决定或司法裁决；法律的程序正义得不到重视，钻法律的漏洞和打擦边球的情况时有发生等。党的十八届四中全会，强调指出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。领导干部干预司法活动，插手具体案件处理将被记录、通报和追究责任。

    要推进法治城市建设，提高领导干部运用法治思维与法治方式的能力是关键。

    首先，维护宪法权威，营造法治环境。树立宪法法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念，各级领导干部要充分认识到，依法治国首先是依宪治国，依法执政的关键是依宪执政。维护宪法法律权威，就是维护党和人民共同意志的权威。各级领导干部要做到有权必有责、用权必受监督、违法必追究，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

    其次，培养法治思维，提高法治能力。不管是土地征收、房屋拆迁，还是资源开发、劳动关系调处，领导干部都要学会用法治思维思考问题。领导干部应该积极加入到法律知识培训中来，运用案例式、研究式和体验式等多种学习方式获得法律知识。同时，党校等领导干部的培训院校应该充分发挥其法治教育培训的功能，增加法学方面的课程。

    再次，完善领导干部考核和任用机制。设定科学合理的干部考核评价指标体系和考评机制，将法治思维和法治方式作为干部政绩考核的重要内容，从法律法规的执行情况和是否依法行政等多方面进行综合评定。建立相应的干部任用机制，对拟用干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力，作为任用的硬标准、硬要求、硬约束。

    最后，完善监督问责体系。健全行政执法公正透明、监督制约权力滥用的制度和程序规则，强化对违法行为的监管与处罚，充分发挥法律监督的有效作用。注重发挥社会监督、舆论监督的作用。强化领导干部责任意识，促使其养成并运用法治思维依法决策、依法行政，依法管理。完善行政问责制度，尤其是行政领导违法行政、滥用职权的责任追究制度。督促领导干部主动公开信息，接受监督。

    【责任编辑：刘彦武】