专业性国际组织中的台湾问题：演变、影响和可能出路

    〔作者简介〕

    熊李力，对外经济贸易大学国际关系学院副教授，博士，北京 100029。

    〔摘要〕专业性国际组织具有专业技术性强、人道主义色彩浓厚、政治色彩相对淡化等特点。然而，很多专业性国际组织，特别是政府间专业性国际组织，是彰显一国主权的重要场所。这种“主权”和“人道”的冲突，是近年来专业性国际组织中台湾问题不断演变形成的新特点。专业性国际组织中的台湾问题对两岸关系和中国外交具有诸多消极影响。随着近年来台湾岛内的政治发展，这一问题的解决更显出必要性和紧迫性。未来专业性国际组织中台湾问题的可能出路有以下两种：其一，改变台湾地区参与专业性国际组织活动的方式或名义，尽力满足台湾地区社会经济发展在相应专门领域与政治无关的实际需要；其二，在“一个中国”原则不被破坏的前提下，台湾地区可单独加入某些专业性国际组织。

    〔关键词〕国际组织；台湾问题；中国外交

    〔中图分类号〕D618 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0075-05

    国际组织按宗旨权限和主要职能划分，可分为综合性国际组织和专业性国际组织。①前者的宗旨、活动领域和职权范围分布较广，具有政治、经济、文化、军事等诸多方面的职能。后者以推进某一专门领域的国际合作为主要职能，一般只具有专业技术职能。即使是政府间专业性国际组织，成员国也通常委托技术专家而非职业外交官参与组织的活动。因此，专业性国际组织往往集中了本领域的专家，易于提出具有前瞻性的看法和解决问题的具体办法，为各国提供技术援助。专业性国际组织不仅专业技术性强，而且人道主义色彩相对浓厚，政治色彩相对淡化。然而，尽管很多专业性国际组织不直接涉及敏感的政治议题，却享有很高的国际地位和声望，特别是政府间专业性国际组织，往往是彰显一国主权的重要场所。“主权”和“人道”之间的冲突加剧，是近年来专业性国际组织中台湾问题不断演变形成的新特点。

    一、专业性国际组织中台湾问题的演变

    近年来，能源问题、环境问题、粮食问题、难民问题、毒品问题等全球问题越来越显突出，它们大多涉及各专门领域，这就需要各领域内的专业性国际组织发挥越来越大的作用。而专业性国际组织对各专门领域问题的有效处理，需要世界各国和各地区人民的广泛参与。在这种背景下，加之台湾岛内的政治变化，台湾当局开始将专业性国际组织视作拓展外交空间的重要通道。因此，围绕专业性国际组织中的台湾问题，“主权”和“人道”的冲突渐显突出。

    专业性国际组织根据主体构成情况划分，可分为政府间与非政府两类。前者由各国政府根据政府间国际协议成立组成。后者绝大多数不是由主权国家根据政府间国际协议建立，其成员主要是来自全球各地的非政府组织和公民个人，他们一般不代表自身所在的国家参与组织的活动。① 台湾作为中国的一部分，自然无权加入只有主权国家才具有成员资格的政府间专业性国际组织。以近年来台湾问题热度最高的世界卫生组织为例。该组织规定，非政府组织只具有联系员资格，而不能自行负责处理国际关系的领土或领土群，由对该领土或领土群国际关系负责的会员国或政府当局代为申请，可以成为该组织的准成员。② 准成员不是殖民地就是托管地，其权利受到限制。截至2004年，除192个正式成员外，世界卫生组织有2个准成员，分别是波多黎各和托克劳群岛。台湾既不是非政府组织，也不是殖民地或托管地，因而不符合联系员和准成员的条件。

    然而，1997年3月，台湾时任“卫生署长”张博雅和“外交部长”章孝严先后致函世界卫生组织时任总干事中岛宏，申请成为该组织观察员。台湾当局希望先通过世界卫生组织总干事直接邀请成为观察员，然后由总干事提请世界卫生组织表决通过成为正式成员。从此，台湾的一些“邦交国”连年向世界卫生组织递交提案，建议让台湾以观察员身份加入。世界卫生组织中的台湾问题之所以热度最高，是因为该组织人道主义色彩浓厚，政治色彩相对淡化。台湾申请加入世界卫生组织，可以获取国际社会的广泛同情，成功的可能性最大。

    民进党在台湾取得执政地位后，加大了以观察员身份加入世界卫生组织的申请力度。台湾当局专门成立了“行政院推动加入世卫组织小组”，加大了国际游说力度。2003年SARS危机对中国政府在世界卫生组织涉台问题上的立场造成了前所未有的冲击。作为SARS重疫区之一，危机期间，台湾累计报告病例218例，死亡37例。③ 台湾当局宣称，因不是世界卫生组织成员，台湾无法获取相关信息，2300万人的健康无法得到有效保障，世界公共卫生防疫体系也因此出现缺口。在SARS危机的影响下，台湾当局的申请在国际上赢得了前所未有的同情和支持。美国和日本表示考虑支持台湾的申请，欧洲各国也表示希望台湾能以某种方式获得世界卫生组织的援助。2004年，受岛内选举政治的影响，陈水扁公开宣称要在两年内加入世界卫生组织，并企图就此在岛内举行“公投”。虽然“公投”由于各方面的反对未能举行，但在台湾民众和国际舆论中造成了相当大的轰动效应。〔1〕

    随着台湾当局不断加大申请力度，美国和日本在世界卫生组织涉台问题上的立场逐渐松动。1997年世界卫生大会总务委员会首次讨论涉台提案时，美国代表发言称奉行一个中国政策，不主张讨论台湾的成员地位问题。此后直至2001年，美国代表未在世界卫生大会上发言支持台湾。然而，小布什政府上台后，美国在台湾问题上转趋活跃。美国参众两院2001年12月和2002年3月先后通过法案，要求政府帮助台湾在第55届世界卫生大会上获得观察员资格，法案于2002年4月经总统签署生效。2003年，第56届世界卫生大总务委员会讨论涉台提案时，美国代表首次发言支持台湾成为世界卫生组织观察员。2004年，美国代表在第57届世界卫生大会总务委员会和大会上两度发言，支持台湾的立场。日本代表在此届大会上虽未公开发言，但在大会总务委员会上首次投票支持将涉台提案列入大会补充议程。

    ①也有少数特例。如国际红十字组织，虽然其历史可以追溯到1863年，但其国际法依据是1949年的日内瓦四公约，这些公约都属于政府间国际协议。

    ②世界卫生组织网站：http：//www.who.int/countries/zh/。

    ③世界卫生组织网站：http：//www.who.int/csr/sars/country/table2004-04-21/en.html。

    与此同时，在台湾当局的不断游说下，欧盟的态度也发生了微妙变化。2002年欧洲议会通过的《对亚洲战略报告》中明确提出“支持台湾加入世界卫生组织并与亚欧会议发生关联”。〔2〕 同年3月14日，欧洲议会通过紧急决议，要求欧盟及其成员国支持台湾以观察员身份加入世界卫生组织。2003年，欧洲议会再次通过议案，认为台湾应以适当且具意义的方式受邀出席当年的世界卫生大会。不过，2003年以前，欧盟各国代表在世界卫生大会总务委员会上要么保持沉默、要么发言反对涉台提案。然而，SARS危机后，欧盟国家立场有所调整。2004年3月，意大利卫生部长在会见台湾“立法院”代表团时公开表示，从人道和健康的立场出发，台湾不应被排除在世界卫生组织之外。这是欧盟国家政府高官首次公开表示支持台湾加入世界卫生组织。

    非政府专业性国际组织虽不似政府间专业性国际组织那样直接涉及成员国的主权问题，但这并不意味着非政府专业性国际组织就是台湾问题存在的真空。以国际红十字组织为例，尽管该组织属于非政府专业性国际组织，但日内瓦四公约缔约国政府代表可应邀出席国际红十字与红新月大会（简称国际大会）。此外，根据《国际红十字与红新月运动章程》规定，“统一”是该组织的七项基本原则之一，任何国家都只能有一个红十字会或红新月会，它必须向所有的人开放，必须在全国范围内开展人道工作。根据这一原则，台湾红十字组织只能作为中国红十字会的分会参与国际红十字组织的活动。尽管中国红十字会在1952年恢复了在国际红十字组织的成员地位，“这是新中国在国际组织中恢复的第一个合法席位”，〔3〕 而且中华人民共和国于1956年成为日内瓦四公约缔约国，但20世纪50至60年代，台湾当局和台湾红十字组织代表曾多次获邀出席国际大会，国际红十字组织中的台湾问题并未彻底解决。

    随着非政府专业性国际组织影响的扩大，在很多与主权问题无直接关联的非政府专业性国际组织中，台湾问题也开始凸显。民进党在执政前夕于1999年5月通过的《台湾前途决议文》称：“对外，我国不再坚持使用‘中华民国，并以不同名义广泛参与各类官方及非官方国际组织。”〔4〕 民进党执政后不久，陈水扁的外交智囊、时任该党“国际事务部”主任、后为“立法委员”的萧美琴说：“台湾今后的外交政策应走‘新中间路线，即外交多元化和民主化。古今中外，传统的外交模式是高度集权的，对外只局限于主权国政府之间的交往，对内则是集中在最高领袖与封闭式的外交系统，跟民间社会‘河水不犯井水……这种模式在全球化和民主时代已经落伍，而且这会继续妨碍台湾突破北京的外交围堵政策。台湾应转移焦点，积极拓展与跨国界的非政府组织的关系。”〔5〕 陈水扁本人也表示：“我们不仅重视官方政府间管道的合作，也要开创非政府间组织的参与。在21世纪复杂多元的国际环境下，我们必须以高度的想象力，继续提升‘多元外交的新思维。”〔6〕

    台湾当局积极促进岛内的非政府组织参与相关领域非政府专业性国际组织的活动，以增强台湾在国际社会的能见度，并且希望通过非政府专业性国际组织接近台湾的“非邦交国”及相关领域的政府间专业性国际组织。20世纪90年代以来，台湾国际卫生联盟及台湾胶乳世界卫生联盟积极寻求参与世界卫生组织的活动。虽然台湾并未因此成为世界卫生组织成员国，但通过岛内这些有跨国运作能力的非政府专业性国际组织的活动，台湾当局在一定程度上达到了扩大国际影响、塑造自身政治实体形象等方面的目的。〔7〕

    2008年5月，台湾再次出现政党轮替，中国国民党重新开始执政。此后，台湾当局在申请加入世界卫生组织等专业性国际组织时大幅淡化主权诉求，着力强调人道需要。出于改善两岸关系和发展人道事业的双重考虑，中国政府对台湾当局的低姿态做出了善意回应，表示愿意灵活应对台湾加入世界卫生组织的要求，在具体政策上也有所松动。2009年5月，台湾当局首次获准以观察员身份出席世界卫生组织一年一度的世界卫生大会。然而，如前所述，基于世界卫生组织等专业性国际组织自身的组织形式和运行机制，台湾在这类国际组织中的成员资格问题很难绕开主权因素的影响。因此，如何处理“主权”与“人道”的关系，这一问题反而更趋复杂化。就此而言，国民党重新执政后，比之民进党执政时期，专业性国际组织中台湾问题的炒作热度虽有所下降，解决难度却有增无减。

    二、专业性国际组织中台湾问题的影响

    专业性国际组织中的台湾问题直接制约中国与专业性国际组织的合作。20世纪50至60年代，中国大陆几乎与所有的政府间专业性国际组织断绝了往来，其中最重要的原因就是台湾在这些国际组织中的成员地位问题。即使是中国大陆与非政府专业性国际组织的合作，也未曾免受台湾问题干扰。1957年，第19届国际红十字与红新月大会在印度新德里召开，这是中国红十字会恢复国际红十字组织成员地位之后的首届国际大会。大会的中心议题本来是讨论“保护平民免受战争危险规则草案”等，然而中国代表权问题贯穿会议始终，实际上成为大会的焦点议题。大会期间，美国代表递交的以“中华民国”名义邀请台湾当局和台湾红十字组织代表的提案获得通过，中国政府和中国红十字会代表因此中途退场。1965年，第20届国际大会在奥地利维也纳召开。此次大会正式通过了国际红十字组织著名的七项基本原则，具有重大历史意义。然而，由于台湾当局及其红十字组织代表仍在应邀出席大会之列，中国政府和中国红十字会代表缺席此届大会。1969年，第21届国际大会在土耳其伊斯坦布尔召开。台湾当局和台湾红十字组织代表仍获邀出席大会。中国政府和中国红十字会为此表示强烈抗议，拒绝派代表出席大会，并发表声明：不受此届大会通过的一切决议约束，也不承担任何义务。

    专业性国际组织中的台湾问题迫使中国政府耗费大量外交资源。1986年，国际刑警组织第八届亚洲地区会议在南太平洋岛国汤加王国举行。东道国将“中华民国驻汤加代表”列入邀请各国驻汤加外交使节参加开幕式的名单。在中国代表团向国际刑警组织秘书长提出抗议后，东道国直到开幕式前一天才撤销了对台湾代表的邀请。类似情况在国际刑警组织各种形式的活动中都时有发生。在1993年国际刑警组织第62届全体大会上，与台湾保持“外交关系”的哥斯达黎加、巴拉圭等13国再次提出恢复“中华民国”作为国际刑警组织正式成员国的议案。按国际刑警组织章程规定，该议案将自动列入下届大会的议程。经中国代表团多方面的努力，1994年第63届全体大会最终未将台湾问题列入大会议程，这次大会是中国恢复该组织成员国地位以后第一次未受台湾问题干扰的大会。然而，国际刑警组织历届执委会、大会及秘书长的工作报告仍不得不屡次不厌其烦地强调台湾在该组织中的地位问题，其原因就在于一些国家在各种场合充当台湾当局的代言人，企图使台湾当局重返这个在全球刑事治安领域最具影响力的专业性国际组织。〔8〕 为妥善处理众多专业性国际组织中的台湾问题，中国政府不得不动用大量外交资源。

    专业性国际组织中的台湾问题往往对中国在台湾岛内和国际社会的国家形象造成消极影响，直接阻碍两岸关系的发展。除安全领域外，专业性国际组织大多强调自身的非政治性，尽量避免陷入关于主权问题的争议。一些国家及其代表出于自身利益的考虑，指责中国政府在专业性国际组织涉台问题上的立场是将非政治问题政治化。以国际刑警组织为例，该组织为强调自身的非政治性，在其章程第三条中规定：“严格禁止本组织参与任何政治、军事、宗教和种族性质的干预活动。”台湾当局正是以此为借口要求参与国际刑警组织的活动，而国际刑警组织内部的个别执委会成员也常借这条规定指责中国政府在涉台问题上的立场带有政治色彩、不符国际刑警组织的非政治宗旨。〔9〕 在世界卫生组织等人道色彩更为浓厚的专业性国际组织中，台湾问题对中国国家形象的消极影响更为严重。为避开敏感的政治议题，台湾当局刻意强调加入世界卫生组织是为维护台湾2300万民众的健康福祉，列举SARS、禽流感等疫情对台湾的威胁，渲染台湾因不是世界卫生组织成员而在疫情防治中屡遭困境。台湾当局着力强调卫生无国界、强调观察员地位不涉及主权问题、强调台湾卫生工作的成就、强调台湾对第三世界国家医疗援助工作的贡献。〔10〕2003年SARS危机期间，台湾民众对无法加入世界卫生组织表现出极大的反感情绪。同年第56届世界卫生大会之后，甚至有评论认为，中国政府虽然获胜，但由此失去了台湾民心。〔11〕

    值得一提的是，中国国民党在台湾岛内重新执政后，在以世界卫生组织为代表的专业性国际组织中，台湾问题既可能成为改善两岸关系的新契机，也可能对两岸关系构成新挑战。在当前海峡两岸相互释放善意的形势下，倘若专业性国际组织中的台湾问题不能得到妥善处理，不仅会比民进党执政时期更有损于中国在台湾岛内的国家形象，就长远而言，还可能导致台湾岛内的政治生态朝不利于两岸关系的方向发展。鉴于台湾地区的政治选举制度，后果将十分严重。反之，倘若专业性国际组织中的台湾问题能够得到妥善处理，对于中国在台湾岛内的国家形象塑造乃至两岸关系的改善，都将产生重要的积极影响。

    三、专业性国际组织中台湾问题的可能出路

    在全球化日益深入的时代，如果为确保国家在法理上的统一不被破坏而一味阻止台湾地区参与专业性国际组织的活动显然是不现实的。这不仅不利于台湾经济和社会的健康发展，而且会加剧台湾问题造成的负面影响，将使中国与专业性国际组织的合作受到更多干扰，有损中国在台湾岛内和国际社会的国家形象，也将耗费中国更多的外交资源。国民党在台湾重新执政后，这一问题更显突出。因此，在确保“一个中国”原则不遭破坏的前提下，应该采取灵活方式对待台湾参与专业性国际组织的问题，就台湾地区与专业性国际组织的交流合作提出建设性的方案。

    事实上，中国政府在阻止台湾当局挤入只有主权国家才能参加的政府间专业性国际组织时，也希望把台独势力和台湾民间主流区隔开，只打压“台独”空间，保留台湾正常的民间对外交往空间。一方面，这有益于台湾社会经济的健康运行和发展；另一方面，这也关系到中国在台湾民众乃至国际社会中的国家形象建设。道理虽然简单，但由于台湾问题的复杂性，具体操作难度依旧很大。根据以往的经验，专业性国际组织中台湾问题的可能出路大致分为以下两类。

    其一，改变台湾地区参与专业性国际组织活动的方式或名义，尽力满足台湾地区社会经济发展在相应专门领域与政治无关的实际需要。在台湾地区参与世界卫生组织活动的问题上，中国政府曾建议在中国代表团中留出台湾代表的名额。〔12〕 2005年5月上旬至中旬，连战、宋楚瑜相继访问大陆时，胡锦涛主动表示在未来两岸谈判中可优先讨论台湾以适当身份参加世界卫生组织相关活动的议题。随后，中国卫生部同世界卫生组织就台湾参与该组织的相关活动签署了《谅解备忘录》，对台湾卫生专家参加世界卫生组织技术交流活动做出了初步安排，支持世界卫生组织专家赴台考察调研和提供技术援助，支持世界卫生组织对台湾地区的突发公共卫生事件给予必要的支援。2005年5月20日，世界卫生大会正式修订《国际卫生规则》及相关决议，其中确定纳入台湾争取的“普世适用”原则。世界卫生组织表示，“普世适用”原则确立后，《国际卫生规则》将适用于并非世界卫生组织成员国的台湾。

    其二，台湾地区可单独加入某些专业性国际组织，但必须严守“一个中国”原则不被破坏。台湾地区加入世界贸易组织的方式也为专业性国际组织中台湾问题的解决提供了一条可行思路。世界贸易组织及其前身关贸总协定都有允许主权国家属下的单独关税区单独加入的规定。1986年4月，中英两国政府分别发表平行声明，同意香港以单独关税区名义成为关贸总协定缔约方，香港回归中国后以“中国香港”的名义继续保持这种地位。后来，澳门在关贸总协定中的地位问题也以同样方式得到解决。1990年，台湾当局申请以单独关税区名义加入关贸总协定。借鉴香港和澳门的经验，台湾当局的申请具有一定的合理性。关贸总协定缔约方（主要是美国、欧盟、日本、加拿大“四巨头”）同中国进行了多轮磋商，于1992年由关贸总协定理事会主席发表声明，确认各方一致同意成立中国台北工作组，审议台湾、澎湖、金门、马祖单独关税地区（简称“中国台北”）加入关贸总协定的申请。这份主席声明特别强调，理事会应当在审议中国台北工作组报告和通过议定书之前审议中国工作组报告并通过议定书。此外，理事会主席还作补充声明：中国台北在关贸总协定的代表机构类同香港和澳门，换言之，其代表头衔不得带有主权含义。2001年11月，中国大陆加入世界贸易组织。2002年1月，台湾地区以台澎金马单独关税区（中国台北）的身份加入世界贸易组织。世界贸易组织中的台湾问题得到圆满解决。

    〔参考文献〕

    〔1〕〔10〕 刘玉印. 世界卫生组织中的涉台问题〔J〕. 太平洋学报，2004，（9）.

    〔2〕 解超，胡键. 国际政府组织与中国的外交战略〔M〕. 贵州人民出版社，2004.237.

    〔3〕 中国红十字会总会. 中国红十字会的九十年〔M〕. 中国友谊出版社，1994.159.

    〔4〕 台湾民进党. 台湾前途决议文〔N〕.台湾中央日报，1999-05-09.

    〔5〕 萧海燕.28岁萧美琴化身扁外交智囊〔N〕.香港经济日报，2000-03-28.

    〔6〕 张卫. 非政府组织并非台湾“外交”的新空间〔J〕.国际关系学院学报，2003，（6）.

    〔7〕 孙学峰.台湾别想进WHO〔N〕.环球时报，2002-01-21.

    〔8〕〔9〕 卢国学.国际刑警组织〔M〕.社会科学文献出版社，2003.377-378，372-373.

    〔11〕 高英茂.关于推动参与世界卫生组织（WHO）案检讨报告〔DB/OL〕.http：//www.mofa.gov.tw/new-mofa/org/who/nation3-who.htm.

    〔12〕 黄嘉树，林红.中国外交活动中涉台问题研析〔J〕.中国人民大学学报，2005，（5）.

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