新政背景下普惠性民办幼儿园的发展：数量、质量和方向

    章露红 吴华 訾鸣 程知音 曹莉

    

    

    

    对话嘉宾：

    章露红

    浙江师范大学杭州幼儿师范学院教师，浙江大学教育学博士，全国民办教育研究联盟副秘书长

    吴华

    浙江大学教授，博士生导师，浙江大学民办教育研究中心主任

    訾鸣

    云南省民办教育协会副秘书长，云南省政协教科文卫体委员会特聘专家

    程知音

    北京盈科（上海）律师事务所律师。上海民办教育协会法律事务中心特聘专家

    曹莉

    诺亚舟教育控股副总裁

    今年4月，教育部、国家发展改革委、财政部、人社部等四部门印发了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基[2017]3号），意见指出：“到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右。”目前，我国各省区市陆续出台的“学前教育促进条例”“第三期学前教育行动计划”“‘十三五教育事业发展规划”等地方性政策法规均对2020年普惠性幼儿园的覆盖率提出明确要求。与此同时.2016年11月7日由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过的新《民办教育促进法》已于今年9月1日實施.这标志着中国民办教育正式进入营利性和非营利性分类管理时代。本刊本期“交互平台”栏目就新法新政背景下普惠性民办幼儿园转型发展面临的数量、质量和方向选择等问题，特邀业内知名的专家学者、幼儿园举办者（办学者）和教育行业资深律师等专业人员就有关话题进行讨论。

    1.数量：如何既重视顶层设计又激发市场活力

    章露红：今年4月，教育部、国家发展改革委、财政部、人社部等四部门印发了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基[2017]3号）。意见指出：“到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普慧性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右。”这是自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）提出“普惠性民办幼儿园”这个概念以来，国家第一次明确提出普惠性幼儿园的覆盖指标。目前，各省区市陆续出台的“学前教育促进条例”“第三期学前教育行动计划”“‘十三五教育事业发展规划”等地方性政策法规均对2020年普惠性幼儿园的覆盖率提出了明确要求。据不完全统计，大部分省区市提出的覆盖率（普惠性幼儿园占比或普惠性幼儿园在园幼儿占比）为80%以上，有些地区甚至提出了90%以上的要求。比如江苏省在《关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见》（苏教基[2015]15号）中就提出到2020年普惠性幼儿园的覆盖率要达到90%以上。各位对国家和各地提出的普惠性幼儿园覆盖率指标的合理性、可行性有何看法？对如何提升惠性幼儿园覆盖率有什么建议？

    吴华：对于这个问题，我有两个基本的判断。第一个判断是，基于目前我国学前教育的现状，在现有制度框架下，要在2020年实现80%的普惠性指标难度的确不小。2016年全国共有幼儿园23.98万所，在园儿童4413.86万人，其中民办幼儿园有15.42万所（占比64.3%），在园儿童2437.66万人（占比55.2%）。因此无论是在园儿童数或园所数要达到2020年普惠性占比80%，都意味着至少一半以上的民办园和民办园儿童要进入到普惠性序列。第二个判断是，按照目前各地对普惠性民办园收费限价的政策，加上普惠性民办园得到的补助又通常是少额的生均公用经费，其生存和发展问题都比较严峻。既缺乏政府财政补助，办园质量又难以提升，要求民办园的举办者都选择普慧性，其合理性也会受到质疑。

    从更能满足老百姓需要的角度考虑，当前比较现实的选择究竟是让大家都能享受到普惠的学前教育服务，还是学前教育有更充足的供给？从目前我国学前教育的基本情况看，我认为应当选择充足的供给。所以，政府应当积极引导民间资金创办更多的幼儿园，通过市场竞争实现学前教育服务价值和价格的协调。

    訾鸣：国家立足现实，提出到2020年普惠性幼儿园达到80%的总体目标，有一定的科学性和可能性。但鉴于我国幅员辽阔，地区、城乡之间经济社会发展不平衡的基本国情，地方在确定具体指标时，一定要充分考虑本地实际，立足于本地已有的发展基础和未来的可能。否则，在政府投入增加难以达到理想状态的情况下，可能会诱发部分地方“大干快上”式的蛮干，即表面数据可能上去了，但人民群众未必能够得到真正意义上的“普惠”。事实上，近年来某些地方已经出现了教育行政部门为了完成普惠性指标而变相强迫民办园申报为普惠性幼儿园的情况。

    程知音：普惠性幼儿园包括公办园和普惠性民办园。由于区域差异的存在，国家提出的普惠性幼儿园覆盖指标，需要各省份依据当地学前教育的发展实际逐步加以落实。各地的执行难度肯定是不一样的，因此还需要国家针对部分区域的经济社会发展特点给予相应的资金扶持。

    就现有各地的创新做法来看，积极鼓励社会力量举办普惠性民办园，同时积极引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务，不失为地方政府推进普惠性幼儿园覆盖率提高的有效举措。比如政府可以通过委托管理、购买服务、财政补贴、降低租金等方式与现有民办园进行合作，引导其提供普惠性服务或部分普惠性服务。

    曹莉：国家这样的倡导肯定是有道理的，但在实际操作过程中要充分考虑各地情况。政府对普惠性民办园做出了限价的规定，但补助力度又不足以让这类普惠性民办园正常运行。即便办园者不计初始投入及其回报，由于营运经费面临严重不足的困境，提升教职工薪酬福利待遇水平也无从谈起。以浙江省的绝大部分地区为例，普惠性民办园的收费简单等同于同级别公办园的收费标准或略有上浮，从准办级到省一级幼儿园的保教费分别为每月250～650元不等;而补助水平，省一级幼儿园也只能享受每生每年300～1800元不等。因此提升普惠性民办园的覆盖率，根本问题在于地方政府要以公办幼儿园的办园成本倒推普惠性民办园的收费标准及补助水平。

    2.质量：政府限价和财政补助如何取 得平衡

    章露红：自实施学前教育三年行动计划以来，各地陆续出台的普惠性民办幼儿园认定条件中均对普惠性民办园的收费标准做出限定，总体表现出三种倾向：一是比照当地同类型公办园收费标准执行;二是执行政府指导价，且在同一认定周期内，保教费保持稳定;三是允许在当地同类型公办幼儿园收费标准一定区间内上浮。普惠性民办园需以降低收费标准来实现身份的转变，但降低收费标准必然会带来成本空缺的问题，所以，各地同时也以政府补贴、购买服务、师资力量扶持等方式加大了对普惠性民办园的支持力度。但我们的有关调研发现，普惠性民办园的运营总体呈现出“收费较低、补助不足、质量不高”的发展业态。那么，在提供“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务的总体目标下，各位对普惠性民办园的收费标准和政府补助之间如何平衡有何看法，对政府如何更好地扶持普惠性民办园发展有何建议？

    吴华：普惠性并不等于质量低劣。如何在收费限价和财政补助之间取得平衡并有效互动，需要以幼儿园办学成本为依据，作详尽合理的测算。按照目前“两教一保”的保育力量配备，假设某普惠性幼儿园师幼比为1：5，按照甲级园收费500元上浮30%的标准收费，5个孩子的保育费还不够支付一位教师一个月的工资，更别提其他办园成本了。我们调研的多所民办园财务数据显示，—般收费标准要达到同等级公办园的4倍才能保证园所良性运行。

    针对普惠性民办园目前收费标准低、补助水平不够的办园现状，合理的解决方案既可以单独考虑生均公用经费补助和收费标准，也可以将两者结合起来考虑。大致有以下三种情况：维持生均公用经费补助水平，提高收费标准;维持收费标准，提升补助水平，并构建多元化的补助方式;在现有基础上收费标准和补助水平都有所提高。

    訾鸣：首先，在“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的经济和社会背景下，需要思考普惠性民办幼儿园是否就一定是低收费的幼儿园。如果从现阶段我国民办教育发展的基本特征——投资办学角度来看，以收费低廉为核心因素来认定普惠性幼儿园，可能会意味着幼儿园的质量难以保证。

    其次，“普惠性民办园”应该是一个动态概念。从时间上说，今天的普惠标准未必就一定会是未来的普惠标准;从地区间来说，发达地区的普惠标准可能已经是欠发达地区非普惠性幼儿园的标准了。

    因此，我的主要观点是：第一，主要参照当地公办幼儿园收费标准认定普惠性民办园的做法虽可以理解，但未必科学。原因显而易见，公办园的场所、设施、教职5252资福利由国家财政性经费保障，但民办园所有经费都是自主筹集的，如果强行要求普惠性幼儿园参照公办园收费标准才赋予“普惠”资格，其办园质量的确堪忧。

    第二，允许普惠民办园收费标准在比照当地公办园收费标准基础上有一定范围的浮动，这一做法也许有一定的科学性，但是，在成本测算时必须充分考虑方法的科学性和可操作性，尤其要充分考虑“发展学前教育应以县级地方人民政府为主”的体制，充分考虑民办园在场地、设施、教师福利待遇上与公办园的巨大差别;同时还必须考虑地方的经济发展水平差异。

    第三，问题的关键其实在于公共财政的投入比例。宏观上看，我们国家富起来了，但是教育投入有限和实际需要巨大之间的矛盾依旧十分突出。发展普惠性幼儿园的主要责任在政府，扶持普惠性民办园发展的核心要素在于政府扶持政策和经费的投入数量和方式。

    程知音：如果幼儿园跟政府部门之间达成了购买服务、委托管理或财政补贴等方式的约定，那么幼儿园在收费标准上需要遵守一定的价格指导，体现普惠性。就我的不完全了解，政府在扶持普惠性民办幼儿园时，通常采取的方式有减免租金、生均公用经费补助、公派教师、专项经费支持等。建议政府在制定与执行扶持政策时，给出更规范的管理要求。比如结合幼儿园的办园质量、社会评价给予差异化扶持，以督促普惠园办得更规范，办得更好。同时，如果能够给予在普惠性民办园工作的教师薪资补贴或者职称评定上的政策倾斜，这样也可以通过师资队伍素养的提升来推动普惠民办园获得良性发展。

    曹莉：在政府限价和财政补助之间取得平衡，需要建立家长、政府和幼儿园成本共担的经费筹措机制。一方面，政府要在调研合理办园成本的前提下，理性地调整普惠性民办园收费标准。对于没有任何财政拨款的普惠性民办园，收费标准允许浮动的幅度还可以适度再加大。据我了解，湖南、广东、北京等地普惠性幼儿园收费标准基本是浙江、江苏等地的3～10倍，每月保教费可以达到1000～2500元。另一方面，政府也需要加大财政补助力度，比如可以发放“教育券”。据我了解，南京地区几年前就已经在学前教育领域实施教育券制度，发放额度目前已经从每生每年2000元改变成大班每生每年6000元。而且，家长拿着教育券到本地任何一所有资质的幼儿園都可以使用，这样既减轻了家长的入园负担，也激活了当地幼儿园的办园活力，有助于学前教育质量的整体提升。

    3.方向：普惠性和“营非"分类选择如何兼容

    章露红：新的《民办教育促进法》已于今年9月1日实施，中国民办教育正式进入分类管理时代。所有民办幼儿园都面临着营利性和非营利性的选择难题。选择非营利性，意味着举办者不得取得办学收益，幼儿园的办学结余全部用于办学。选择营利性，举办者可以取得办学收益，幼儿园的办学结余依照《公司法》等有关法律法规的规定处理。两类幼儿园在法人登记、退出机制、会计制度、收费、税收、用地和财政扶持等方面都将享受差异化的政策待遇。“营非”分类选择加之80%左右普惠性指标的实施，成为新时期普惠性民办园转型发展新的困惑与矛盾点。按照常识推断，民办园应该有四种组合性方案可供选择：（1）营利性+普惠性。（2）营利性+非普惠性。（3）非营利性+普惠性。（4）非营利性+非普惠性。基于对各地普惠性民办园政策的梳理和对利益相关者的访谈，我们发现，在（1）（4）两种方案的选择上，地方教育行政部门和举办者还存有理解误区和认识分歧。对营利性和普惠性、非营利性和非普惠性的兼容性问题，各位怎么看？

    吴华：首先，在“非营利性和非普惠性”是否兼容这个问题上，我们需要澄清的一个基本事实是，法律概念中的“非营利性”意味着幼儿园办学期间办学结余不能分配，终止办学时依法清偿后的剩余资产也不能分配，全部用于其他非营利性学校办学。所以，“非营利性”不能简单地等同于低收费或办学期间不允许有盈余。只要幼儿园办学质量高，可以高收费，也可以有盈余，只是不能用于分配。所以，“非营利性和非普惠性”是可以兼容的。

    关于“营利性和普惠性”兼容的问题，我们需要先明确普惠的基本含义。普惠的本义是一个价格较低的产品能够让低收入阶层都能享有。普惠的唯一标准就是价格标准，跟提供服务产品的机构是营利性还是非营利性并没有直接的关系。只不过，当选择营利性幼儿园的时候，必须有一块作为利润，通常比不需要保留利润的非营利性幼儿园有更高的收费。因此，价格合适的营利性幼儿园，也具備申请普惠性幼儿园的资格。对于有些地方政府怕政府资助资金进入私人口袋而限定普惠性幼儿园为非营利性的做法，我们也可以换个不同的视角加以审视。从资助的受益对象和方式来看，政府财政资助也不必然会成为举办者的私人利润。因为幼儿具有分享公共资源的合理性，所以资助的受益对象还是幼儿和家长，跟机构的性质没有关系;其次，政府也可以通过购买服务的方式给予营利性民办学校资助。根据目前各地的做法，政府购买服务的价格往往低于市场，所以，担忧财政资金进入私人口袋的说法也是缺乏依据的。

    訾鸣：从理论和法律上看，在政策没有做出特殊限制性规定的情况下，四种组合形式都有存在的理由。但出于观念中对于“普惠”意义的传统认识局限，可以预料，在不少地区，尤其是欠发达地区，政府对于“普惠性+营利性”和“非营利性+非普惠性”幼儿园的容许和鼓励，可能会因观念和认识局限而产生某些消极态度和行为。这其实既考验地方政策执行者的智慧和胆识，更考验广大幼儿园举办者的初心和抱负。

    事实上，营利性和非营利性的划分是法律规定和制度设计层面的问题，而普惠性与非普惠性则是发展的阶段性策略和手段。因此，普惠与否，不应该成为影响和制约民办幼儿园自主选择营利性和非营利性登记类型的限定因素。

    根据党的十九大精神，鉴于学前教育是我国整个教育事业中需要“补短板”的重点领域，政府需要在加大公办幼儿园建设步伐的同时，加大政策和财政扶持力度，充分调动和保护社会力量兴办学前教育事业的积极性，共同发展好学前教育事业。考虑到当前我国民办幼儿园大多数为“投资办学”而非“捐资办学”的实际情况，建议在国家层面对民办幼儿园“营非”分类登记制度与学前教育普惠发展之间的兼容问题做出进一步政策规定，以避免理解的混乱和政策执行的走样。

    程知音：“营利性”与“非营利性”民办幼儿园是新《民办教育促进法》分类管理提出来的法律概念。“普惠性”民办幼儿园在2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）中被首次提及。关于“普惠性”和“营利性”与“非营利性”是否兼容的问题，目前就已经出台地方学前教育政策法规的省份来看，也存在认识上的差异和分歧。比如，《辽宁省学前教育条例》第48条规定，“本条例所称普惠性民办幼儿园，是指取得办学许可，面向社会招生，达到省教育主管部门规定的定级标准，收费实行政府定价或者接受政府指导价，多种形式接受政府扶持的非营利性民办幼儿园。”《陕西省普惠性民办幼儿园认定及管理办法》（陕教规范[2017]13号）第2条也同样界定：“普惠性民办幼儿园是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非财政性经费举办的条件达标、资质健全、管理规范、面向大众、收费合理、质量较高的非营利性民办幼儿园。”从文字上解读，这两地都直接将普惠性民办幼儿园定性为非营利性民办幼儿园。而《浙江省学前教育条例》第43、50、57条的有关规定是这样的：“对非营利性民办幼儿园和提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园，县级以上人民政府应当采取生均经费补贴的方式予以扶持，保障其正常运行。”“非营利性民办幼儿园、提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园收费的具体办法，由省人民政府制定。营利性民办幼儿园的收费项目和标准，实行市场调节，由幼儿园自主决定。幼儿园应当公布收费依据、收费项目和标准，接受家长和公众监督。”“本条例所称提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园，是指接受县级以上人民政府财政扶持，按照规定标准收费并向一定区域的居民提供普遍学前教育服务的民办幼儿园。”所以，在浙江省，提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园与非营利性民办幼儿园是并列的，也即提供普惠性学前教育服务的民办园，并没有被当然的认为属于非营利性民办幼儿园。

    因此，我们是否可以认为，提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园有两种情况，即：（1）幼儿园本身为营利性民办幼儿园，按照市场定价;但按照政府的要求开设普惠班，提供一定数量的普惠性学前教育服务。（2）幼儿园为非营利性民办幼儿园，对全部幼儿提供普惠性学前教育服务。因此，我的观点是营利性和普惠性是可以兼容的。

    曹莉：我换一个角度，不从“营利性”和“非营利性”的法律概念和内涵属性出发，而从民办园是否实质营利的角度谈点看法。其实在税务管理比较规范的地区，民办幼儿园不管什么类型，只要有盈利，都需要缴纳25%的企业所得税。但到底能否营利，与当地幼儿园的布局情况、公办幼儿园的配置比例，以及幼儿园自身的办学实力、办学特色、管理水平、家长和社会的认同程度等因素有关。

    关于“非营利性+非普惠性”和“营利性+普惠性”这两种模式，我个人认为，非普惠性幼儿园在初期一定有一个培育期，在此阶段不可能营利。在如今收费标准控制较严的地区，普惠性幼儿园收费往往被简单等同于同级别公办园收费标准或浮动区间不大，即便加上政府补助也不够支付办园成本，事实上也不可能营利，举办者甚至还得贴钱维持幼儿园正常营运。