现代国家何以现代？

    〔作者简介〕

    张孝芳，对外经济贸易大学国际关系学院副教授，博士，北京 100029。

    〔摘要〕作为一种政治组织形式，现代国家与其他政治组织形式相比具有自己的独特性。马克斯·韦伯认为对合法使用暴力权利的垄断将国家和其他的政治组织区分开来，而科层制可以使统治团体在其统治区域内卓有成效地垄断这一权利。作为理性化权威的载体，现代国家正是“那种借助科层制的行政管理班子进行的统治。”作为“现代性”在国家建设中最集中的体现，常备军、征税机构和法院及警察机构的建立和完善分别反映了军事制度、财政制度与司法制度的科层化。正确理解现代国家的涵义，对当前中国全面深化改革具有重要的意义。

    〔关键词〕现代国家；马克斯·韦伯；科层制；政治组织

    〔中图分类号〕D03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）03-0070-05

    中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在十八届三中全会后一些学者开始从“现代国家”（modern state）的视角来探讨全面深化改革的目标与措施，从而抓住了《决定》的主要精神。在国家治理体系和治理能力的现代化进程中，国家建设显然是其中的一个核心环节。但遗憾的是，这些探讨对现代国家涵义的理解仍存在一些不够准确之处。比如有学者认为，现代国家构建首先要确定领土范围和实现领土之内人民的民族认同或文化认同，在此基础上更多地侧重于构建一套政治制度并向社会成员提供公共产品，从而更多地将现代国家等同于民族国家（national state）。〔1〕其实在社会科学的学术谱系中，现代国家是一个具有自身特殊意涵的专门术语。本文试图基于马克斯·韦伯的国家定义来阐明现代国家的基本涵义及其主要维度，以便为我们在正确理解现代国家涵义的基础上来推进中国的国家治理现代化。

    一、现代国家的基本涵义

    作为一种政治组织，政权意义上的国家（state）是政治学研究中最主要的范畴之一。在现代欧洲各国语言中政权意义上的“国家”都与英语中的state一词具有大致相近的拼法，如法语中的Etat、德语中的Staat、意大利语中的stato、西班牙语中的estado等。这些词都有共同的起源，即拉丁语中的status。〔2〕根据昆廷·斯金纳（Quentin Skinner）对state的概念史考察，马基雅维利在《君主论》中最早明确地将stato这一术语来表示政治权力机器，而霍布斯的《利维坦》则首次对state的概念作了全面系统的论述。〔3〕自霍布斯以后，政治理论家主要使用state的术语来讨论国家问题。但即使使用同样的术语，“国家”本身仍是一个备受争议的概念。正如帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）和布伦登·奥利里（Brendan OLeary）所指出的：“即使在那些认为现在某种形式的国家是不可或缺的人中间，围绕国家的起源、特征和活动范围，仍存在许多严重的分歧。” 〔4〕虽然如此，“现代国家”作为一种术语在社会科学谱系中的涵义却相对确定。

    毫无疑问，现代国家是人类政治发展的产物。在现代国家出现之前出现或者与之同时并存的政治组织形式还包括部落、城邦、城市联盟、帝国、封建主义和神权政体等。作为一种政治组织形式，现代国家与其他政治组织形式相比具有自己的独特性。作为现代社会科学的重要奠基人之一，马克斯·韦伯（Max Weber）最早揭示了这种独特性。韦伯指出：“国家是在一定区域的人类的共同体，这个共同体在本区域之内要求（卓有成效的）自己垄断合法的有形的暴力。” 〔5〕当然，暴力不可能只有国家来行使，但只有当国家允许时，人们才赋予所有其他的团体或个人以使用暴力的权利。在这个意义上，“国家被视为应用暴力‘权利的唯一的源泉”。〔6〕

    这样，对合法使用暴力权利的垄断将国家和其他的政治组织区分开来。从人类文明史的开端起，形形色色的政治组织都把有形的暴力作为正常的手段加以使用，但它们大都不会要求或不会实现自己对行使暴力的垄断。“国家与其他政治形式的区别在于，国家宣称并通常实际上在一定领土范围内垄断了暴力和合法性。城邦、帝国、部落和神权政体通常并不宣称对于暴力或者其他形式的合法性的垄断；即使如此，它们也无法践行之。” 〔7〕如果合法的暴力为国家所集中行使，社会中其他团体或个人之间的暴力得以消除或被视为非法，国家就会实现对合法暴力的垄断。

    这样，韦伯将国家看作垄断合法暴力和强制机构的统治团体。〔8〕那么，这个统治团体如何在其统治区域内卓有成效地垄断合法使用暴力的权利呢？基于对理性秩序的一贯推崇，韦伯认为bureaucracy可以达到这一点。bureaucracy在汉语中既可译为“官僚制”，也可译为“科层制”。但鉴于bureaucracy本为中性词，而“官僚制”在汉语中具有贬义色彩，马戎和邱泽奇等社会学家主张将bureaucracy译为“科层制”。〔9〕因此，本文将bureaucracy译为“科层制”以便更好地反映韦伯的原意。

    根据韦伯的论述，科层制具有以下六个方面的特点：第一，存在着固定的、通过法律和行政规则来普遍安排有序的机关权限的原则；第二，存在着职务等级制的原则，也就是说有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级，也同时给下级向上级呼吁的可能性；第三，现在职务的执行是建立在文件之上的，建立在一个各种各样的常设官员和文书班子的基础上；第四，职务工作，至少是专门化的职务工作一般是以深入的专业培训为前提的；第五，职务工作要求官员在工作期间投入他的整个劳动力；第六，官员职务的执行是根据一般的或多或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行的。〔10〕这些特点显著地反映了社会生活的理性化趋势，从而使科层制和市场经济一道成为传统社会走向现代社会的两大标志。

    作为理性化权威的载体，现代国家正是“那种借助科层制的行政管理班子进行的统治。”〔11〕在韦伯看来，在所有的领域中，“现代的”团体形式的发展一般是与科层制的发展与巩固相一致的。他就此宣称：“正如自中世纪以来所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样，迈向科层制的官员制度的进步是国家现代化的同样是明白无误的尺度。君主制国家也好，民主制国家也好，概莫能外。” 〔12〕在科层制的模式下，除了制定一些最重要的、直接关于国家安全和维护政治秩序的政治决策外，国家的所有活动要么是制定一般的命令，要么将这些命令转化为更为具体的指令，要么执行这些命令、指令。对应这些命令、指令的是一套等级制的政府机构，国家授权给那些发布一般命令的机构可以管理和监督较低层次的执行命令的机构，以调查这些命令、指令是否在现实中得到正确的、有效的执行。〔13〕这样，通过对科层制的强调，韦伯为现代国家何以具有现代性提供了充分的论说。

    二、现代国家的主要维度

    随着各种前现代政治组织向现代国家的转型，现代国家建设由此启动。作为 “现代性”在国家建设中最集中的体现，常备军、征税机构和法院及警察机构的建立和完善分别反映了军事制度、财政制度与司法制度的科层化发展。正如当代政治学家乔尔·米格代尔（Joel Migdal）所注意到的：“毫不奇怪，欧洲第一批现代国家的成长包含了建立国家的三大触手——一支标准化军队、一个大幅改善的征税机构以及扩张的一套法院体系。” 〔14〕基于韦伯关于现代国家的界定，我们可以将军事制度、财政制度与司法制度的科层化看作现代国家的三大维度。

    第一，军事制度的科层化。作为合法暴力的垄断者，现代国家必须掌握作为强制手段的军队。韦伯指出：“只有科层制的军队形式才能建立常备的职业军队。不管为使大的幅员辽阔的国家得以持久和平也好，也不管进行战争对付远距离的敌人也好，尤其是进行海外战争，都必须有常备的职业军队。特殊的军事纪律和技术训练，一般而言，至少是在现代的高水平上，也只有在科层制的军队里才能得到充分的开展。” 〔15〕

    在近代欧洲，随着从国内招募的常备军对封建骑士和雇佣军的替代，军事领域的科层制逐渐发展起来并巩固了国家对合法暴力的垄断。基于对欧洲近一千年来历史的审视，当代社会学家查尔斯·蒂利（Charles Tilly）将战争形态的变化与国家的发展之间的相关性分为世袭制、经纪人制、民族化和专门化四个阶段。在15世纪以前的世袭制阶段，部落、骑士、城市民兵在战争中起主要作用。在公元1400—1700年之间的经纪人制阶段，雇佣兵在军事活动中占主要地位。在1700—1850年左右的民族化阶段，统治者逐渐从本民族的人口中招募人员以创立庞大的陆军和海军。到了1850年以后的专门化阶段中，军事力量成为民族国家的专业部门。〔16〕这样，随着战争形态的变化，科层制在军事领域中逐渐发展起来。在垄断合法暴力的基础上，现代国家的形式在欧洲扩展开来。

    第二，财政税收制度的科层化。财政是任何国家政权得以生存的基础。没有财政收入，国家的任何活动都无法展开。正如马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中指出的：“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。” 〔17〕在人类历史上，城邦、帝国、现代国家等各种政权组织形式如要有效运转，都离不开对财政资源的汲取。

    随着传统国家向现代国家的转型，国家建设对财政资源产生了更大的需求。国家对合法暴力的垄断需要物质基础。韦伯注意到，行政管理的科层化与物质运作手段的集中化同样是平行发展的：“旧的行政管理把物的运作手段非中央集权化，甚至完全由官员自己掏腰包。与此相反，科层制的国家把整个国家的行政费用都放在了它的财政预算上，拨给下级机构以经常性的运作资金，国家调节和监督资金的使用。” 〔18〕要集中这么多的运作资金，国家必须扩大税基以汲取尽可能多的物质资源。如果国家能够建立直接征税的机构或者开发自己直接的税收来源，就可以更有效率地汲取社会剩余。正如蒂利的历史社会学研究所表明的，主要的欧洲国家在16世纪以前都是通过强有力的中介者统治国民的，这种间接统治给统治者从国民中榨取的资源数量设定了重大限制。随着战争对资源的更多要求，越来越多的统治者绕过旧的中介者，直接深入社区和家庭来攫取战争需要的资金。〔19〕约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）在《税收国家的危机》中就明确指出：“财政要求是现代国家生活的第一个标志。” 〔20〕因此，财政制度的科层化直接推动了国家从间接统治向直接统治的转化。

    第三，司法制度的科层化。现代国家制度的科层化发展强调了法律与国家的关系，即现代国家通过法律规则的一致性来实现更大程度的科层化。在探讨欧洲法律史时，韦伯注意到，作为一个完整的、学术上可以把握的概念体系，罗马法的理性化到了国家制度的科层化时代才完成，〔21〕而在中世纪接受罗马法也是以法律维护的科层化并肩而行的。〔22〕基于现代国家所具有的法律—理性权威，现代国家越来越多地使用司法手段来执行各种任务。正如米格代尔所指出的：“只有在法院通知区域得到扩张从而使得国家的社会控制不断增长的情况下，才使得动员民众为一支标准化军队和其他任务提供人力和财政成为可能。” 〔23〕

    现代国家在欧洲发展的经验表明，通过法院体系的扩张而在碎片化的习惯法或封地法盛行的地方灌输国家法，可以引导民众按照国家统治者而非地方封建主或者其他人行事。〔24〕由于面对激烈的地缘政治竞争，法国等拉丁欧洲国家引入了巡查和地区司法的新阶层。这些法官的主要任务就是巩固王室对更大地区的最终审判权，从而推动了文书和中央法庭的专业化。〔25〕因此，法院以及其他司法机构的建立和扩张是国家由间接统治转向直接统治的关键之一。

    三、现代国家概念的理论与现实价值

    从国家理论的演进轨迹上看，韦伯关于现代国家的界定深刻地影响了当代社会科学对国家的认识和理解。尽管国家理论在近年来的发展表明，国家对暴力垄断的程度和国家使用暴力的合法性程度都是变量而是常量，韦伯的定义仍抓住了现代国家的几个关键特点：强制、对暴力的垄断和科层制的存在。〔26〕当代英国著名社会理论家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）认为，韦伯的国家定义显然要比另外一位社会学奠基人涂尔干的国家定义更为恰当，后者将国家定义为“社会思想的喉舌”。吉登斯将韦伯的国家定义概括为三个要素：（1）存在着固定的行政官员；（2）他们能坚持合法地垄断暴力工具这一要求；（3）他们还能在既定的地域内维持这种垄断。〔27〕在参考这一定义的基础上，吉登斯给出了自己的国家定义：“国家可以被界定为这样一种政治组织：它的统治在地域上是有章可循的，而且还能动员暴力工具来维护这种统治。” 〔28〕

    与欧洲的智识传统不同，社会中心论在美国的社会科学传统中居于绝对的主导地位。在这一视野下，政府的政策只不过是社会集团相互竞争的结果，国家并没有自主性和独立性。此外，自行为主义革命以后，美国的政治学家越来越强调定量的研究方法，而对国家的研究由于难以量化而受到了冷落。但是在20世纪80年代以后，来自政治学、社会学、比较史学等不同领域的美国学者在“回归国家”（bringing the state back in）的旗帜下呼吁重视德国学者关于国家特征的观点，特别是韦伯对国家的基本解读。在他们看来，韦伯式的国家观具有如下精髓：“必须将国家视作比‘政府还要宽广的范畴。只有持续性的行政、立法、官僚和强制系统，才会不仅要尝试构造某个政体内的公民社会与公共权力之间的关系，还会力图构造公民社会内部的诸多重大关系纽带。” 〔29〕他们认为韦伯的这一视角可以帮助学者超越将国家视为纯粹的竞争舞台的视角，克服社会中心主义思路的偏狭。在韦伯国家定义的启发下，这些学者提出了国家自主性和国家能力的概念，并且将国家作为重要变量引入有关社会变革、政治以及决策的比较历史分析中，从而使国家理论在现代社会科学中得到复兴。

    在更为宽泛的意义上，韦伯的国家观也推动了政治科学中历史制度主义的兴起。政治学中有三种不同的制度分析路径，即历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义。〔30〕与另外两种制度主义相比，历史制度主义更强调与制度的运作和演进相联系的非对称的权力分配。显然，国家是最主要的权力容器。作为“找回国家”学派的代表人物，西达·斯考切波（Theda Skocpol）、迈克尔·曼（Michael Mann）、查尔斯·蒂利、斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）等学者都将国家看做单一行为体并强调大范围的宏观变量。随着方法论的发展与完善，这些学者从以国家为中心的结构主义者逐渐转化为历史制度主义者。〔31〕因此，韦伯的国家观也构成了历史制度主义的一个重要学术源头。

    自秦朝以来，中国已经建立了中央集权的官僚体制。尽管有诸多不完备之处，中国在军事制度、财政制度与司法制度的科层化发展上仍走在了世界各国的前列，甚至在很长的历史时期内领先于欧洲。正如李侃如（Kenneth Lieberthal）所观察到的：“发端于秦朝的官僚制度，经历几个世纪，呈现出近代西方官僚制度的特点：界定清晰的职位，基于功绩的任命，明确的报酬结构，职能的专业化，高度发达的正式沟通体系，关于权力行使的适当路线的详细规章，定期的报告职责，正式的监察组织，等等。” 〔32〕正是基于韦伯的定义，弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）宣称：“中国是创造现代国家的第一个世界文明。”〔33〕今天中国的国家建设继承了这一历史遗产，但也面临着一系列新的挑战，比如公共权力的部门化、地方化与私有化。随着以习近平为总书记的党中央提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的命题，如何进一步推动现代国家建设已经成为中国政治发展路线图中的核心环节。〔34〕在政治发展中，国家建设、民族建设（nation building）、民主、法治、分权等不同要素分别具有不同的涵义。只有在正确区分这些要素具体涵义的基础上，我们才能准确把握这些要素之间的相互关系以及先后次序。因此，正确理解现代国家的涵义，对当前中国全面深化改革具有重要的意义。

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    【责任编辑：石本惠】

    ①也有学者将国际组织按基本性质和活动范围分为三类：从事政治、经济、社会等各方面的活动、具有较广泛的权限的一般政治性国际组织（如联合国、非洲统一组织）；仅就某一特定领域进行活动、只具有较专门权限的专门性国际组织（如世界卫生组织、国际民用航空组织）；仅对某一地区的国家开放、职权仅限于该地区事务的区域性国际组织（如欧洲经济共同体、东南亚国家联盟）。这种划分法虽与本文不同，但对专业性国际组织的定义基本相同。参见刘金质、梁守德、杨淮生：《国际政治大辞典》，中国社会科学出版社，1994年，第31页。