协商民主与社区自治

2023.09.22

李海金+危薇

〔作者简介〕

李海金，华中师范大学政治学研究院副教授，《中国农村研究》（CSSCI集刊）编辑；

危薇，武汉科技大学文法与经济学院讲师，武汉大学新闻与传播学院博士生，湖北武汉 430079。

〔摘要〕在社区这一公共协商空间中，居民可以集中公共性意见，对政府部门的公共政策和公共管理形成一定的压力，强化社区居民与政府及其职能部门之间的交流、对话与沟通，从而推动社区公共问题的化解、社区居民意见与需求的表达以及社区公共事务的处置。社区中的公共协商不可能是一蹴而就的，一般都要经过多次反复的对话、交流甚至争论，直到达成共识，这种公共协商不仅会对政府的公共管理和公共政策构成外部压力，也推动了政府治理模式和理念的变革和调整。

〔关键词〕协商民主；社区自治；社区论坛；社区治理

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0024-05

一、引言

我国的城市社区自治具有鲜明的行政色彩，可以说是政府主导下的制度变迁过程。从词源学上来看，中国的城市社区研究既借用世界范围社区研究的概念，又刻意与之保持距离，既采用与国际上通用的Community development十分相近的说法，又别出心裁地名之为“社区建设”，有意识地突出一个外在于社区的“建设主体”。〔1〕从社区建设的运行逻辑和演进历程来看，社区建设是在“全能政府‘失效和万能市场‘失灵的制度背景下发生的”，〔2〕国家推行社区建设是为了弥补市场的缺陷，应对单位制解体后城市基层社会的真空状态和失控局面，重建和再造城市社会的控制体系和整合机制，社区的功能定位于承接政府下放和单位剥离出来的社会职能，社区成为城市社会调控体系的最基层单元。虽然各地的社区建设进程和发展模式千差万别，行政化和自治化因子也有所不同，但是基本上都还没有从根本上摆脱其初始的路径和总体性规定。

但是，社区建设的实践却日益突破其规划者的功能定位和目标设定，朝着自主自治的方向艰难探索，不管是在社区的组织体系架构方面，还是在社区的具体运行机制和价值导向方面都取得了一定成效。

其实，对社区的理解，有两点是具有根本性的，一是社区本质上是一种社会生活共同体，社区的价值以及其存在和发展的社会基础就在于社区居民之间有着某些共同利益和对公共事务的共同关注；二是社区是介于私人领域与国家领域之间的公共领域，个人可以有效而顺利地对社区内部的公共事务发表意见，也可以借助于社区参与到国家事务和社会公共事务之中。这样社区内部就应该具备有效的组织形式或表达机制，社区居民可以集中公共性意见，对政府部门的公共政策和公共管理形成一定的压力，强化以社区自治组织为纽带的社区居民与政府及其职能部门的充分交流、对话与沟通，从而推动社区公共问题的化解，社区居民意见与需求的表达，社区公共事务的处置。实际上，这种组织机制就是我们正要讨论的民主理论的新形式——协商民主。

二、协商民主视野下的社区实践

本文所要考察的个案社区——武汉市W社区位于汉口的一个老城区，该社区具有以下特征：一是空间结构。社区地处商业繁华地段，地租昂贵，空间狭小，高度依赖于市中心服务设施，生产空间与生活空间交错，独立的社会生活空间有限。二是人口特质与结构。社区中老年人数量大，文化素质低，职业声望低，从事第三产业人口多，外来人口多，人口流动量大，人口密度大，“老弱病残”、享受最低生活保障人口多。在城区改造过程中大量收入水平高，文化素质高的居民都搬迁到其他区位优越的居住区。三是公共设施。由于地处老城区，房屋老化、拥挤，供电、供水、供气、排水管网等设施老化，空间狭小，地租昂贵，社区公共设施很少。四是住宅结构。房屋混乱、拥挤、陈旧，危房多，房屋产权复杂，所有权与管理权不配套，又没有物业公司，很多房子长期无人维修，安全隐患多。以上的社区特质就决定了社区公共事务的多样性和不可预测性，导致社区工作的复杂性和突发性，也就需要社区为居民提供灵活、畅通、多元化的表达方式和沟通渠道。W社区的居民论坛兴起于1999年，它是由社区建设之前的一栋拆迁还建楼住户居民为改善楼栋公共空间的环境卫生而发起的门栋论坛组织的基础上发展起来的，它不是在政府主导下构建起来的，而是居民在长期的日常生活中自主自发成长起来的。

下面，我们以W社区的一次社区论坛活动——海鲜市场蛇患的整治为个案，来透视社区这一具体场域中居民在公共事务处置中的协商机制和决策机制，以此来考察协商民主是如何在社区中实践的、协商民主在实践过程中又有哪些有效的运行机制。

这一案例起因于W社区内的一个海鲜市场的违规经营行为，由于市场内经营场所有限，空间狭小，当然也为了招揽更多的生意，许多经营蛇的个体户将蛇货放在居民居住区内，而且对蛇的储存也没有进行严格的管理，从而既阻塞了社区本已很狭窄的要道的交通，尤为严重的是蛇经常爬到居民的家中、楼道里、道路上等居民生活区内，威胁了居民的生活安全与正常的生活秩序。居民们对这一问题反映非常强烈，居委会曾经多次与个体户老板交涉，转告居民的意见和要求，也多次把这一问题向政府相关职能部门反映，并提出相关的建议，但是这些举措最后都不了了之。鉴于此，社区特意举行了一次专场居民论坛，组织社区居民，个体户老板，工商、城管、户籍等职能部门人员来共同讨论、协商蛇患问题的解决办法。但是，个体户老板，工商、户籍两个职能部门却没有参加这次论坛。在讨论过程中，参与者根据自己的体验与观察以及其他居民的反映，申诉了海鲜市场的蛇打破了居民的正常生活秩序，严重威胁了居民的生活安全。最后居民在充分讨论、协商的基础上，基本上达成了三点共识，即卖蛇个体户不得将蛇货放在居民生活区内，而应搬回市场里去；将海鲜市场搬迁走，对原来的区域重新规划；对这些问题的解决限时，不能无限期地拖延下去。论坛过后，社区将论坛的结果反映到街道，街道又上报到区政府及工商、户籍、城管等职能部门，经过多次协商、谈判最终形成基本一致的意见，并共同到海鲜市场向个体户老板通报处理意见，协调将蛇搬出居民生活区或者搬迁走。

实际上，居民论坛这种组织形式或者决策形式与学术界讨论渐趋热烈的协商民主理论有着极大的关联。协商民主理论是20世纪后期西方学者对传统民主范式重新推崇与超越式发展的结果。协商民主也是一个争议颇大的概念，但是学界对这一理论的理解不外乎三种方式，即分别将其作为一种理性的决策形式，或者一种组织形式，抑或一种治理形式。〔3〕根据本文论题和讨论的需要，我们主要是从微观的层面来使用这一概念的，即“协商是一种面对面的交流形式，它强调理性的观点和说服，而不是操纵、强迫和欺骗。在协商论坛中，自由、平等的参与者支持一系列程序规范，其目的主要是为了交流而不是策略目标。参与者倾听、响应并接纳他人的观点，他们忠于交流理性与公正的价值”，〔4〕而协商民主就是以这些原则和特征为基础的民主形式。协商民主主要具有以下一些基本特征和原则：自由开放的讨论，每个人都可以自主地、不受强制地发表自己的看法，表达自己的观点；参与者的地位平等，每个参与者都享有对等的发言权和表决权；理性讨论，每个人都自觉遵守公共认可的规则和程序，在表达个人观点时也会注意倾听他人的观点；参与者的公共责任和公共利益导向；通过多次、反复的协商消除分歧，达成共识。

在此次蛇患的讨论活动中，各位居民发言非常踊跃，不拘一格，你一言我一语，说到气愤处义愤填膺，尤其是几个老年人更是激动万分，其他居民在论坛活动的讨论中的语言很朴实、生动，也很真实，都是根据自己的切身体验和亲自观察来自主地、理性地发表自己的看法。事实上，居民其后在表达自己的建议和具体的解决方案时是有较大分歧的，观点并不是那么一致。开始居民只是提出了几点操作难度不是很大的建议，如提出“卖蛇个体户不要把蛇货放在居民生活区内”；“若被蛇咬，一切责任都由他们负责”；“蛇货放在居民区内，对他们进行罚款”。这时居民是在允许个体户继续经营的前提下来讨论相关的对策与解决之道的。但是在其后几位居民越来越激烈的发言中，逐步突破了原来的界限，多次强烈要求“将海鲜市场（整体）尽早搬走，还我们一个安宁的生活环境”。当然，居民在提出更严厉的处理意见时并不是非理性的，完全不考虑可行性和实施后果。有些居民在提出海鲜市场搬迁的要求时，也考虑到这一要求的实施难度和解决问题的步骤问题，认识到“海鲜市场的搬迁是政府行为”，社区甚至相关的政府职能部门的力量也是有限的，进而提出了更具操作性和可行性的建议。公共协商的介入者并不仅仅从个人偏好、一己之利出发，也会认识到自己的公共责任，并时刻警醒协商过程中公共利益的价值导向。协商民主的核心是公共协商，而“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求最大限度满足所有公民愿望的政策”。〔5〕

在这一案例中另一个比较有意思的是社区工作者（即论坛的组织者）在整个论坛活动中的角色和行为逻辑。实际上，在当前的社区建设活动中，社区自治组织及其成员一直处于一个非常尴尬的地位。一方面，社区自治组织的性质和组织人员的身份决定了他们要充当居民的代言人，负责“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”，“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”；但另一方面，他们又扮演着政府代理人的角色，社区自治组织是“国家法律认可的具有唯一性的权威性组织”，它有“协助政府工作的义务”，即“协助维护社会治安”，“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。尤其是在“强国家—弱社会”的力量对比态势和官本位的制度格局下，社区自治组织角色和功能就必然主要定位于政府的代理人而非居民的代言人。W社区当然也摆脱不了这种整体性限定，但社区工作者并没有囿于此，而是与居民共同创造了一种新的组织形式和决策形式——居民论坛——以建构社区居民的共同体背景和公共意识。在社区公共事务的处理过程中，社区工作者不只是对上不对下，而试图调动社区居民（尤其是社区精英）的参与积极性，通过公共讨论、公共协商的方式形成某种公共意见，从而对政府及其职能部门的决策和行为构成一种社会压力，这种意见和压力不同于单个人之间的私下交流、谈话，“并非我们各个个人意见的总括，即便我们大家自发同意也不是公众或公共的意见。它是经过详尽地辩论和讨论并被我们所有人承认为共同同意的那种东西。共同承认这一要素，严格来讲就是使意见成为公众或公共意见的关键所在”；其“新颖之处正是它展示为一种社会意见，且不是通过官方的、既定的、科层式机构来阐释的”。〔6〕通过这种形式，就可以避免低组织化的弱势居民直接面对高度组织化的强势政府的极度不利地位，推动原子化居民的组织化进程，提高居民的谈判能力。

从蛇患问题的解决历程我们还可以观察到协商民主另一个层面的特质，共识的达成不是一次性的，而是需要经过多次、反复、充分的讨论和协商。W社区针对海鲜市场的脏、乱、差问题，总共举行了三次正式的居民论坛活动。在社区论坛活动开展之前，社区曾组织居民就如何解决海鲜市场的脏、乱、差问题，改善周边的环境卫生进行过一次讨论。在这次讨论中只是其中的几位居民提出了几点初步的想法，并还没有进行充分的讨论以达成共识性的处理意见。虽说这次的论坛活动情况和相关的建议通过街道一科室工作人员（他也旁听了本次论坛）反映到了街道和相关的职能部门，但是最终对海鲜市场脏、乱、差问题的处理并没有很大的起色。即使是我们所述的蛇患问题的讨论也并不是那么顺利，论坛的参与者也主要是社区居民，个体户老板，工商、户籍两个职能部门却没有参加这次论坛，而后两类群体作为这项公共事务的重要利益相关者和行动主体，对论坛的讨论和所讨论问题的解决具有关键性的影响。

三、协商民主中行动主体的行为模式

在这一个案中，主要涉及到三个行动主体：社区居民、社区工作者（主要指社区居委会和社区党支部成员）和政府及其职能部门。可以说，在社区论坛的生成和演进过程中，这三个行动主体都有着各自的作用形式、行为模式和行为逻辑。

社区居民自始至终是社区论坛的主要参与者。但是由于他们在自身经历的差异，公共意识和参与意识的差异，其政治人的特征呈现出阶层分化的趋势。一是高效参与社区公共事务的社区精英，即前面所说的“社区社会精英”，主要是一些老年居民，他们是社区论坛的主要参与者和推动者；二是公共参与不足的普通居民阶层，他们一般是中青年居民，较少参与社区论坛活动，参与主动性也较弱，尤其是在论坛活动与自己缺乏利益联结的情况下。比较有意思的是，后一类居民中的部分群体，即社区内服务业的经营者虽然很少参与社区论坛活动，却同样与社区论坛紧密相联，不过一般对论坛是一种负面的作用，即他们往往是论坛所讨论问题的制造者，实际上是另一种意义上的社区论坛的催生者。而对于第一类群体来说，他们是社区论坛生成的关键性作用群体，没有他们的参与，社区论坛活动是很难举办并存续下去的。通过这种参与，他们也展示了自己的集体主义价值观和公共意识，显示了自己在社区中的地位，获得了社区居民的尊重。社区居民主要是将社区论坛定位于讨论和解决社区范围内的公共事务，尤其是居民在日常生活中共同面对的社区实际问题。

如上所述，在当前的社区建设活动中，社区自治组织及其成员一直处于一个非常尴尬的地位。一方面，社区自治组织的性质和组织人员的身份决定了他们要充当居民的代言人；但另一方面，他们又扮演着政府代理人的角色。但是在“强国家—弱社会”的力量对比态势和官本位的制度格局下，社区自治组织的角色和功能就必然主要定位于政府的代理人而非居民的代言人。本文的个案社区当然也摆脱不了这种整体性限定，但社区工作者并没有囿于此，而是与居民共同创造了一种新的组织形式和决策形式——社区论坛——以建构社区居民的共同体背景和公共意识。在社区论坛的发起、运行过程中，社区工作者一方面是想将论坛作为一种新的工作机制和工作方法，通过论坛了解居民的需要、意见，整合更多的社区问题解决思路，培养居民的自我管理、自我服务、自我教育能力，减轻自身的工作压力；另一方面，社区工作者实际上还存在一种更为隐蔽的行为方式，即试图联合居民的力量，以居民的公共意见为“藉口”向政府及其职能部门施加压力。前一种行为方式主要是针对社区居民内部协商就可以有效解决的公共事务，而后一种行为模式则涉及到与政府及其相关职能部门有关联的公共事务。这两类不同的公共事务需要各自不同的解决之道。社区论坛的兴起与政府及其职能部门的缺位有着极大的相关性，正是由于政府部门的失职才导致社区居民探求社区问题的新的解决机制。在这一过程中，社区工作者曾经利用与上级政府部门的行政隶属关系和工作关系，寻求社区公共问题的解决办法，但这一条解决路径往往遇到一些阻力，所以在社区居民的要求和提议下社区工作者就适时地推动了论坛的产生。社区工作者这一行为方式的有效性有赖于两大背景因素：一是国家强力推行社区建设，强化城市基层民主和社区自治，培育社区居民自治能力的宏观制度背景，在当前中央威权主义的行政体制和科层制的管理体制下，这一制度背景对城市基层政府部门会产生一定的效力；二是政府部门“为人民服务”的价值理念和工作原则，办理本管理区域范围内居民公共事务和公益事业的职责要求。第二个方面其实并不具有必然性，政府的价值原则和工作职责的法律、制度规定与其现实运作之间往往有一定的张力，“虽然在现代社会的条件下，政府体系是依法设置，政府过程依法运行，但由于政府运行的开放性和持续性，由于多方因素对政府过程的参与，一个政府的实际运行过程就会在一定程度上‘偏离法律对它的规定”。〔7〕这样就需要社区工作者在向政府部门寻求支持时采取适当的技巧和策略，而社区论坛这种组织机制就获得了一种公共性意见和公共性要求，这种公共意见恰好为社区工作者提供了对应的策略。从某种程度上来说，社区论坛是社区居民和社区工作者不谋而合的结果。

政府及其职能部门的行为模式表面上来看是由于其工作失职，“条块矛盾”，权责不清，管理混乱，其实背后更深层的原因是城市管理体制和基层管理者的“逐利”导向和“效益”趋向。随着以经济建设为中心的政府工作任务的转移、市场经济体制改革的逐步深化和意识形态的日益消解，社会个体越来越趋于“经济理性”，社会利益开始分化，政府部门也开始关注自身的利益，政府观念也出现了一些新的变化，利益观念和成本效益观念逐渐在政府的运作中表现出来。在这些利益导向下，行政管理中“经济效益”就自然而然地成为了部门考核和官员升迁的最重要的指标和砝码。在某种极端的意义上，“经济效益”甚至成为唯一的量度，这一点从屡见报端的官员升迁图就可窥见一斑，“对经济增长指标实行一票否决”更是政府官员们的口头禅。在城市管理过程中，市、区两级政府对街道办事处的工作业绩的首要考核标准就是街区经济总量大小和增长速度等定量化的“效益”指标，其他方面的工作情况只是一种衬托。而且，街道办事处工作人员的工资福利、职位升迁也与经济指标直接挂钩。在这些强制性的利益导向和经济刺激下，街道必然要将工作重心和主要精力放在发展经济和招商引资上面，而很少关注“没有多少经济效益”的社区管理和社区发展。从管理区域来看，改造和建设旧区花费成本太高，阻力和难度又大而经济回报又很低，开发与创建新区则往往经济收益高，也容易获取更多“政绩”，这样就导致武汉W社区这类老城区游离于政府部门的视线之外。

在社区论坛这一空间形式中，三个行动主体都标示着各自的角色定位和行为模式。一方面，党和政府通过社区党支部这一最基层党组织和社区居委会这一半行政半自治组织的中介作用表明着自己的“在场”，来自上级党政部门的政治学习就是例证；另一方面，社区居民通过主动建构这一新型组织体系表达了自己的利益诉求和公共需求，并显示了自身在政府治理体制中不可忽视的地位；而社区党支部和社区居委会则由国家控制体系的“末梢”转化为国家（政府）与社区之间的“联结点”，在这一转化过程中其角色设定、功能定位和行为模式也发生了一些变化。

四、结语

以上我们在W社区一次居民论坛活动这一具体场域中，以协商民主为基本理论资源，初步展示了这一案例背后的逻辑关系和诸多的隐秘之处，揭示了社区自治，社区参与以及城市治理转型的某些侧面。可以说，社区自治不只是社区居委会这一种形式，而是有多种形式，这里所述的居民论坛也体现了社区自治的原则和精神，甚至从某种意义上说它是一种真正的社区自治的体现形式和组织载体。

通过实证材料的展示与理论观点的呈现以及两个层面的对照和勾连，我们可以得出以下认识：一是公共协商不可能是一蹴而就的，一般都要经过多次反复的对话、交流甚至争论，直到达成共识为止，每个参与者都是在别人的观点中逐步形成自己的观点的；二是公共讨论和公共协商不仅会对政府的公共管理和公共政策的制定构成外部压力，实际上也对政府治理模式和理念的变革和调整具有推动力，政府越来越认识到传统单向的、自上而下的管理模式以及控制、统治的理念、思维方式的缺陷，感受到原有治理模式的漏洞百出和无能为力，不得不寻求新的治理模式，我们以为这种模式就是更加注重自下而上的路径的多元化的、合作的模式。

〔参考文献〕

〔1〕顾骏.过度组织化：中国城市社区建设的结构背景及其社会学意蕴〔J〕.东方文化，2002，（4）.

〔2〕徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治〔J〕.华中师范大学学报，2001，（3）.

〔3〕陈家刚.协商民主引论〔J〕.马克思主义与现实，2004，（3）.

〔4〕〔5〕陈家刚.协商民主〔M〕.上海：三联书店，2004.

〔6〕邓正来，等.国家与市民社会：一种社会理论的研究路径〔M〕.北京：中央编译出版社，1998.

〔7〕朱光磊.当代中国政府过程〔M〕. 天津：天津人民出版社，2002.

【责任编辑：石本惠】