城市道路的路权分配及其保障机制研究
关键词 尾号限行 常态化 公共利益 比例原则
基金项目：本文系江苏省2016年度普通高校专业学位研究生实践创新计划项目（省立省助，编号：SJZZ16-0028）“城市道路的路权分配及其保障机制研究”的阶段性成果。
作者简介：唐慧文，东南大学法学院法律硕士（非法学）研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.014一、问题的提出与尾号限行政策回顾
为保证2008年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，北京市政府决定，在2008年7月1日至9月20日期间，对本市机动车（含临时号牌车辆）采取临时交通管理措施。 北京市政府正式對机动车按车牌尾号实行单号单日、双号双日行驶，即机动车尾号限行 。2008年9月27日，北京市政府发布《北京市政府发布关于实施交通管理措施的通告》 ，北京市各级党政机关封存30%的公务用车，市行政区域内的中央国家机关，本市各级党政机关，中央和本市所属的社会团体、事业单位和国有企业的公务用车按车牌尾号每周停驶一天。此后，北京市政府多次出台了“尾号限行令”，继续实行机动车尾号限行措施，北京实施了重大活动期间不区分排放水平的单双号轮流限行和高排放车辆常态化限行结合低排放车辆每周工作日高峰时段轮号限行一天的措施 ，北京实行机动车尾号限行政策长达十年，机动车尾号限行已然常态化 。基于改善交通以及治理环境的目的，北京市实施了机动车尾号限行政策，仅凭常态化的机动车尾号限行之行政管制措施恐难解决当今复杂的城市交通以及环境污染。 尾号限行措施持续降低了道路以正常交通通行目的为界限的使用框架 ，地方政府通过地方性法规或者规章方式对尾号限行常态化进行确定，尾号限行实质上是地方行政立法行为。因此，对于尾号限行，我们有必要梳理机动车常态化限行措施的法律依据，厘清机动车尾号限行的的正当性、合理性来源，进而完善尾号限行的制定权限、程序。二、机动车尾号限行常态化的合法性检讨
（一）《道路交通安全法》第39条之道路警察权
依据《道路交通安全法》（以下简称“《道交法》”）第39条，“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”周许阳从公物理论的角度，认为《道交法》第39条不能成为尾号限行的依据。《道交法》第1条规定了立法目的，“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。”因此，《道交法》第39条所列“疏导、限制通行、禁止通行”等措施需要“排除威胁道路使用安全与秩序的妨碍行为”为限。行政机关只能基于《道交法》第39条作出临时性的道路警察行为。
《道交法》第39条授权公安交管部门道路警察权，公安交管部门可以限制机动车的通行，由此看来公安部门是法定的授权主体，而市一级人民政府并不是法定的授权主体。但北京市多次机动车尾号限行措施都是由北京市政府发布的，但这些临时性措施只针对北京市牌照的车辆，而对非北京市牌照的进京牌照的车辆限行，则是以北京市公安局发文形式予以规定的。 笔者认为，《道交法》的授权并不能使机动车尾号限行有足够的法律依据，授权条款本身比较宽泛，没有明确性的授权范围。《道交法》第39条规定的禁行措施是临时性的，而非永久性的，并未给出明确的使用情境，未作出明确的授权，仅说明公安机关交通管理部门在“具体情况”下判断是否采取限行措施。但是《立法法》第10条明确规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。基于明确性原则，尾号限行的法律依据来源必须是明确的，如果来源相当模糊，可能产生法律适用上的危险，进而导致行政机关恣意行政行为限制公民权利。 与此同时，在交通秩序、环境保护这类关乎民生的公共行政领域，有时候需要地方行政机关根据地方的实际情况进行管理。因此，对于目前尾号限行在法律明确下的缺失，国家立法机关需要对行政机关进行概括性授权，同时监督行政机关权力合法、公正运作。
（二）《大气污染防治法》及《北京市大气污染防治条例》
《大气污染防治法》第50条规定，“城市人民政府应当加强并改善城市交通管理，优化道路设置，保障人行道和非机动车道的连续、畅通。”《大气污染防治法》第96条规定，“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶”。但应急响应结束后，人民政府需适时修改完善应急预案。这意味着限制机动车行驶的前提取决于污染天气情况，属于一种“应急”性行为，而非一项持续性、常态化的措施。
基于法律保留原则，《北京市大气污染防治条例》第72条规定，“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施”，该规定可以归类于《大气防治污染法》第96条的“应急措施”。但是《大气污染防治法》对该类措施设立了相应的前置条件，即在“重污染天气预警等级”情形下，采取“应急预案”，并只可以限制部分机动车行驶，一旦“应急响应结束”后，人民政府需适时修改完善应急预案。笔者认为，《北京市大气污染防治条例》对于机动车限行的适用条件及适用程序要宽松于《大气污染防治法》，实质上扩大了机动车限行的范围。总而言之，尾号限行首要目的是缓解城市交通拥堵情况，次要目的才是防治污染、改善空气质量。尾号限行能产生防治大气污染的作用，也是因为尾号限行可以减少机动车的行驶数量以及提升机动车行驶效率，从而减轻大气污染。三、机动车尾号限行常态化的合理性检讨
如果政府采取的措施涉及公民的基本权利或者权利，我们必须认真考虑政府行为的正当性、合理性，正确处理好权利与权力的关系，厘清权力行使的限度和标准。也就是说，机动车尾号限行常态化措施的合理性取决于是否符合比例原则 。
（一）尾号限行目的——基于公共利益
“奥运会”期间的尾号限行确实维护了良好的公共利益以及带来“出行便利”，在此角度上看尾号限行政策是合理的。奥运会后，在《北京市政府发布关于实施交通管理措施的通告》中，此时限行措施已经转向于治理空气污染。虽然治理环境问题是尾号限行的一个十分正当的目的，治理环境问题可以保障全体公民的生命健康，但是尾号限行措施却对一部分机动车驾驶者利益受损，而另一部分公民利益未受损。两者享有相同的权利，却承担不同的义务。另一方面，机动车尾气排放是否能显著地污染环境，尾号限行能否立竿见影地解决环境问题仍值得商榷。因此，我们需要进一步衡量“权利限制”与“权利保护”，才能确定以改善环境污染为目的的限行政策的合理性。
（二）尾号限行手段的必要性
依據比例原则，在审查尾号限行的目的正当性后，我们需要审查尾号限行手段的必要性。尾号限行手段的必要性指尾号限行政策是否为必备条件，即治理交通问题及环境污染是否一定需要尾号限行政策，治理交通问题及环境污染采取尾号限行政策是对公民权利的最小侵害。
“2014年4月，今年4月16日，北京正式发布了PM2.5来源解析报告，其中，区域传输贡献约占28%-36%，本地污染贡献约占64%-72%，本地污染贡献中，机动车、燃煤、工业生产和扬尘分别占了31.1%、22.4%、18.1%和14.3%。 ”由此看出机动车对于雾霾的实际贡献率仅为20%，而尾号机动车按一周限行一天计算，所减少只是3%左右PM2.5排放。仅仅依靠尾号限行的措施很难实现缓解交通拥堵以及改善环境的目标，我们可以采取综合治理的措施。针对环境污染的治理，尾号限行政策也并非为唯一且必要的手段，除此之外，我们仍有许多其他手段。我们可以采取淘汰高耗能汽车、鼓励购买新型电动车的政策，尤其在公共交通发达的城市，我们完全可以大力建设公共交通设施，疏通交通枢纽。因此，公权力机关应该进行科学的论证，采取多元化的治理方式，采取合理的治理手段。总而言之，尽管尾号限行是基于正当的公共利益之目的，但是并非是解决交通、环境问题的必要方法，部分限制了公民的权利，建议公权力部门坚持法治原则，最大范围内尊重公民权利，采取妥善办法改善交通以及环境问题。四、尾号限行的法律规制路径——完善尾号限行中公众参与程序
机动车尾号限行主要涉及三类利益主体，分别是机动车车主群体、普通公民群体和机动车厂商群体。针对不同的主体利益诉求应该通过行政听证程序予以解决，公权力机关与利益主体可以就限行措施进行协商，从而恰当地解决双方的争议。 并且尾号限行需要政府及时公开相关信息，保证公民的知情权。
（一）采取行政立法听证制度以听取意见
尾号限行政策关乎公民的合法利益，行政机关应最大限度让公民参与行政立法程序，采取多种方式让公民参与讨论之中。行政机关需将立法听证内容、地点、参与方式及时向社会预告，以便公民是否需要参加并表达自己的见解。行政机关应尽可能确保听证参与群体的广泛性，听取不同的意见，同时也应充分考虑代表少数利益的群体的意见。
（二）信息公开以保证公民的知情权
权力是一把双刃剑，任何权力都需要置于群众的监督之下，通过公开政府掌握的公共信息，公众可以监督行政权的依法行使，防止公权力的恣意妄为。政府信息公开也是公民参与的重要保障，有利于提升公民参与的效率。政府机关主动公开机动车尾号限行的相关政策背景、城市交通以及环境保护的现实状况，公民可以更加有效、科学参与机动车尾号限行的决策之中。五、结语
北京市政府多次以通告形式发布机动车尾号限行政策本质上属于一种行政立法行为。常态化的机动车尾号限行，虽然出于维护公共利益的目的，但是并非是解决交通、环境问题的必要方法，限行措施在很大程度上限制了公民的权利。机动车尾号限行政策不应“当然”成为治理城市交通问题以及环境污染问题的主要措施。随着传统行政向现代行政的变迁，建议公权力部门坚持法治原则，最大范围内尊重公民权利，采取妥善办法改善交通以及环境问题。政府部门在制度相应的政策时，要遵循严格的法律程序，及时公开相应的信息，保证公民的知情权，同时保证公民可以参与相应的行政立法程序，发表自己的意见，从而维护自身的合法权益。
注释：
北京市人民政府关于2008年北京奥运会残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告.http：//www.gov.cn/gzdt/2008-06/27/content_1029078.htm？from=814e. com.
在本文中，机动车尾号限行包括但不限于北京市实行的“尾号限行”，其他城市相应的机动车尾号限行政策也涵括之内。
北京市政府发布关于实施交通管理措施的通告.http：//www.gov.cn/fwxx/sh/2008- 09/28/content_1108778.htm.
竺效.机动车单双号常态化限行的环境法治之辨.法学.2015（2）.
纵观北京市政府多次通告，机动车尾号限行通告基本上一年一次，几乎无限期延长限行措施。截至2018年，北京机动车尾号限行持续时间已长达十年之久，且此类型通告定期发布，机动车尾号限行政策实质上已成常态化之势。
周许阳.公物理论视角下的尾号限行——反思与重塑.行政法学研究.2016（5）.
凌维慈.行政法视野中机动车限行常态化规定的合法性.法学.2015（2）.
马生安.行政行为研究——宪政下的行政行为基本理论.山东人民出版社.2008.53.
张翔.机动车限行——财产限制与比例原则.法学.2015（2）.
金煜.年内35城市将公布雾霾“元凶”.新京报.2014年7月1日，第A16版.
章剑生.行政听证制度研究.浙江大学出版社.2010.11.
基金项目：本文系江苏省2016年度普通高校专业学位研究生实践创新计划项目（省立省助，编号：SJZZ16-0028）“城市道路的路权分配及其保障机制研究”的阶段性成果。
作者简介：唐慧文，东南大学法学院法律硕士（非法学）研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.014一、问题的提出与尾号限行政策回顾
为保证2008年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，北京市政府决定，在2008年7月1日至9月20日期间，对本市机动车（含临时号牌车辆）采取临时交通管理措施。 北京市政府正式對机动车按车牌尾号实行单号单日、双号双日行驶，即机动车尾号限行 。2008年9月27日，北京市政府发布《北京市政府发布关于实施交通管理措施的通告》 ，北京市各级党政机关封存30%的公务用车，市行政区域内的中央国家机关，本市各级党政机关，中央和本市所属的社会团体、事业单位和国有企业的公务用车按车牌尾号每周停驶一天。此后，北京市政府多次出台了“尾号限行令”，继续实行机动车尾号限行措施，北京实施了重大活动期间不区分排放水平的单双号轮流限行和高排放车辆常态化限行结合低排放车辆每周工作日高峰时段轮号限行一天的措施 ，北京实行机动车尾号限行政策长达十年，机动车尾号限行已然常态化 。基于改善交通以及治理环境的目的，北京市实施了机动车尾号限行政策，仅凭常态化的机动车尾号限行之行政管制措施恐难解决当今复杂的城市交通以及环境污染。 尾号限行措施持续降低了道路以正常交通通行目的为界限的使用框架 ，地方政府通过地方性法规或者规章方式对尾号限行常态化进行确定，尾号限行实质上是地方行政立法行为。因此，对于尾号限行，我们有必要梳理机动车常态化限行措施的法律依据，厘清机动车尾号限行的的正当性、合理性来源，进而完善尾号限行的制定权限、程序。二、机动车尾号限行常态化的合法性检讨
（一）《道路交通安全法》第39条之道路警察权
依据《道路交通安全法》（以下简称“《道交法》”）第39条，“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”周许阳从公物理论的角度，认为《道交法》第39条不能成为尾号限行的依据。《道交法》第1条规定了立法目的，“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。”因此，《道交法》第39条所列“疏导、限制通行、禁止通行”等措施需要“排除威胁道路使用安全与秩序的妨碍行为”为限。行政机关只能基于《道交法》第39条作出临时性的道路警察行为。
《道交法》第39条授权公安交管部门道路警察权，公安交管部门可以限制机动车的通行，由此看来公安部门是法定的授权主体，而市一级人民政府并不是法定的授权主体。但北京市多次机动车尾号限行措施都是由北京市政府发布的，但这些临时性措施只针对北京市牌照的车辆，而对非北京市牌照的进京牌照的车辆限行，则是以北京市公安局发文形式予以规定的。 笔者认为，《道交法》的授权并不能使机动车尾号限行有足够的法律依据，授权条款本身比较宽泛，没有明确性的授权范围。《道交法》第39条规定的禁行措施是临时性的，而非永久性的，并未给出明确的使用情境，未作出明确的授权，仅说明公安机关交通管理部门在“具体情况”下判断是否采取限行措施。但是《立法法》第10条明确规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。基于明确性原则，尾号限行的法律依据来源必须是明确的，如果来源相当模糊，可能产生法律适用上的危险，进而导致行政机关恣意行政行为限制公民权利。 与此同时，在交通秩序、环境保护这类关乎民生的公共行政领域，有时候需要地方行政机关根据地方的实际情况进行管理。因此，对于目前尾号限行在法律明确下的缺失，国家立法机关需要对行政机关进行概括性授权，同时监督行政机关权力合法、公正运作。
（二）《大气污染防治法》及《北京市大气污染防治条例》
《大气污染防治法》第50条规定，“城市人民政府应当加强并改善城市交通管理，优化道路设置，保障人行道和非机动车道的连续、畅通。”《大气污染防治法》第96条规定，“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶”。但应急响应结束后，人民政府需适时修改完善应急预案。这意味着限制机动车行驶的前提取决于污染天气情况，属于一种“应急”性行为，而非一项持续性、常态化的措施。
基于法律保留原则，《北京市大气污染防治条例》第72条规定，“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施”，该规定可以归类于《大气防治污染法》第96条的“应急措施”。但是《大气污染防治法》对该类措施设立了相应的前置条件，即在“重污染天气预警等级”情形下，采取“应急预案”，并只可以限制部分机动车行驶，一旦“应急响应结束”后，人民政府需适时修改完善应急预案。笔者认为，《北京市大气污染防治条例》对于机动车限行的适用条件及适用程序要宽松于《大气污染防治法》，实质上扩大了机动车限行的范围。总而言之，尾号限行首要目的是缓解城市交通拥堵情况，次要目的才是防治污染、改善空气质量。尾号限行能产生防治大气污染的作用，也是因为尾号限行可以减少机动车的行驶数量以及提升机动车行驶效率，从而减轻大气污染。三、机动车尾号限行常态化的合理性检讨
如果政府采取的措施涉及公民的基本权利或者权利，我们必须认真考虑政府行为的正当性、合理性，正确处理好权利与权力的关系，厘清权力行使的限度和标准。也就是说，机动车尾号限行常态化措施的合理性取决于是否符合比例原则 。
（一）尾号限行目的——基于公共利益
“奥运会”期间的尾号限行确实维护了良好的公共利益以及带来“出行便利”，在此角度上看尾号限行政策是合理的。奥运会后，在《北京市政府发布关于实施交通管理措施的通告》中，此时限行措施已经转向于治理空气污染。虽然治理环境问题是尾号限行的一个十分正当的目的，治理环境问题可以保障全体公民的生命健康，但是尾号限行措施却对一部分机动车驾驶者利益受损，而另一部分公民利益未受损。两者享有相同的权利，却承担不同的义务。另一方面，机动车尾气排放是否能显著地污染环境，尾号限行能否立竿见影地解决环境问题仍值得商榷。因此，我们需要进一步衡量“权利限制”与“权利保护”，才能确定以改善环境污染为目的的限行政策的合理性。
（二）尾号限行手段的必要性
依據比例原则，在审查尾号限行的目的正当性后，我们需要审查尾号限行手段的必要性。尾号限行手段的必要性指尾号限行政策是否为必备条件，即治理交通问题及环境污染是否一定需要尾号限行政策，治理交通问题及环境污染采取尾号限行政策是对公民权利的最小侵害。
“2014年4月，今年4月16日，北京正式发布了PM2.5来源解析报告，其中，区域传输贡献约占28%-36%，本地污染贡献约占64%-72%，本地污染贡献中，机动车、燃煤、工业生产和扬尘分别占了31.1%、22.4%、18.1%和14.3%。 ”由此看出机动车对于雾霾的实际贡献率仅为20%，而尾号机动车按一周限行一天计算，所减少只是3%左右PM2.5排放。仅仅依靠尾号限行的措施很难实现缓解交通拥堵以及改善环境的目标，我们可以采取综合治理的措施。针对环境污染的治理，尾号限行政策也并非为唯一且必要的手段，除此之外，我们仍有许多其他手段。我们可以采取淘汰高耗能汽车、鼓励购买新型电动车的政策，尤其在公共交通发达的城市，我们完全可以大力建设公共交通设施，疏通交通枢纽。因此，公权力机关应该进行科学的论证，采取多元化的治理方式，采取合理的治理手段。总而言之，尽管尾号限行是基于正当的公共利益之目的，但是并非是解决交通、环境问题的必要方法，部分限制了公民的权利，建议公权力部门坚持法治原则，最大范围内尊重公民权利，采取妥善办法改善交通以及环境问题。四、尾号限行的法律规制路径——完善尾号限行中公众参与程序
机动车尾号限行主要涉及三类利益主体，分别是机动车车主群体、普通公民群体和机动车厂商群体。针对不同的主体利益诉求应该通过行政听证程序予以解决，公权力机关与利益主体可以就限行措施进行协商，从而恰当地解决双方的争议。 并且尾号限行需要政府及时公开相关信息，保证公民的知情权。
（一）采取行政立法听证制度以听取意见
尾号限行政策关乎公民的合法利益，行政机关应最大限度让公民参与行政立法程序，采取多种方式让公民参与讨论之中。行政机关需将立法听证内容、地点、参与方式及时向社会预告，以便公民是否需要参加并表达自己的见解。行政机关应尽可能确保听证参与群体的广泛性，听取不同的意见，同时也应充分考虑代表少数利益的群体的意见。
（二）信息公开以保证公民的知情权
权力是一把双刃剑，任何权力都需要置于群众的监督之下，通过公开政府掌握的公共信息，公众可以监督行政权的依法行使，防止公权力的恣意妄为。政府信息公开也是公民参与的重要保障，有利于提升公民参与的效率。政府机关主动公开机动车尾号限行的相关政策背景、城市交通以及环境保护的现实状况，公民可以更加有效、科学参与机动车尾号限行的决策之中。五、结语
北京市政府多次以通告形式发布机动车尾号限行政策本质上属于一种行政立法行为。常态化的机动车尾号限行，虽然出于维护公共利益的目的，但是并非是解决交通、环境问题的必要方法，限行措施在很大程度上限制了公民的权利。机动车尾号限行政策不应“当然”成为治理城市交通问题以及环境污染问题的主要措施。随着传统行政向现代行政的变迁，建议公权力部门坚持法治原则，最大范围内尊重公民权利，采取妥善办法改善交通以及环境问题。政府部门在制度相应的政策时，要遵循严格的法律程序，及时公开相应的信息，保证公民的知情权，同时保证公民可以参与相应的行政立法程序，发表自己的意见，从而维护自身的合法权益。
注释：
北京市人民政府关于2008年北京奥运会残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告.http：//www.gov.cn/gzdt/2008-06/27/content_1029078.htm？from=814e. com.
在本文中，机动车尾号限行包括但不限于北京市实行的“尾号限行”，其他城市相应的机动车尾号限行政策也涵括之内。
北京市政府发布关于实施交通管理措施的通告.http：//www.gov.cn/fwxx/sh/2008- 09/28/content_1108778.htm.
竺效.机动车单双号常态化限行的环境法治之辨.法学.2015（2）.
纵观北京市政府多次通告，机动车尾号限行通告基本上一年一次，几乎无限期延长限行措施。截至2018年，北京机动车尾号限行持续时间已长达十年之久，且此类型通告定期发布，机动车尾号限行政策实质上已成常态化之势。
周许阳.公物理论视角下的尾号限行——反思与重塑.行政法学研究.2016（5）.
凌维慈.行政法视野中机动车限行常态化规定的合法性.法学.2015（2）.
马生安.行政行为研究——宪政下的行政行为基本理论.山东人民出版社.2008.53.
张翔.机动车限行——财产限制与比例原则.法学.2015（2）.
金煜.年内35城市将公布雾霾“元凶”.新京报.2014年7月1日，第A16版.
章剑生.行政听证制度研究.浙江大学出版社.2010.11.
