我国的行政许可后续监管问题探究
关键词 行政许可 后续监管 被许可人
作者简介：位东，郑州大学法学院宪法学与行政法学专业研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.060
学者罗文燕（2003）指出，行政许可权涵盖行政许可的适用权、监管权。前者指的是行政性许可的准入监管权， 而后者则指的是行政性许可的后续监管权。两者均属行政监管机关所依法履行的行政许可权， 只是许可阶段明显不同 。现行《行政许可法》规定了许可准入监管、后续许可监管两个阶段，还对许可准入的年检或撤销等后续监管程序给予了规定，但从整体上看尚待继续完善。尤其是该法实施后，以前的轻监管、重许可监管模式并没得到优化、升级，因此当前立法完善该制度已经刻不容缓。
行政许可权是国家行政权的重要组成部分，对此有的学者强调：假如该制度的设立在于有效防控社会风险，那么行政许可权中的设定权行使、程序制度制约，则仅仅是建构了基础保障机制，整个制度能否得到落实，则取决于行政机关在许可准入完成之后的后续监管。
由此可见，保证后续监管制度的科学、规范，对于提升我国行政管理成效意义重大。一、当前我国行政许可后续监管机制中存在的瓶颈性问题
（一）我国行政许可后续监管的相关立法规定比较笼统
从行政许可的后续监管行政决定方式来看，主要涵盖实施一般化处理决定，如依法撤销、注销以及撤回等。实施处罚性决定如实施行政罚款、吊销许可等。这两种决定方式法律效力不同但现行立法没有实施细化规定。现行《行政许可法》在第 80 条中规定，行政监管机关可依法对被许可人的不法行为实施行政性处罚，但对于该权力的行使却没有明确程序规范，因为无法可依，后续监管往往走向两种极端，即不实施后续监管或在后续监管时随意行使自由裁量权：如对被许可人实施的行政许可没有规范运作，甚至以权代法，进而违背了社会公平正义原则。
（二）监管主体职能交叉、效率低下
目前，各行政监管机关为保证工作更加精细化、效率化，均设置了下属机关。但在实践中容易导致各部门之间互相推诿或争相罚款的局面出现，这显然与当前我国政府简政放权、负面清单政治制度建设的原则相违背。如在我国的食品安全监管上，立法确立的监管主体就达到多家。依据现行《食品卫生法》、《食品安全法》等的规定，卫计、质量监督、工商、食药管理等部门均具备监管权力。这种监管格局看起来是对行政监管的重视，但实践中有利益的地方一拥而上，没有利益的地方却无人监管，甚至出现推诿扯皮、怠于履行监管职能的乱象。另外，行政许可监管职能人员的配置也问题较多。如基层配置过少，队伍疲于应付，同时监管人员的素质也要相应得到提高。
（三）监管职能异化
在许多监管部门的理念中，行政许可已异化为一种特殊权力，尽管现行立法对后续监管实施了一些限制性规定，但因科学细化不够，因此为徇私枉法带来了可乘之机。在行政权上任何人都不存在特殊权力，当前监管职能异化现象的存在，往往导致被许可人违法成本过低，使得监管职能得不到有效发挥，才会出现食品质量问题的频繁发生。
（四）我国行政许可后续监管的制度化运作乏力
我国相关立法规定，行政机关应建立、健全监督机制，但并没有对行政许可的后续监管阶段如何监督、约束给予细化，导致整个执法过程难以规范。如在履行监管职能时，大多采取年检或突击检查，已经批准许可的行为人就可不予监管，且缺少主动监管。再就是对监管风险考量不足，如在春节等重大节日期间，均是风险集中阶段，但多数监管机关却在放假，致使安全事故频发。同时以罚代管、将罚款作为唯一行政监管方式，不仅容易加剧矛盾争议，还降低了行政权的威严和地位。
（五）行政许可机关后续监管责任承担制度不尽完善
现行《行政许可法》在第77条中规定：如果行政机关因监督不力并带来严重后果，可由其上级机关或监察机关责令予以改正，并对主管人员、其他直接责任人依法给予行政处分。若情节严重构成犯罪，则依法追究刑事法律责任。此规定属于监管主体的法定责任和义务。但按照此规定，当出现监管问题时，其上级机关便可自行消化，可见所谓处理几乎难以到位，因为出现问题就捂着盖着，导致法律责任无法真正得到落实。
其次，由于立法上的缺陷行政监管主体不确定，行政许可涉及的监管部门交叉复杂，当出现问题时，责任由谁承担，以什么方式承担，都将非常模糊。尤其是处罚力度难以起到警示作用。且现行立法只是笼统的规定了行政、刑事处罚两类，且仅适用于主管人员和其他直接责任人，可见后续监管责任尚没有得到立法确立。二、进一步健全完善我国行政许可后续监管机制的对策建议
（一）完善相应的法律法规，促进多头监管主体之间的统一协调
鉴于当前行政监管主体存在多头分布、監管乏力等突出问题，因此应通过修法对监管主体给予科学细化。如实施现行组织法的修改，科学细化部委与地方政府的职能划分，明确各自的监管责任、义务尤其是法律责任。同时增加基层编制，切实改变现有人员编制倒挂状况。对行政许可监管机构的调整，应将基层作为重点，进而形成与许可人分布相适应监管资源分布格局。
在目前尚没实施修法的情况下，则应通过统一协调来提升监管成效，明确各监管机关的权限与工作目标，从而解决交叉监管、监管乏力的突出问题，让社会民众知情、满意。
（二）进一步强化程序法律规范，对行政监管权的行使给予依法制约
当前，只有推进行政许可监管的制度化、程序化、才能促进行政监管权行使的更加规范，也才能防控过度行使自由裁量权等行为。因此，应尽快通过修法对行政监管程序制度给予细化规定，应首先促进以下程序的完善：
一是促进行政许可后续监管处理程序的完善。尽管现行《行政许可法》在第 69 条、第 70 条中实施了一些规定，但在依法撤销、注销或撤回的规定中过于笼统，因此应重点完善。
二是促进信息透明公开。当前各监管主体与社会公众甚至是被监管人相比，明显处在信息优势位置，因此应通过修法要求相关后续监管信息全面公开，这对于增进社会民众的参与、监督意义深远。
（三）应将行政许可后续监管机关和经济利益相脱钩
针对在行政许可权的运行过程中，随意、过度行使的现象屡禁不绝，应通过以下对策给予预防：
一是加大财政的支持力度，有效提升监管机关特别是基层机关的资金投入、薪酬福利等的保障能力。
二是加大审计监督力度，尤其是加强对行政罚款项收入的监督、检查，有效防控罚款返还、以罰代支等失范现象，将行政罚款和监管机关的利益获得相脱离，从而防控权力寻租。同时加大监察力度，严厉打击监管机构、人员的违法行为，通过增加违法违规成本来遏制不法行为。
（四）积极推行和固化检查与随机检查联袂衔接的后续监管模式
现在政府虽然建立了“两随机一公开”制度，但此制度只对监督人员及信息作出限制，并未建立制度化和常态化的检查程序。而这些程序的立法创设，对于防范运动式监管以及提升后续监管成效意义重大，更有利于消除被监管者的侥幸心理从而维护行政权的威慑力。这种常态化与制度化并非仅仅对时间提出要求，而是通过制度性监管与动态化监管的联袂衔接来消除被监管者的投机认知，进而提升其自我约束能力，同时促进行政许可权运行的更加规范。
（五）合理设置责任分配标准，完善责任追究机制
通过制度化的责任分配标准，明确单位与工作人员之间的责任，使行政权在制度化中良性运行，对于促进权力规范运行意义重大。
一是对行政许可监管机关的法律责任给予依法明确。现行的《行政许可法》仅仅对此实施了原则性规定，在相关法律责任的认定与追究上适用能力不强。因此，应该通过修法实施科学细化，明确监管责任。创新构建一种被许可人与监管机关、职能人员之间的连带责任追究制度，在发生重大安全或责任事件时，连带追究监管机关或者监管职能人员的法律责任，以此促进监管机关更加规范行使权力。
二是对被许可人的法律责任给予明确的规定。一切违法实施许可的行为大多缘于持有人的故意或过失行为，依据责任自负原则，所有不法行为均应承当相对应的法律责任。埃尔曼说：“一种制度的功能如何取决于操作者的素质。”行政监管人员作为监管活动的主体和监管职能的具体执行者，他们的监管理念、执法素质对监管行为的效果有决定性影响。因此，转变旧观念，树立正确的监管意识，提高监管人员的执法素质对于有效实现行政许可后续监管的目的有着至关重要的作用。三、 结语
从当前来看，在我国的行政许可后续监管制度中存在着监管主体过多、监管乏力的困境，且监管体制缺乏明显法治特性、监管程序不具体以及监管法律责任追究机制严重缺失等瓶颈性问题，核心在于行政许可后续监管权里的行使难以做到严格、规范。因此促进这一制度的健全完善，不但要进一步强化整个制度的立法建设，还要全面夯实行政许可后续监管制度的法律、权力、程序基础， 唯有如此，行政许可的制度价值方能得以最终实现。
参考文献：
[1]罗文燕.行政许可权之法律分析.山东社会科学.2003（2）.
[2]廖扬丽.政许可法的执行障碍分析.理论研究.2007（3）.
[3]刘文静.行政许可的后续监管.公法研究.2005（2）.
[4]徐晓明.行政许可后续监管法律问题研究.苏州大学2009年博士论文.
[5]熊志刚、戢太雷.行政许可的监管及其完善之思考.行政与法.2003（11）.
作者简介：位东，郑州大学法学院宪法学与行政法学专业研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.060
学者罗文燕（2003）指出，行政许可权涵盖行政许可的适用权、监管权。前者指的是行政性许可的准入监管权， 而后者则指的是行政性许可的后续监管权。两者均属行政监管机关所依法履行的行政许可权， 只是许可阶段明显不同 。现行《行政许可法》规定了许可准入监管、后续许可监管两个阶段，还对许可准入的年检或撤销等后续监管程序给予了规定，但从整体上看尚待继续完善。尤其是该法实施后，以前的轻监管、重许可监管模式并没得到优化、升级，因此当前立法完善该制度已经刻不容缓。
行政许可权是国家行政权的重要组成部分，对此有的学者强调：假如该制度的设立在于有效防控社会风险，那么行政许可权中的设定权行使、程序制度制约，则仅仅是建构了基础保障机制，整个制度能否得到落实，则取决于行政机关在许可准入完成之后的后续监管。
由此可见，保证后续监管制度的科学、规范，对于提升我国行政管理成效意义重大。一、当前我国行政许可后续监管机制中存在的瓶颈性问题
（一）我国行政许可后续监管的相关立法规定比较笼统
从行政许可的后续监管行政决定方式来看，主要涵盖实施一般化处理决定，如依法撤销、注销以及撤回等。实施处罚性决定如实施行政罚款、吊销许可等。这两种决定方式法律效力不同但现行立法没有实施细化规定。现行《行政许可法》在第 80 条中规定，行政监管机关可依法对被许可人的不法行为实施行政性处罚，但对于该权力的行使却没有明确程序规范，因为无法可依，后续监管往往走向两种极端，即不实施后续监管或在后续监管时随意行使自由裁量权：如对被许可人实施的行政许可没有规范运作，甚至以权代法，进而违背了社会公平正义原则。
（二）监管主体职能交叉、效率低下
目前，各行政监管机关为保证工作更加精细化、效率化，均设置了下属机关。但在实践中容易导致各部门之间互相推诿或争相罚款的局面出现，这显然与当前我国政府简政放权、负面清单政治制度建设的原则相违背。如在我国的食品安全监管上，立法确立的监管主体就达到多家。依据现行《食品卫生法》、《食品安全法》等的规定，卫计、质量监督、工商、食药管理等部门均具备监管权力。这种监管格局看起来是对行政监管的重视，但实践中有利益的地方一拥而上，没有利益的地方却无人监管，甚至出现推诿扯皮、怠于履行监管职能的乱象。另外，行政许可监管职能人员的配置也问题较多。如基层配置过少，队伍疲于应付，同时监管人员的素质也要相应得到提高。
（三）监管职能异化
在许多监管部门的理念中，行政许可已异化为一种特殊权力，尽管现行立法对后续监管实施了一些限制性规定，但因科学细化不够，因此为徇私枉法带来了可乘之机。在行政权上任何人都不存在特殊权力，当前监管职能异化现象的存在，往往导致被许可人违法成本过低，使得监管职能得不到有效发挥，才会出现食品质量问题的频繁发生。
（四）我国行政许可后续监管的制度化运作乏力
我国相关立法规定，行政机关应建立、健全监督机制，但并没有对行政许可的后续监管阶段如何监督、约束给予细化，导致整个执法过程难以规范。如在履行监管职能时，大多采取年检或突击检查，已经批准许可的行为人就可不予监管，且缺少主动监管。再就是对监管风险考量不足，如在春节等重大节日期间，均是风险集中阶段，但多数监管机关却在放假，致使安全事故频发。同时以罚代管、将罚款作为唯一行政监管方式，不仅容易加剧矛盾争议，还降低了行政权的威严和地位。
（五）行政许可机关后续监管责任承担制度不尽完善
现行《行政许可法》在第77条中规定：如果行政机关因监督不力并带来严重后果，可由其上级机关或监察机关责令予以改正，并对主管人员、其他直接责任人依法给予行政处分。若情节严重构成犯罪，则依法追究刑事法律责任。此规定属于监管主体的法定责任和义务。但按照此规定，当出现监管问题时，其上级机关便可自行消化，可见所谓处理几乎难以到位，因为出现问题就捂着盖着，导致法律责任无法真正得到落实。
其次，由于立法上的缺陷行政监管主体不确定，行政许可涉及的监管部门交叉复杂，当出现问题时，责任由谁承担，以什么方式承担，都将非常模糊。尤其是处罚力度难以起到警示作用。且现行立法只是笼统的规定了行政、刑事处罚两类，且仅适用于主管人员和其他直接责任人，可见后续监管责任尚没有得到立法确立。二、进一步健全完善我国行政许可后续监管机制的对策建议
（一）完善相应的法律法规，促进多头监管主体之间的统一协调
鉴于当前行政监管主体存在多头分布、監管乏力等突出问题，因此应通过修法对监管主体给予科学细化。如实施现行组织法的修改，科学细化部委与地方政府的职能划分，明确各自的监管责任、义务尤其是法律责任。同时增加基层编制，切实改变现有人员编制倒挂状况。对行政许可监管机构的调整，应将基层作为重点，进而形成与许可人分布相适应监管资源分布格局。
在目前尚没实施修法的情况下，则应通过统一协调来提升监管成效，明确各监管机关的权限与工作目标，从而解决交叉监管、监管乏力的突出问题，让社会民众知情、满意。
（二）进一步强化程序法律规范，对行政监管权的行使给予依法制约
当前，只有推进行政许可监管的制度化、程序化、才能促进行政监管权行使的更加规范，也才能防控过度行使自由裁量权等行为。因此，应尽快通过修法对行政监管程序制度给予细化规定，应首先促进以下程序的完善：
一是促进行政许可后续监管处理程序的完善。尽管现行《行政许可法》在第 69 条、第 70 条中实施了一些规定，但在依法撤销、注销或撤回的规定中过于笼统，因此应重点完善。
二是促进信息透明公开。当前各监管主体与社会公众甚至是被监管人相比，明显处在信息优势位置，因此应通过修法要求相关后续监管信息全面公开，这对于增进社会民众的参与、监督意义深远。
（三）应将行政许可后续监管机关和经济利益相脱钩
针对在行政许可权的运行过程中，随意、过度行使的现象屡禁不绝，应通过以下对策给予预防：
一是加大财政的支持力度，有效提升监管机关特别是基层机关的资金投入、薪酬福利等的保障能力。
二是加大审计监督力度，尤其是加强对行政罚款项收入的监督、检查，有效防控罚款返还、以罰代支等失范现象，将行政罚款和监管机关的利益获得相脱离，从而防控权力寻租。同时加大监察力度，严厉打击监管机构、人员的违法行为，通过增加违法违规成本来遏制不法行为。
（四）积极推行和固化检查与随机检查联袂衔接的后续监管模式
现在政府虽然建立了“两随机一公开”制度，但此制度只对监督人员及信息作出限制，并未建立制度化和常态化的检查程序。而这些程序的立法创设，对于防范运动式监管以及提升后续监管成效意义重大，更有利于消除被监管者的侥幸心理从而维护行政权的威慑力。这种常态化与制度化并非仅仅对时间提出要求，而是通过制度性监管与动态化监管的联袂衔接来消除被监管者的投机认知，进而提升其自我约束能力，同时促进行政许可权运行的更加规范。
（五）合理设置责任分配标准，完善责任追究机制
通过制度化的责任分配标准，明确单位与工作人员之间的责任，使行政权在制度化中良性运行，对于促进权力规范运行意义重大。
一是对行政许可监管机关的法律责任给予依法明确。现行的《行政许可法》仅仅对此实施了原则性规定，在相关法律责任的认定与追究上适用能力不强。因此，应该通过修法实施科学细化，明确监管责任。创新构建一种被许可人与监管机关、职能人员之间的连带责任追究制度，在发生重大安全或责任事件时，连带追究监管机关或者监管职能人员的法律责任，以此促进监管机关更加规范行使权力。
二是对被许可人的法律责任给予明确的规定。一切违法实施许可的行为大多缘于持有人的故意或过失行为，依据责任自负原则，所有不法行为均应承当相对应的法律责任。埃尔曼说：“一种制度的功能如何取决于操作者的素质。”行政监管人员作为监管活动的主体和监管职能的具体执行者，他们的监管理念、执法素质对监管行为的效果有决定性影响。因此，转变旧观念，树立正确的监管意识，提高监管人员的执法素质对于有效实现行政许可后续监管的目的有着至关重要的作用。三、 结语
从当前来看，在我国的行政许可后续监管制度中存在着监管主体过多、监管乏力的困境，且监管体制缺乏明显法治特性、监管程序不具体以及监管法律责任追究机制严重缺失等瓶颈性问题，核心在于行政许可后续监管权里的行使难以做到严格、规范。因此促进这一制度的健全完善，不但要进一步强化整个制度的立法建设，还要全面夯实行政许可后续监管制度的法律、权力、程序基础， 唯有如此，行政许可的制度价值方能得以最终实现。
参考文献：
[1]罗文燕.行政许可权之法律分析.山东社会科学.2003（2）.
[2]廖扬丽.政许可法的执行障碍分析.理论研究.2007（3）.
[3]刘文静.行政许可的后续监管.公法研究.2005（2）.
[4]徐晓明.行政许可后续监管法律问题研究.苏州大学2009年博士论文.
[5]熊志刚、戢太雷.行政许可的监管及其完善之思考.行政与法.2003（11）.
