行政法视角下的机动车限行规定分析
关键词 行政法 机动车 限行 公众参与
作者簡介：许云峰，江苏开放大学金坛学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.062
城市经济发展，民众车辆保有量逐渐加大，虽为交通提供了诸多便利，但也使交通堵塞情况日益加剧，严重影响生态环境。以雾霾为代表的环境问题成为当代城市管理的顽疾。如今雾霾天已成为国内许多地区城市的常态，特别是首都北京深受雾霾之痛，雾霾频发，且时间长、影响大，有损城市形象，对城市民众的身心健康造成严重损害。基于此机动车限行规定应运而生，国内许多城市推出机动车限行令，如首都北京机动车限行令规模与影响颇大，重大活动期间机动车单双号限行，每周工作日高峰时段区域机动车限行等，有效缓解城市雾霾问题与交通拥堵问题，提倡公共利益的同时维护私人利益。因此，以行政法视角研究机动车现行规定意义重大。一、机动车限行规定的合法性
（一）法律保留原则的基本要求
法律是民众意志的体现，其保留了法律原有方面的内容，也涉及民众利益事项。以行政法为立足点，行政权力是指根据法律授权所行使的一种权利模式，但享有裁量权限。因而法律保留的领域之外仍然存在大空间，如果法律依据不足，那么行政就可以单独行使决定权 。当然，面对特殊情况时，行政机关便可行使裁量权，但常常也会受到一定的限制，甚至如炊烟一般化为乌有。基于法律法规领域之外，行政机关的行政行为需要综合考量相关影响因素，从而作出是否行行使行政权力的决定。首先，行政事项需要以法律为根基，唯有法律予以明确，才能立即实施措施。但是有关于民众合法权益的行政事项，需要积极地采取行政行为。实践证明我国代议机关需要在成熟、恰当的时机改进与优化立法；其次，尽管有的行政事项并没有法律根据所寻，但是绝不可以居于一隅，需要积极有所作为，比如有关民众生命安全、身心健康等相关事项，行政机关要主动作为 。关于法律规定的模糊点，要予以解释，这样行政机关的作为才能有依据，避免行政机关逃避责任。
（二）机动车限行规定要以法律为根据
以形式意义视角分析，法治主义关注的并非是法律内容的合法性，而是侧重于形式方面行政机关行为的合法性。虽然法制理念正朝向法治主义发展，这也是未来的一种趋向，但是基于形式意义角度的合法性，仍然是评判行政机关作为是否具有合法性的重要手段。对此应该根据形式意义关于合法性的要求，衡量机动车限行措施是否合法的首要依据在于地方政府其他规范性文件所出台的限行措施须具有相应的法定授权并由相应的授权机关所制定。分析各国实践经验，行政法视角下的禁止授权发生变化，朝向授权方向转变，以优先于立法的前提下为行政权予以一定政策裁量。因而基于立法授权下，行政机关出台了机动车限行规定，其是有法律基础的，也有法律依据，是合法的。机动车现行规定是行政机关解决交通拥堵、雾霾天气的重要措施。当然，机动车限行规定对机动车所有人依法享有的使用权造成不利法律后果，是基本权利问题，需要法律予以授权，而我国《立法法》对此进行了详细规定 。所以不管是理论视角或者是法律规范层面，机动车限行规定最基本的要求就是法律的授权。二、机动车限行规定程序的正当性分析
（一）机动车限行信息的公开
我国《政府信息公开条例》明确规定，行政机关应于政府信息公开前，严格依照《保守国家秘密法》与有关规定提前拟定公开信，并予以缜密审查。同时，公开的信息与内容绝不可涉及国家机密等。机动车限行规定必然会影响民众的基本权利，比如使用、收益与处分等，因而行政机关需要公布的信息必须要保证全面性，让社会民众能够及时知晓，同时政府也许主动公开机动车限行规定信息。此外，政府也要公开机动车限行规定内容。
首先，公开机动车限行规定启动条件，如规定所依据的法律条件与实施依据，以及规定可行性实践评估报告和详细内容等 。
其次，公开机动车限行规定形成的过程，如公开机动车限行规定草案拟定的背景，公开专家论证与市民听证等相关程序，同时也要公开机动车限行规定是怎样制定的。
最后，公开机动车限行规定出台的理由与结果，最好是以法定的模式公布与众。行政机关决定的公开，是落实机动车限行规定的首要条件，如政府通过官方渠道将机动车限行规定公之于众。
（二）机动车限行公众参与
公众参与是指广大人民群众参与行政机关决策等事项的过程，如听证制度的建立、公开征求意见以及专家咨询等。
1.听证制度
听证制度作为美国行政程序的核心内容之一，详细的规定了听证、权利职责、举证责任与证据等。听证制度为广大民众参与行政决策等活动创造了平等对话机会，让广大民众能够表达自己的利益诉求。因而听证制度有效化解了公众利益与私人利益之间的隔阂，并规避行政机关裁量权的滥用现象，同时避免行政主体出现裁量权的滥用问题。公众参与听证时能够以自身权益的角度提出证据，或者是适当的回避，再或是自由辩论、质证等，并服从于主体共同作出的决策，从而为政府的行政决策有效落实与贯彻奠定民意基础，让政府政策彰显民主性。同时专家在听证时也能结合自身的专业基础知识予以分析，针对政府政策的可行性和科学性以及合理性进行深入研究论证 。根据《关于加强法制政府建设的意见》有关要求，关于重大决策的听证制度亟需改进与优化，应合理拓展听证的范围，确保听证程序的规范性，而且参与听证的民众要具有代表性，政府制定的决策要着重参考听证意见。自机动车限行规定实施至今，公开的吸收民意方式基本是座谈会，而是否组织过听证会，目前仍无资料可以查询、证实。比如首都北京机动车限行规定的实施，直接影响着几百万机动车主行使权，但是机动车限行规定出台与落实却从未听到过他们的声音，显而易见是有失民主性的，而且机动车限行规定代表的利益群体也有失广泛性。规定是否通过前提有效调研而得出的结论，也无从而知，机动车限行规定的科学性与合理性也有失基础性，如果武断行政、不合乎理性的出台政策，必然会影响政府的公信力和执行力，从而广大民众就会对政策大声抱怨，甚至背道而驰，而政府也苍白无力。因此，建立与改进听证制度是有效落实与响应机动车限行规定的重要举措。
2.公开征求意见
《关于加强法制政府建设的意见》提出应广泛的听取与吸纳群众意见。基于此，行政机关出台的政策定要以多种途径征求群众的意见，过滤掉不可行、无效的意见，对有效的意见进行整合与优化，从而真正意义上做到问计于民。学者指出民众对与自身利益有关政策的关注度极高。而机动车限行规定对有车族、无车族以及潜在购买意向者的影响是存在差异的，所以机动车限行规定要优先听取有车族的意见。比如北京政府制定的《关于进一步推进首都交通科学发展，加大力度缓解交通拥堵工作的意见》，《意见》出台前政府预留一周时间用于征求意见，主要以征求意见稿的形式听取社会群众意见，一周时间政府从网络上接收到共计约3000件征求意见稿，而传真与信函也高达400多件。同时市政府新闻办公厅又召开了“北京交通改善措施”新闻发布会，于发布会上正式公开方案。尽管此方案后期受到一定的质疑，但也体现出北京政府行政决策的民主性，是值得肯定的，并且为行政决策程序的优化与改进积累实践经验，比如征求社会群众意见时要将每一条措施予以明确与详细，保证内容的通俗易懂，同时也要尊重广大人民群众的意见，这样行政决策才能有效实施与贯彻。
3.专家论证
《关于加强法制政府建设的意见》指出专家论证是行政重大决策的关键程序，且专家论证也是行政决策科学性与合理性的保证。例如《广州市重大行政决策程序规定》明确提出，行政决策起草机构要开办专家咨询会，必须邀请5名及以上的有关领域的資深专家、学者、或者是研究机构，针对重大决策的科学性、可行性、合理性等展开深入咨询。同时要求专家、学者等保持中立客观性，避免发生先入为主问题。对于参与重大决策拟定方案表态的专家与学者等，不可再参与论证 。此外，需要制定对专家审核与回避等相关配套体制。专家深入调研工作完成后要填写书面论证意见，为自己的言行负责，关于专家提出的书面论证意见论证委托单位要予以甄选，如果可行就要采纳，如果不可行则需要详细说明缘由。当然专家意见仅限于咨询参考，最终是杏决策采纳实施仍山行政主体决定。
机动车限行政策的拟定与出台并未展现出科学性与合理性，广大人民群众关于机动车限行为何要限，力度为何如此之大，充满了疑问，而其中专家论证意见的作用丝毫没有体现。如有的专家关于机动车限行规定一直保持中立意见，有的专家认为机动车限行规定过于激进，不是解决城市雾霾的有效举措，还有的专家认为机动车限行规定弊端要远远高于利端。专家与学者提出的科学意见，怎样融入决策范围，是需要当下政府重点研究的课题。三、总结
机动车限行是一项有关民众基本权利的重大决策，由于民众对机动车限行政策的拟定、出台过程不了解，没有参与政策辩论与质疑等的机会，民众参与度比较低，加之专家论证意见不统一，机动车限行规定的执行力与公信力大打折扣，实乃情理之中。如今，民众关于机动车限行规定仍然议论纷纷，由此可见行政决策程序制度与公众参与制度等的优化、改进任重而道远，需要各界共同努力。
注释：
龚志文、刘太刚.北京市机动车单双号限行政策可否常态化？——基于公共利益视角的分析.行政科学论坛.2016（4）.37-44.
何盼盼.依法行政的制度困境及优化——以深圳机动车“限牌”事件为切入.广西政法管理干部学院学报.2015，30（6）.83-88.
王顺和.由河北多地车辆尾号限行“凌乱”引发的法律思考——兼谈合理行政原则.法制博览.2015（18）.216-217.
魏新.立法法背景下区县级政府车辆限行措施的法律问题研究——以北京市三个远郊区县限行措施为例.山西农业大学学报（社会科学版）.2017，16（12）.58-65.
李弋强.行政权力与公民权利的平衡——以机动车区域限行政策为视角.南京工业职业技术学院学报.2016，16（2）.37-40.
凌维慈.行政法视野中机动车限行常态化规定的合法性.法学.2015（2）.26-34.
作者簡介：许云峰，江苏开放大学金坛学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.062
城市经济发展，民众车辆保有量逐渐加大，虽为交通提供了诸多便利，但也使交通堵塞情况日益加剧，严重影响生态环境。以雾霾为代表的环境问题成为当代城市管理的顽疾。如今雾霾天已成为国内许多地区城市的常态，特别是首都北京深受雾霾之痛，雾霾频发，且时间长、影响大，有损城市形象，对城市民众的身心健康造成严重损害。基于此机动车限行规定应运而生，国内许多城市推出机动车限行令，如首都北京机动车限行令规模与影响颇大，重大活动期间机动车单双号限行，每周工作日高峰时段区域机动车限行等，有效缓解城市雾霾问题与交通拥堵问题，提倡公共利益的同时维护私人利益。因此，以行政法视角研究机动车现行规定意义重大。一、机动车限行规定的合法性
（一）法律保留原则的基本要求
法律是民众意志的体现，其保留了法律原有方面的内容，也涉及民众利益事项。以行政法为立足点，行政权力是指根据法律授权所行使的一种权利模式，但享有裁量权限。因而法律保留的领域之外仍然存在大空间，如果法律依据不足，那么行政就可以单独行使决定权 。当然，面对特殊情况时，行政机关便可行使裁量权，但常常也会受到一定的限制，甚至如炊烟一般化为乌有。基于法律法规领域之外，行政机关的行政行为需要综合考量相关影响因素，从而作出是否行行使行政权力的决定。首先，行政事项需要以法律为根基，唯有法律予以明确，才能立即实施措施。但是有关于民众合法权益的行政事项，需要积极地采取行政行为。实践证明我国代议机关需要在成熟、恰当的时机改进与优化立法；其次，尽管有的行政事项并没有法律根据所寻，但是绝不可以居于一隅，需要积极有所作为，比如有关民众生命安全、身心健康等相关事项，行政机关要主动作为 。关于法律规定的模糊点，要予以解释，这样行政机关的作为才能有依据，避免行政机关逃避责任。
（二）机动车限行规定要以法律为根据
以形式意义视角分析，法治主义关注的并非是法律内容的合法性，而是侧重于形式方面行政机关行为的合法性。虽然法制理念正朝向法治主义发展，这也是未来的一种趋向，但是基于形式意义角度的合法性，仍然是评判行政机关作为是否具有合法性的重要手段。对此应该根据形式意义关于合法性的要求，衡量机动车限行措施是否合法的首要依据在于地方政府其他规范性文件所出台的限行措施须具有相应的法定授权并由相应的授权机关所制定。分析各国实践经验，行政法视角下的禁止授权发生变化，朝向授权方向转变，以优先于立法的前提下为行政权予以一定政策裁量。因而基于立法授权下，行政机关出台了机动车限行规定，其是有法律基础的，也有法律依据，是合法的。机动车现行规定是行政机关解决交通拥堵、雾霾天气的重要措施。当然，机动车限行规定对机动车所有人依法享有的使用权造成不利法律后果，是基本权利问题，需要法律予以授权，而我国《立法法》对此进行了详细规定 。所以不管是理论视角或者是法律规范层面，机动车限行规定最基本的要求就是法律的授权。二、机动车限行规定程序的正当性分析
（一）机动车限行信息的公开
我国《政府信息公开条例》明确规定，行政机关应于政府信息公开前，严格依照《保守国家秘密法》与有关规定提前拟定公开信，并予以缜密审查。同时，公开的信息与内容绝不可涉及国家机密等。机动车限行规定必然会影响民众的基本权利，比如使用、收益与处分等，因而行政机关需要公布的信息必须要保证全面性，让社会民众能够及时知晓，同时政府也许主动公开机动车限行规定信息。此外，政府也要公开机动车限行规定内容。
首先，公开机动车限行规定启动条件，如规定所依据的法律条件与实施依据，以及规定可行性实践评估报告和详细内容等 。
其次，公开机动车限行规定形成的过程，如公开机动车限行规定草案拟定的背景，公开专家论证与市民听证等相关程序，同时也要公开机动车限行规定是怎样制定的。
最后，公开机动车限行规定出台的理由与结果，最好是以法定的模式公布与众。行政机关决定的公开，是落实机动车限行规定的首要条件，如政府通过官方渠道将机动车限行规定公之于众。
（二）机动车限行公众参与
公众参与是指广大人民群众参与行政机关决策等事项的过程，如听证制度的建立、公开征求意见以及专家咨询等。
1.听证制度
听证制度作为美国行政程序的核心内容之一，详细的规定了听证、权利职责、举证责任与证据等。听证制度为广大民众参与行政决策等活动创造了平等对话机会，让广大民众能够表达自己的利益诉求。因而听证制度有效化解了公众利益与私人利益之间的隔阂，并规避行政机关裁量权的滥用现象，同时避免行政主体出现裁量权的滥用问题。公众参与听证时能够以自身权益的角度提出证据，或者是适当的回避，再或是自由辩论、质证等，并服从于主体共同作出的决策，从而为政府的行政决策有效落实与贯彻奠定民意基础，让政府政策彰显民主性。同时专家在听证时也能结合自身的专业基础知识予以分析，针对政府政策的可行性和科学性以及合理性进行深入研究论证 。根据《关于加强法制政府建设的意见》有关要求，关于重大决策的听证制度亟需改进与优化，应合理拓展听证的范围，确保听证程序的规范性，而且参与听证的民众要具有代表性，政府制定的决策要着重参考听证意见。自机动车限行规定实施至今，公开的吸收民意方式基本是座谈会，而是否组织过听证会，目前仍无资料可以查询、证实。比如首都北京机动车限行规定的实施，直接影响着几百万机动车主行使权，但是机动车限行规定出台与落实却从未听到过他们的声音，显而易见是有失民主性的，而且机动车限行规定代表的利益群体也有失广泛性。规定是否通过前提有效调研而得出的结论，也无从而知，机动车限行规定的科学性与合理性也有失基础性，如果武断行政、不合乎理性的出台政策，必然会影响政府的公信力和执行力，从而广大民众就会对政策大声抱怨，甚至背道而驰，而政府也苍白无力。因此，建立与改进听证制度是有效落实与响应机动车限行规定的重要举措。
2.公开征求意见
《关于加强法制政府建设的意见》提出应广泛的听取与吸纳群众意见。基于此，行政机关出台的政策定要以多种途径征求群众的意见，过滤掉不可行、无效的意见，对有效的意见进行整合与优化，从而真正意义上做到问计于民。学者指出民众对与自身利益有关政策的关注度极高。而机动车限行规定对有车族、无车族以及潜在购买意向者的影响是存在差异的，所以机动车限行规定要优先听取有车族的意见。比如北京政府制定的《关于进一步推进首都交通科学发展，加大力度缓解交通拥堵工作的意见》，《意见》出台前政府预留一周时间用于征求意见，主要以征求意见稿的形式听取社会群众意见，一周时间政府从网络上接收到共计约3000件征求意见稿，而传真与信函也高达400多件。同时市政府新闻办公厅又召开了“北京交通改善措施”新闻发布会，于发布会上正式公开方案。尽管此方案后期受到一定的质疑，但也体现出北京政府行政决策的民主性，是值得肯定的，并且为行政决策程序的优化与改进积累实践经验，比如征求社会群众意见时要将每一条措施予以明确与详细，保证内容的通俗易懂，同时也要尊重广大人民群众的意见，这样行政决策才能有效实施与贯彻。
3.专家论证
《关于加强法制政府建设的意见》指出专家论证是行政重大决策的关键程序，且专家论证也是行政决策科学性与合理性的保证。例如《广州市重大行政决策程序规定》明确提出，行政决策起草机构要开办专家咨询会，必须邀请5名及以上的有关领域的資深专家、学者、或者是研究机构，针对重大决策的科学性、可行性、合理性等展开深入咨询。同时要求专家、学者等保持中立客观性，避免发生先入为主问题。对于参与重大决策拟定方案表态的专家与学者等，不可再参与论证 。此外，需要制定对专家审核与回避等相关配套体制。专家深入调研工作完成后要填写书面论证意见，为自己的言行负责，关于专家提出的书面论证意见论证委托单位要予以甄选，如果可行就要采纳，如果不可行则需要详细说明缘由。当然专家意见仅限于咨询参考，最终是杏决策采纳实施仍山行政主体决定。
机动车限行政策的拟定与出台并未展现出科学性与合理性，广大人民群众关于机动车限行为何要限，力度为何如此之大，充满了疑问，而其中专家论证意见的作用丝毫没有体现。如有的专家关于机动车限行规定一直保持中立意见，有的专家认为机动车限行规定过于激进，不是解决城市雾霾的有效举措，还有的专家认为机动车限行规定弊端要远远高于利端。专家与学者提出的科学意见，怎样融入决策范围，是需要当下政府重点研究的课题。三、总结
机动车限行是一项有关民众基本权利的重大决策，由于民众对机动车限行政策的拟定、出台过程不了解，没有参与政策辩论与质疑等的机会，民众参与度比较低，加之专家论证意见不统一，机动车限行规定的执行力与公信力大打折扣，实乃情理之中。如今，民众关于机动车限行规定仍然议论纷纷，由此可见行政决策程序制度与公众参与制度等的优化、改进任重而道远，需要各界共同努力。
注释：
龚志文、刘太刚.北京市机动车单双号限行政策可否常态化？——基于公共利益视角的分析.行政科学论坛.2016（4）.37-44.
何盼盼.依法行政的制度困境及优化——以深圳机动车“限牌”事件为切入.广西政法管理干部学院学报.2015，30（6）.83-88.
王顺和.由河北多地车辆尾号限行“凌乱”引发的法律思考——兼谈合理行政原则.法制博览.2015（18）.216-217.
魏新.立法法背景下区县级政府车辆限行措施的法律问题研究——以北京市三个远郊区县限行措施为例.山西农业大学学报（社会科学版）.2017，16（12）.58-65.
李弋强.行政权力与公民权利的平衡——以机动车区域限行政策为视角.南京工业职业技术学院学报.2016，16（2）.37-40.
凌维慈.行政法视野中机动车限行常态化规定的合法性.法学.2015（2）.26-34.
