发挥地方人大在立法工作中主导作用的思考
关键词 地方人大 立法工作 主导作用
作者简介：任梦琪，江苏省人大常委会。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.061
在党的十八届五中全会中，我党明确提出了全面建设小康社会决胜阶段的总体指导思想，对未来五年的发展蓝图进行描述。作为地方人大的工作人员，应主动适应形势变换，符合新的发展需求，在五大发展的引领之下，促进新形势下的地方人大立法工作，使立法质量和水平得到显著提升，将立法引领和主导作用得到显著发挥。一、 发挥地方人大在立法中主导作用的必要性
（一） 人民主权的内在要求
所谓的人民主权主要是指人民是国家和政府最高权力的出发点和归属点，并且是国家和政府合法化的前提保障。卢梭曾经说过：“在人民自由意志的基础上进行建立，并且以社会契约的方式进行维持的国家，其主权掌握在全体人民的手中。当共同体将权力转移到立法机关后，那便是神灵一样的存在。”在我國，各级人民代表大会是在公民直接或间接选举的基础上产生的，人民具有行使国家主权的权利，通过制定法律法规的方式，形成国家意志，对国家进行管理，以此来保障人民的合法权益，因此从这个角度来看，发挥地方人大的立法作用能够体现出人民主权的内在要求。
（二） 人大自身性质的必然要求
我国实施的根本政治制度为人民代表大会制度，从立法权限方面来看，大人的立法权与行政机关相比较高。事实上，从我国第一部宪法制定并正式实施以后，经过历次宪法的修订都没有将此项原则进行更改。在2015年，我国对《立法法》进行了修订，对于地方人大在立法工作中主导作用的发挥问题进行了强调，由此可见，人大主导工作的提升是体现人大自身性质的必然要求 。
（三） 现代化法制建设的根本路径
长期以来，“行政主导立法”现象十分突出，在中央和地方的立法中均有所体现，根据相关统计结果显示，近十年来，由国务院相关部门提交的法律草案达到80%，这种借助行政权力实施立法的方式，将立法和执法相结合，自己既做运动员又做裁判员，导致以部门利益为重、与社会实际情况相脱离等现象多发。因此，只有对人大立法权进行有效的规范，才能够使社会中不同群体间的利益诉求得以满足，使立法活动能够减少利益者的操纵，更加准确的符合客观要求，使立法改革变得更加系统具体。二、地方人大立法作用的现状
（一） 法规审议问题
在地方人大立法过程中，法规审议属于重要环节之一，审议的深入程度将对立法质量产生直接影响。在法规审议中主要存在以下几点问题：第一，法规调研修正时间较短。由于受到常委会会议间隔期限的影响，法制机构的调研、协调、修正时间通常只有两个月，因此时间方面较为紧张，审议工作很难深入开展。第二，常委会成员对法规审议深入困难。事实上，大部分情况下常委会成员在会议召开当天才获得相关材料，并且受到会期精简影响，在对法规进行分组审议时时间往往不够充足，相关人员很难将自己的意见和看法充分的表述出来。第三，常委会人员构成不尽合理，对审议质量产生一定干扰。这一问题属于各地地方人大的常见问题，法制工作组的成员通常由其他部门成员兼任，在专业化程度、经验等方面都有待提升，也很难将全部的精力都放置在法规审议的工作当中，使审议质量受到一定的影响 。
（二） 法规立项问题
第一，地方人大在立法项目中的主导能力不足。地方人大在立法过程中，在项目机制、论证程序等方面不够健全，可能会导致无法将社会立法需求充分的反映出来，在立项论证环节中对于不合理、不适合的项目没有进行有效的排除，使地方人大在法规立项方面的主导能力受到影响。第二，在法规立项流程中存在些许问题，主要体现在：地方政府对于立项的审核要求不够严格，没有调动人大代表和社会共同参与到该环节当中，在制定立法规划计划时没有公开征求社会各界的意见，审批工作中掺杂较多的主观因素，对立法的公正性和合理性造成了影响。
（三）地方法规起草受行政机关制约
在立法过程中，法规起草属于其中十分重要的缓解，拥有起草主动权的主体也就意味着拥有立法主导权。近年来，法规的起草主体发生了一些转变，开始呈现出多元化趋势，但是各地方在此方面仍然坚持着“谁立项，谁起草”的原则，由主管来负责。由于地方政府拥有立项的主导权，因此大部分地方性法规的起草主体均为政府，使得地方人大在此方面的主导作用发挥受到了较大制约。三、发挥地方人大主导立法的措施
（一） 创新法规草案的起草机制
第一，将大人立法的主导作用充分发挥出来。在党的领导下，人大在立法中的主要环节应体现在以下几个方面：一是制定地方年度立法计划。明确立法目标、内容、社会需求、经济发展需求等内容，并且将其纳入到立法计划当中。二是相关专委会和机构应积极主动的参与到法规起草的工作当中，特别是对于一些关系较为重大的法规项目来说，人大更应加强重视，组织起草工作，将重大分歧在起草环节中进行及时妥善的解决 。
第二，充分发挥人大代表在地方立法工作中的作用。随着我国依法治国方针的实施，人大代表对地方立法方面的重视程度逐渐提升，越来越多人大代表参与到立法工作当中并且献计献策，针对法规的起草、调研、论证等提出宝贵的意见和建议，使法规制定的民主性与科学性得到充分彰显。
第三，对于具有较强专业性的法规来说，在起草之前可以邀请或者委托第三方团队进行起草，例如社会团体、研究机构、相关专家和学者等，也可以通过招投标的方式对起草单位进行选择，然后进行综合选择和优化组合之后，最终形成法规草案。
（二）提升地方立法质量
要想使地方人大的立法质量得到有效的提升，首选需要加强立法协调，在掌握我国社会主义总格局的前提下，实现城乡区域法制化的协调发展。现阶段，随着社会经济的不断发展，社会关系逐渐增加，利益诉求也变得日渐多样。因此在实施协调发展的过程中，应将地方人大在立法中的平衡、民主等作用充分发挥出来，使立法全过程得以协调，矛盾纠纷被有效的化解，这对提升地方立法质量有着十分重要的现实意义，同时也是提升地方立法质量的根本路径。
如何才能够使地方人大的立法工作得以有效協调，应做好以下几点：一是做好法规之间的衔接关系，部门之间在权利、责任等方面应具体明确，不能出现遗漏或者重叠等现象，以免当问题产生使由于各部门之间的权责混乱，导致责任相互推卸逃避等现象发生。二是协调处理上下关系，地方性法规的制定应满足宪法中的要求，不能与行政法规之间出现矛盾冲突，一旦发生冲突也应以上级法规中的规定为主，以此来维护法制统一。三是针对法规草案中存在的重大问题进行协调处理，从法规草案开始起草时开始，需要将法规草案中的矛盾问题进行梳理，主动与相关部门之间进行交流和互动。专委会和相关机构也应积极主动的参与到法规制定当中，对其进行监督和指导，针对起草中遇到的问题进行认真的商议后协调解决。在法规审议的过程中，针对涉及利益关系较为重大，与人民群众之间联系十分密切的问题，应准确的找出症结之所在，并且加强与政府的沟通，保障在常委会会议表决中达成共识，不存在重大分歧，以长远利益和整体利益为主。
（三）提升党对人大立法的指导作用
在我国宪法架构背景下，大人立法作用的发挥应坚定不移的服从党的领导，否则其在立法中的主导作用将荡然无存。事实上，行政主导立法现象产生的主要原则在于地方党委对立法职能的轻视，部分地方党委没有给予地方人大足够的支持，使人大在立法工作中缺少主导性，对此，应积极提升党对人大立法的指导作用。首先，地方党委应积极认识到党对立法机关的重要意义，深刻而清醒的认识到人大立法与依法行政之间的关系，以此来掌握正确的领导模式。党对于立法工作方面的领导主要通过政治领导的方式进行，制定政策方向和原则，不断向国家相关机关推荐优秀干部，减少对人大立法工作的干涉。其次，地方党委应对人大立法和依法工作给予较大的鼓励和支持，使人大在立法工作的主导作用得到显著提升，同时政府及其他部门应尊重人大的主导地位，并且在工作中加强与人大的交流和配合，使人大立法凝聚多方力量的支持，使主导作用得到显著的增强。最后，地方人大在立法工作中，应严格遵从党领导立法工作机制，在法规起草和修正过程中如若出现重大分歧矛盾，应以群众利益、长远利益为主，对于较为敏感问题的决策，需要向上级党委进行请示和商讨后才能进行处理 。
（四）加强人大自身建设
现阶段，我国人大在立法方面之所以会出现“行政主导立法”等现象，主要原则在于地方人大自身在立法能力上的欠缺，因此，要想使其在立法中的主导作用得到显著发挥，则需要提升其立法能力，扩大人大立法队伍，实施人大代表的专职化建设，使专职代表的数量和人大代表数量进行精简，提升对队伍人员素质和能力的要求，使大人的议事效率和能力得到显著提升。其次，应采取积极措施加强对常委会组织和专委会组织成员的建设，通过法律人才编制的形式，使其立法能力得到显著提升。同时，对组织内部成员定期进行技能培训，使其技能水平和履职能力得到显著加强。另外，在选人用人方面也要严加把关，选取一些具备丰富法律赚经验和专业背景的人士参与到法规的制定当中，以此来提升法规的制定效率，并且建立人大法律专家顾问制定，将法律院校和律师协会等多方面力量凝聚起来，使立法力量得到极大的充实。四、结语
综上所述，发挥地方人大在立法中主导作用是人民主权的内在要求、人大自身性质的必然要求、现代化法制建设的根本路径。但事实上，在目前人大立法方面仍然存在着诸多问题，主要体现在法规审议、法规立项、地方法规起草受行政机关制约等方面。对此，应积极创新法规草案的起草机制、加强人大自身建设、提升党对人大立法的指导作用，以此来使地方立法中存在的问题得以良好解决，立法质量得到有效的提升。
注释：
陈玉江.江苏新获地方立法权设区市立法能力生成现状研究——以淮安市为例.法制博览.2017（36）.36-37.
田玉麒.地方人大立法听证制度：功能定位、实践经验与发展趋向——基于上海市人大立法听证实践的政治学分析.河北法学.2016，34（7）.138-150.
李鹏章.要讲“规矩”不可“任性”——关于地方人大立法工作机构设置的思考.人民之声.2015（5）.41-42.
盛华东.加强立法工作组织协调 发挥人大立法主导作用.人大研究.2015（3）.39-41.
作者简介：任梦琪，江苏省人大常委会。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.061
在党的十八届五中全会中，我党明确提出了全面建设小康社会决胜阶段的总体指导思想，对未来五年的发展蓝图进行描述。作为地方人大的工作人员，应主动适应形势变换，符合新的发展需求，在五大发展的引领之下，促进新形势下的地方人大立法工作，使立法质量和水平得到显著提升，将立法引领和主导作用得到显著发挥。一、 发挥地方人大在立法中主导作用的必要性
（一） 人民主权的内在要求
所谓的人民主权主要是指人民是国家和政府最高权力的出发点和归属点，并且是国家和政府合法化的前提保障。卢梭曾经说过：“在人民自由意志的基础上进行建立，并且以社会契约的方式进行维持的国家，其主权掌握在全体人民的手中。当共同体将权力转移到立法机关后，那便是神灵一样的存在。”在我國，各级人民代表大会是在公民直接或间接选举的基础上产生的，人民具有行使国家主权的权利，通过制定法律法规的方式，形成国家意志，对国家进行管理，以此来保障人民的合法权益，因此从这个角度来看，发挥地方人大的立法作用能够体现出人民主权的内在要求。
（二） 人大自身性质的必然要求
我国实施的根本政治制度为人民代表大会制度，从立法权限方面来看，大人的立法权与行政机关相比较高。事实上，从我国第一部宪法制定并正式实施以后，经过历次宪法的修订都没有将此项原则进行更改。在2015年，我国对《立法法》进行了修订，对于地方人大在立法工作中主导作用的发挥问题进行了强调，由此可见，人大主导工作的提升是体现人大自身性质的必然要求 。
（三） 现代化法制建设的根本路径
长期以来，“行政主导立法”现象十分突出，在中央和地方的立法中均有所体现，根据相关统计结果显示，近十年来，由国务院相关部门提交的法律草案达到80%，这种借助行政权力实施立法的方式，将立法和执法相结合，自己既做运动员又做裁判员，导致以部门利益为重、与社会实际情况相脱离等现象多发。因此，只有对人大立法权进行有效的规范，才能够使社会中不同群体间的利益诉求得以满足，使立法活动能够减少利益者的操纵，更加准确的符合客观要求，使立法改革变得更加系统具体。二、地方人大立法作用的现状
（一） 法规审议问题
在地方人大立法过程中，法规审议属于重要环节之一，审议的深入程度将对立法质量产生直接影响。在法规审议中主要存在以下几点问题：第一，法规调研修正时间较短。由于受到常委会会议间隔期限的影响，法制机构的调研、协调、修正时间通常只有两个月，因此时间方面较为紧张，审议工作很难深入开展。第二，常委会成员对法规审议深入困难。事实上，大部分情况下常委会成员在会议召开当天才获得相关材料，并且受到会期精简影响，在对法规进行分组审议时时间往往不够充足，相关人员很难将自己的意见和看法充分的表述出来。第三，常委会人员构成不尽合理，对审议质量产生一定干扰。这一问题属于各地地方人大的常见问题，法制工作组的成员通常由其他部门成员兼任，在专业化程度、经验等方面都有待提升，也很难将全部的精力都放置在法规审议的工作当中，使审议质量受到一定的影响 。
（二） 法规立项问题
第一，地方人大在立法项目中的主导能力不足。地方人大在立法过程中，在项目机制、论证程序等方面不够健全，可能会导致无法将社会立法需求充分的反映出来，在立项论证环节中对于不合理、不适合的项目没有进行有效的排除，使地方人大在法规立项方面的主导能力受到影响。第二，在法规立项流程中存在些许问题，主要体现在：地方政府对于立项的审核要求不够严格，没有调动人大代表和社会共同参与到该环节当中，在制定立法规划计划时没有公开征求社会各界的意见，审批工作中掺杂较多的主观因素，对立法的公正性和合理性造成了影响。
（三）地方法规起草受行政机关制约
在立法过程中，法规起草属于其中十分重要的缓解，拥有起草主动权的主体也就意味着拥有立法主导权。近年来，法规的起草主体发生了一些转变，开始呈现出多元化趋势，但是各地方在此方面仍然坚持着“谁立项，谁起草”的原则，由主管来负责。由于地方政府拥有立项的主导权，因此大部分地方性法规的起草主体均为政府，使得地方人大在此方面的主导作用发挥受到了较大制约。三、发挥地方人大主导立法的措施
（一） 创新法规草案的起草机制
第一，将大人立法的主导作用充分发挥出来。在党的领导下，人大在立法中的主要环节应体现在以下几个方面：一是制定地方年度立法计划。明确立法目标、内容、社会需求、经济发展需求等内容，并且将其纳入到立法计划当中。二是相关专委会和机构应积极主动的参与到法规起草的工作当中，特别是对于一些关系较为重大的法规项目来说，人大更应加强重视，组织起草工作，将重大分歧在起草环节中进行及时妥善的解决 。
第二，充分发挥人大代表在地方立法工作中的作用。随着我国依法治国方针的实施，人大代表对地方立法方面的重视程度逐渐提升，越来越多人大代表参与到立法工作当中并且献计献策，针对法规的起草、调研、论证等提出宝贵的意见和建议，使法规制定的民主性与科学性得到充分彰显。
第三，对于具有较强专业性的法规来说，在起草之前可以邀请或者委托第三方团队进行起草，例如社会团体、研究机构、相关专家和学者等，也可以通过招投标的方式对起草单位进行选择，然后进行综合选择和优化组合之后，最终形成法规草案。
（二）提升地方立法质量
要想使地方人大的立法质量得到有效的提升，首选需要加强立法协调，在掌握我国社会主义总格局的前提下，实现城乡区域法制化的协调发展。现阶段，随着社会经济的不断发展，社会关系逐渐增加，利益诉求也变得日渐多样。因此在实施协调发展的过程中，应将地方人大在立法中的平衡、民主等作用充分发挥出来，使立法全过程得以协调，矛盾纠纷被有效的化解，这对提升地方立法质量有着十分重要的现实意义，同时也是提升地方立法质量的根本路径。
如何才能够使地方人大的立法工作得以有效協调，应做好以下几点：一是做好法规之间的衔接关系，部门之间在权利、责任等方面应具体明确，不能出现遗漏或者重叠等现象，以免当问题产生使由于各部门之间的权责混乱，导致责任相互推卸逃避等现象发生。二是协调处理上下关系，地方性法规的制定应满足宪法中的要求，不能与行政法规之间出现矛盾冲突，一旦发生冲突也应以上级法规中的规定为主，以此来维护法制统一。三是针对法规草案中存在的重大问题进行协调处理，从法规草案开始起草时开始，需要将法规草案中的矛盾问题进行梳理，主动与相关部门之间进行交流和互动。专委会和相关机构也应积极主动的参与到法规制定当中，对其进行监督和指导，针对起草中遇到的问题进行认真的商议后协调解决。在法规审议的过程中，针对涉及利益关系较为重大，与人民群众之间联系十分密切的问题，应准确的找出症结之所在，并且加强与政府的沟通，保障在常委会会议表决中达成共识，不存在重大分歧，以长远利益和整体利益为主。
（三）提升党对人大立法的指导作用
在我国宪法架构背景下，大人立法作用的发挥应坚定不移的服从党的领导，否则其在立法中的主导作用将荡然无存。事实上，行政主导立法现象产生的主要原则在于地方党委对立法职能的轻视，部分地方党委没有给予地方人大足够的支持，使人大在立法工作中缺少主导性，对此，应积极提升党对人大立法的指导作用。首先，地方党委应积极认识到党对立法机关的重要意义，深刻而清醒的认识到人大立法与依法行政之间的关系，以此来掌握正确的领导模式。党对于立法工作方面的领导主要通过政治领导的方式进行，制定政策方向和原则，不断向国家相关机关推荐优秀干部，减少对人大立法工作的干涉。其次，地方党委应对人大立法和依法工作给予较大的鼓励和支持，使人大在立法工作的主导作用得到显著提升，同时政府及其他部门应尊重人大的主导地位，并且在工作中加强与人大的交流和配合，使人大立法凝聚多方力量的支持，使主导作用得到显著的增强。最后，地方人大在立法工作中，应严格遵从党领导立法工作机制，在法规起草和修正过程中如若出现重大分歧矛盾，应以群众利益、长远利益为主，对于较为敏感问题的决策，需要向上级党委进行请示和商讨后才能进行处理 。
（四）加强人大自身建设
现阶段，我国人大在立法方面之所以会出现“行政主导立法”等现象，主要原则在于地方人大自身在立法能力上的欠缺，因此，要想使其在立法中的主导作用得到显著发挥，则需要提升其立法能力，扩大人大立法队伍，实施人大代表的专职化建设，使专职代表的数量和人大代表数量进行精简，提升对队伍人员素质和能力的要求，使大人的议事效率和能力得到显著提升。其次，应采取积极措施加强对常委会组织和专委会组织成员的建设，通过法律人才编制的形式，使其立法能力得到显著提升。同时，对组织内部成员定期进行技能培训，使其技能水平和履职能力得到显著加强。另外，在选人用人方面也要严加把关，选取一些具备丰富法律赚经验和专业背景的人士参与到法规的制定当中，以此来提升法规的制定效率，并且建立人大法律专家顾问制定，将法律院校和律师协会等多方面力量凝聚起来，使立法力量得到极大的充实。四、结语
综上所述，发挥地方人大在立法中主导作用是人民主权的内在要求、人大自身性质的必然要求、现代化法制建设的根本路径。但事实上，在目前人大立法方面仍然存在着诸多问题，主要体现在法规审议、法规立项、地方法规起草受行政机关制约等方面。对此，应积极创新法规草案的起草机制、加强人大自身建设、提升党对人大立法的指导作用，以此来使地方立法中存在的问题得以良好解决，立法质量得到有效的提升。
注释：
陈玉江.江苏新获地方立法权设区市立法能力生成现状研究——以淮安市为例.法制博览.2017（36）.36-37.
田玉麒.地方人大立法听证制度：功能定位、实践经验与发展趋向——基于上海市人大立法听证实践的政治学分析.河北法学.2016，34（7）.138-150.
李鹏章.要讲“规矩”不可“任性”——关于地方人大立法工作机构设置的思考.人民之声.2015（5）.41-42.
盛华东.加强立法工作组织协调 发挥人大立法主导作用.人大研究.2015（3）.39-41.
