刍议地方行政审批制度改革实践的共性规律
关键词 行政审批 改革 行政服务 地方政府 共性规律
作者简介：葛方晨， 中国政法大学法学院，硕士研究生， 研究方向：行政法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.059
行政审批制度改革始终是国家治理体制改革，以及行政法学界研究的重点问题。自2004年《行政许可法》生效以来，各地方也相继推出不同的改革措施，“集中办理”、“一个窗口对外”这些改革措施，已经不再是新鲜词汇。尤其是党的十八大召开后，中央层面不断有新的改革举措，地方层面上也在积极开展着改革实践，各地的行政审批局、政务服务大厅陆续建立，将行政审批改革推向了深水区。
全国各地的改革实践，有的已经取得了不错的效果，有的仍在摸索。本文试图以那些改革成效较好的政务服务大厅为例，探讨这些地方在行政审批制度改革方面的共性规律，并对各地推进改革的模式进行归纳，以形成规律性认识。为其他地方在推进改革时提供更直观的参考，各地可再结合自身实际变化，实现普遍性与特殊性的良好结合。一、“十佳”案例情况介绍
2017年7月11日，由中国行政体制改革研究会、中央国家机关工委《紫光阁》杂志社、人民网联合主办的第二届全国行政服务大厅典型案例展示活动在北京举行启动仪式。此次评选设置了多个的类别和项目，其中“十佳行政服务大厅”可以说是最重要的奖项之一 。在各地方报送的百余个案例中，选出十个综合表现优秀的行政服务大厅，具有相当的典型性与代表性，同时也表明这些获奖单位的改革方向，符合了中央在推进行政体制改革方面的要求和期望。所以本文以此为研究样本，归纳地方行政审批制度改革的共性规律，具有合理性与可行性。
有两家单位（广西南宁市行政审批局、宁夏银川市行政审批服务局）直接以地方行政审批局的名义单独报送并获奖；而有四家单位以行政审批制度的改革成果（贵州省打造全省一体化“互联网+政务服务”平台，银川市 “互联网+”理念深化行政审批制度改革，浙江台州以标准化推动行政审批服务规范化引领“最多跑一次”改革，宁海的“最多跑一次”改革实践）为参评案例并获奖；而其他以“行政服务中心”为案例报送的单位，在报送材料内容上也大篇幅的叙述了其在行政审批制度改革方面的成果。这说明，行政审批制度改革是当前各地行政体制改革的主要工作，并且行政审批制度改革产生的成效对于反映行政体制改革成效具有重要价值。而且在省部级、地市级、县级三个层面上，行政审批制度改革已成行政体制改革的主要突破口。二、改革实践在地方行政体制改革中的定位：引领性与试验性并存
在推进改革的过程中，由于政府的资源有限，所以势必会对不同改革内容做出不同定位，這样既可以最大限度的优化资源配置，同时也可以使改革更具有针对性，有些地方对行政审批制改革要重新认识和判断 ，这成为每个地方政府在推进行政审批制度改革的实践中，必然会遇到的问题，是决定下一步工作开展的首要问题，所以有必要对各个优秀案例中表现出的规律性做以考察。
在本文所研究的十个案例中，有的政府直接指出了行政审批制度改革的定位，有的则通过对行政审批支付改革的目标预设的描述，间接表述了相关内容。有学者通过对2013-2015年间全国整体及地方行政审批制度的考察，认为行政审批制度改革是行政体制改革的一项重要抓手，一个关键突破口。 诚然，从这十个案例中也清楚地反映了这一特点。政务服务中心作为行政体制改革的一大重要实践，本身就代表地方政府对于推进行政体制改革的思路布局，十个案例中，有两个地方直接以“审批局”的名义报送，体现了行政审批制度改革在行政体制改革中的重要地位。所以根据对报送案例原文和对更加细致的考察，可以总结出以下规律：
行政服务中心主要具备行政审批集中办理和提供其他公共服务两项职能。公共服务是一个宽泛的概念，广义上也包括行政审批 ，但在叙述时各单位将行政审批单独提炼出来，凸显了对此方面的重视，同时也表明该项工作成为整体改革的重心所在，这也为之前学者们的观点提供了印证。
但除此之外，“平台”是行政服务中心的一个重要定位，这意味着行政服务中心将来还会搭载行政体制改革中的其他内容。但就目前来看，各个中心对行政审批权的集中步伐相当之大，行政审批制度的带头作用明显，政绩斐然。案例中，贵州省省级具有行政审批服务职能的59家部门及其1651项政务服务事项已经实现100%进驻该中心。行政审批制度改革的成果固然可以作为一项重要政绩，但政府对其定位不应仅限于看到其有带头作用，可以创造政绩的一面，也应考虑到其也存在一定的试错性因素。三、配套设施建设规律：现实中的大楼与虚拟世界的互联网共建
首先，地方行政审批制度改革在直观上带来的最大变化是一处处新办公场所的建立。在此次研究的十个案例中，也都有兴建行政服务中心的做法出现。
案例中，这些大楼或者办事大厅的特点是：
（一）尽可能使最多部门入驻
政务服务大厅总体上包含两部分职能，一方面是提供行政审批，这也是主要方面。行政审批制度改革的一个重要实践是“相对集中行政许可权”。但在实践中，在已经将可以集中的行政许可权相对集中后，各部门或还有一部分特殊的许可权，在这部分权力的处理上，案例中的做法是先让这些部门统一进驻政务服务大厅。另一方面是提供更加便捷有效的公共服务，所以各地开展了将分散的部门集中起来，以此实现了群众“最多跑一次” 。
（二）楼内尽量减少业务受理窗口
案例中，“一窗受理”、“综合办事窗口”成为最广泛的实践，即无论行政相对人需要办理什么具体业务，只需要将材料交至一个窗口即可，不同材料由办事大厅内各部门自行协调传递。
（三）周边交通等配套设施齐全
在检索案例时可以发现，这些新设立的或者是在原有基础上改建的办事大厅、服务中心，周边交通配套设施都非常完备。区位大多是在城市中心以外的新区设立，对于周边地区的开发建设也起到了带动作用。
此外，通过对十个案例文本进行词频统计， “网上”、“平台”、“数据”、“系统”这些词语赫然排在相对靠前的位置，足见其重要性。而在个案中“互联网+政务”是被提及最多的词组。十个案例中，观察所有与互联网相关的提法和建设情况，可以很清楚地得到地方政府在推进行政审批体制改革时，在互联网建设方面所采取的共性做法及建设规律：
1.统一化
“统一化”指的是改革中建成的平台是各部门统一使用，统一共享资源的平台，而不像政务网站一样是各自独立的。这样一是有利于平台间的信息传递，在管理和协调上可以更加准确地调动不同部门的资源；二是对于行政相对人来说，办事时不用重复出示证件及相同的材料，提高了相对人的办事体验。
2.标准化
标准化建设在以往的改革中往往被忽略。标准化意味着将政府的行为限定在标准的操作流程以及标准的判断规范中，使得权力的行使不能恣意。而且，标准化后也为监督权力带来益处，各部门之间都可以对照标准开展自查，群众监督政府也更加有力。互联网上的标准化操作流程，在一定程度上也为行政程序法的制定提供了参考，因为网上办事现在已经实现不限于程序性事项，有些实体性事项也可以实现网上办理。比如案例中浙江省宁海县依托浙江政务服务网宁海平台，开发完成统一框架、规范标准、纵横联动的投资项目审批监管平台，实现了程序及部分实体性事项都可网上办结。
3.精准化
精准化不仅仅指的是从前的将政府信息精准化，也指将政府的一切行为和承诺精准化，减少模糊性回复。江苏省南京市政务服务管理办公室，凡窗口受（办）件或是市委市政府重大工作任务临近办结时限的，办公系统就会同时向相关单位进行黄灯报警，凡是超承诺时限或是办理时限的，只要超时一秒，系统就会“直接亮红灯推送至监察室问责”。四、改革实践中行政权力资源的配置规律：权力本身与经济发展的互动
推进行政审批制度改革，如何协调各种行政权力资源是地方政府要解决的重要问题，但政府在考虑下放和授权权力时，与何种因素的关系最为密切，各级政府再配置权力资源时的共同规律是什么？
首先，从权力本身上看，在对本文所选取的案例进行考察中发现，各地政府基本是遵循了放权与分权相结合的思路。放权，意味着将本级的权力下放，本级不再对下放了的事项行使权力，不得干预新的权力行使者在权力范围内的决定；分权则是将一项权力通过授权的方式，增加权力行使的主体，使得原本无权的主体成为有权的主体，但同时原授权机关不丧失该权力。放权与分权在案例中主要体现为两种做法——“审管分离”与“授权行使”。其次，从以往学者的研究成果入手，各学者几乎都谈到了权力资源的配置与经济发展的关系。在从前行政机关本位的权力理念下，一件审批事项从申请到注销只与一个行政主体有关，目的是方便行政机关管理，所有流程和环节只在一个行政机关内封闭地运行，尽量减少其他行政机关以及外部参与带来的不确定因素，有利于在行政资源不充分时保证审批事项办理的稳定性，同时也是计划经济体制下，权力资源的配置难以紧密跟随市场变化调整而造成的必然现象。
改革后，各行政机关的角色也被重新定位，不同主体掌握不同权力，行政审批的分工更加细化，使得在市场出现变化，需要对行政审批制度进行调整时，可以更加精准地调整有关权力，而不至于背着整个行政审批体制的大包袱。从案例上看，该项改革解决的不仅是权力行使的效率问题，更深层次反映的是经济、社会发展带来的变化。五、结语
本文通过对十个案例的个案比对以及综合考察，综合运用了文本分析法、归纳法、统计法等研究手段，着重对三个地方行政审批制度改革的重要方面进行了考察，并得出了三个共性规律。这三个规律不仅是优秀案例的共性，而且由于评选机构的特殊性，也能一定程度上反映中央对行政审批制度改革建设发展方向上的意见。
但必须承认的是，案例研究始终是具有误差的，所以也应再结合更多规范的理论深入分析。受篇幅所限，本文更多的是展示“是什么”，將现在地方行政审批制度改革实践中出现的情况提炼出来，而其成因、利弊以及进路等更深入的问题还有待各位学者进一步研究！
注释：
人民网.点赞政务大厅：第二届全国行政服务大厅典型案例展示活动.http：//dangjian.people.com.cn/GB/136058/413386/index.html？from=timeline&isappinstalled;=0.最后访问时间2018年1月3日.
顾杰主编.邓泽宏、丁宇副主编.行政审批制度改革与政府治理现代化.湖北人民出版社.2015.3.
龙海波、王雄军.行政审批改革鸿利与绩效评价：2013-2015.中国发展出版社.2016.第一章、第三章.
张卫国.西方规制理论发展演进及其启示.重庆大学学报.2004（2）.
作者简介：葛方晨， 中国政法大学法学院，硕士研究生， 研究方向：行政法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.059
行政审批制度改革始终是国家治理体制改革，以及行政法学界研究的重点问题。自2004年《行政许可法》生效以来，各地方也相继推出不同的改革措施，“集中办理”、“一个窗口对外”这些改革措施，已经不再是新鲜词汇。尤其是党的十八大召开后，中央层面不断有新的改革举措，地方层面上也在积极开展着改革实践，各地的行政审批局、政务服务大厅陆续建立，将行政审批改革推向了深水区。
全国各地的改革实践，有的已经取得了不错的效果，有的仍在摸索。本文试图以那些改革成效较好的政务服务大厅为例，探讨这些地方在行政审批制度改革方面的共性规律，并对各地推进改革的模式进行归纳，以形成规律性认识。为其他地方在推进改革时提供更直观的参考，各地可再结合自身实际变化，实现普遍性与特殊性的良好结合。一、“十佳”案例情况介绍
2017年7月11日，由中国行政体制改革研究会、中央国家机关工委《紫光阁》杂志社、人民网联合主办的第二届全国行政服务大厅典型案例展示活动在北京举行启动仪式。此次评选设置了多个的类别和项目，其中“十佳行政服务大厅”可以说是最重要的奖项之一 。在各地方报送的百余个案例中，选出十个综合表现优秀的行政服务大厅，具有相当的典型性与代表性，同时也表明这些获奖单位的改革方向，符合了中央在推进行政体制改革方面的要求和期望。所以本文以此为研究样本，归纳地方行政审批制度改革的共性规律，具有合理性与可行性。
有两家单位（广西南宁市行政审批局、宁夏银川市行政审批服务局）直接以地方行政审批局的名义单独报送并获奖；而有四家单位以行政审批制度的改革成果（贵州省打造全省一体化“互联网+政务服务”平台，银川市 “互联网+”理念深化行政审批制度改革，浙江台州以标准化推动行政审批服务规范化引领“最多跑一次”改革，宁海的“最多跑一次”改革实践）为参评案例并获奖；而其他以“行政服务中心”为案例报送的单位，在报送材料内容上也大篇幅的叙述了其在行政审批制度改革方面的成果。这说明，行政审批制度改革是当前各地行政体制改革的主要工作，并且行政审批制度改革产生的成效对于反映行政体制改革成效具有重要价值。而且在省部级、地市级、县级三个层面上，行政审批制度改革已成行政体制改革的主要突破口。二、改革实践在地方行政体制改革中的定位：引领性与试验性并存
在推进改革的过程中，由于政府的资源有限，所以势必会对不同改革内容做出不同定位，這样既可以最大限度的优化资源配置，同时也可以使改革更具有针对性，有些地方对行政审批制改革要重新认识和判断 ，这成为每个地方政府在推进行政审批制度改革的实践中，必然会遇到的问题，是决定下一步工作开展的首要问题，所以有必要对各个优秀案例中表现出的规律性做以考察。
在本文所研究的十个案例中，有的政府直接指出了行政审批制度改革的定位，有的则通过对行政审批支付改革的目标预设的描述，间接表述了相关内容。有学者通过对2013-2015年间全国整体及地方行政审批制度的考察，认为行政审批制度改革是行政体制改革的一项重要抓手，一个关键突破口。 诚然，从这十个案例中也清楚地反映了这一特点。政务服务中心作为行政体制改革的一大重要实践，本身就代表地方政府对于推进行政体制改革的思路布局，十个案例中，有两个地方直接以“审批局”的名义报送，体现了行政审批制度改革在行政体制改革中的重要地位。所以根据对报送案例原文和对更加细致的考察，可以总结出以下规律：
行政服务中心主要具备行政审批集中办理和提供其他公共服务两项职能。公共服务是一个宽泛的概念，广义上也包括行政审批 ，但在叙述时各单位将行政审批单独提炼出来，凸显了对此方面的重视，同时也表明该项工作成为整体改革的重心所在，这也为之前学者们的观点提供了印证。
但除此之外，“平台”是行政服务中心的一个重要定位，这意味着行政服务中心将来还会搭载行政体制改革中的其他内容。但就目前来看，各个中心对行政审批权的集中步伐相当之大，行政审批制度的带头作用明显，政绩斐然。案例中，贵州省省级具有行政审批服务职能的59家部门及其1651项政务服务事项已经实现100%进驻该中心。行政审批制度改革的成果固然可以作为一项重要政绩，但政府对其定位不应仅限于看到其有带头作用，可以创造政绩的一面，也应考虑到其也存在一定的试错性因素。三、配套设施建设规律：现实中的大楼与虚拟世界的互联网共建
首先，地方行政审批制度改革在直观上带来的最大变化是一处处新办公场所的建立。在此次研究的十个案例中，也都有兴建行政服务中心的做法出现。
案例中，这些大楼或者办事大厅的特点是：
（一）尽可能使最多部门入驻
政务服务大厅总体上包含两部分职能，一方面是提供行政审批，这也是主要方面。行政审批制度改革的一个重要实践是“相对集中行政许可权”。但在实践中，在已经将可以集中的行政许可权相对集中后，各部门或还有一部分特殊的许可权，在这部分权力的处理上，案例中的做法是先让这些部门统一进驻政务服务大厅。另一方面是提供更加便捷有效的公共服务，所以各地开展了将分散的部门集中起来，以此实现了群众“最多跑一次” 。
（二）楼内尽量减少业务受理窗口
案例中，“一窗受理”、“综合办事窗口”成为最广泛的实践，即无论行政相对人需要办理什么具体业务，只需要将材料交至一个窗口即可，不同材料由办事大厅内各部门自行协调传递。
（三）周边交通等配套设施齐全
在检索案例时可以发现，这些新设立的或者是在原有基础上改建的办事大厅、服务中心，周边交通配套设施都非常完备。区位大多是在城市中心以外的新区设立，对于周边地区的开发建设也起到了带动作用。
此外，通过对十个案例文本进行词频统计， “网上”、“平台”、“数据”、“系统”这些词语赫然排在相对靠前的位置，足见其重要性。而在个案中“互联网+政务”是被提及最多的词组。十个案例中，观察所有与互联网相关的提法和建设情况，可以很清楚地得到地方政府在推进行政审批体制改革时，在互联网建设方面所采取的共性做法及建设规律：
1.统一化
“统一化”指的是改革中建成的平台是各部门统一使用，统一共享资源的平台，而不像政务网站一样是各自独立的。这样一是有利于平台间的信息传递，在管理和协调上可以更加准确地调动不同部门的资源；二是对于行政相对人来说，办事时不用重复出示证件及相同的材料，提高了相对人的办事体验。
2.标准化
标准化建设在以往的改革中往往被忽略。标准化意味着将政府的行为限定在标准的操作流程以及标准的判断规范中，使得权力的行使不能恣意。而且，标准化后也为监督权力带来益处，各部门之间都可以对照标准开展自查，群众监督政府也更加有力。互联网上的标准化操作流程，在一定程度上也为行政程序法的制定提供了参考，因为网上办事现在已经实现不限于程序性事项，有些实体性事项也可以实现网上办理。比如案例中浙江省宁海县依托浙江政务服务网宁海平台，开发完成统一框架、规范标准、纵横联动的投资项目审批监管平台，实现了程序及部分实体性事项都可网上办结。
3.精准化
精准化不仅仅指的是从前的将政府信息精准化，也指将政府的一切行为和承诺精准化，减少模糊性回复。江苏省南京市政务服务管理办公室，凡窗口受（办）件或是市委市政府重大工作任务临近办结时限的，办公系统就会同时向相关单位进行黄灯报警，凡是超承诺时限或是办理时限的，只要超时一秒，系统就会“直接亮红灯推送至监察室问责”。四、改革实践中行政权力资源的配置规律：权力本身与经济发展的互动
推进行政审批制度改革，如何协调各种行政权力资源是地方政府要解决的重要问题，但政府在考虑下放和授权权力时，与何种因素的关系最为密切，各级政府再配置权力资源时的共同规律是什么？
首先，从权力本身上看，在对本文所选取的案例进行考察中发现，各地政府基本是遵循了放权与分权相结合的思路。放权，意味着将本级的权力下放，本级不再对下放了的事项行使权力，不得干预新的权力行使者在权力范围内的决定；分权则是将一项权力通过授权的方式，增加权力行使的主体，使得原本无权的主体成为有权的主体，但同时原授权机关不丧失该权力。放权与分权在案例中主要体现为两种做法——“审管分离”与“授权行使”。其次，从以往学者的研究成果入手，各学者几乎都谈到了权力资源的配置与经济发展的关系。在从前行政机关本位的权力理念下，一件审批事项从申请到注销只与一个行政主体有关，目的是方便行政机关管理，所有流程和环节只在一个行政机关内封闭地运行，尽量减少其他行政机关以及外部参与带来的不确定因素，有利于在行政资源不充分时保证审批事项办理的稳定性，同时也是计划经济体制下，权力资源的配置难以紧密跟随市场变化调整而造成的必然现象。
改革后，各行政机关的角色也被重新定位，不同主体掌握不同权力，行政审批的分工更加细化，使得在市场出现变化，需要对行政审批制度进行调整时，可以更加精准地调整有关权力，而不至于背着整个行政审批体制的大包袱。从案例上看，该项改革解决的不仅是权力行使的效率问题，更深层次反映的是经济、社会发展带来的变化。五、结语
本文通过对十个案例的个案比对以及综合考察，综合运用了文本分析法、归纳法、统计法等研究手段，着重对三个地方行政审批制度改革的重要方面进行了考察，并得出了三个共性规律。这三个规律不仅是优秀案例的共性，而且由于评选机构的特殊性，也能一定程度上反映中央对行政审批制度改革建设发展方向上的意见。
但必须承认的是，案例研究始终是具有误差的，所以也应再结合更多规范的理论深入分析。受篇幅所限，本文更多的是展示“是什么”，將现在地方行政审批制度改革实践中出现的情况提炼出来，而其成因、利弊以及进路等更深入的问题还有待各位学者进一步研究！
注释：
人民网.点赞政务大厅：第二届全国行政服务大厅典型案例展示活动.http：//dangjian.people.com.cn/GB/136058/413386/index.html？from=timeline&isappinstalled;=0.最后访问时间2018年1月3日.
顾杰主编.邓泽宏、丁宇副主编.行政审批制度改革与政府治理现代化.湖北人民出版社.2015.3.
龙海波、王雄军.行政审批改革鸿利与绩效评价：2013-2015.中国发展出版社.2016.第一章、第三章.
张卫国.西方规制理论发展演进及其启示.重庆大学学报.2004（2）.
