慈善组织公信力研究中的三个基本问题
〔基金项目〕国家社科基金一般项目“慈善组织公信力的评价体系与评价模型研究”（12BGL130）；国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”（11&ZD070）
〔作者简介〕石国亮，首都师范大学政法学院副教授，南京大学服务型政府研究所特聘研究员，法学博士，哲学博士后，北京 100089。
〔摘要〕当前学界对慈善组织公信力研究中的三个基本问题，一是“慈善组织公信力何为”，总结了学界对慈善组织公信力重要性的探讨以及关于公信力在慈善组织运行中的功能分析；二是“慈善组织公信力何在”，集中介绍了当前学界对国内外慈善组织公信力现状做出的评价以及评价标准，重点阐述慈善组织公信力测量维度的争论；三是“慈善组织公信力何来”，这部分整理的研究成果既有关于公信力如何建构的介绍，也有关于面临信任危机的慈善组织如何重建公信力的研究。
〔关键词〕慈善组织；公信力；NGO；社会组织
〔中图分类号〕D693.66 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0050-05
当前关于慈善组织公信力的研究当中，绝大多数研究者关心的问题不外乎以下这些：公信力对于慈善组织的意义何在？如何评价慈善组织的公信力？国内外慈善组织的公信力现状如何？如何建设慈善组织的公信力？等等。笔者将这方面的研究文献归结到三个方面的讨论：首先是“慈善组织公信力何为”，总结了学界对慈善组织公信力重要性的探讨以及关于公信力在慈善组织运行中的功能分析；其次是“慈善组织公信力何在”，集中介绍了当前学界对国内外慈善组织公信力现状做出的评价以及评价标准，重点阐述慈善组织公信力测量维度的争论；最后是“慈善组织公信力何来”，这部分整理的研究成果既有关于公信力如何建构的介绍，也有关于面临信任危机的慈善组织如何重建公信力的研究。
一、慈善组织公信力何为？
无论是在哪种语言中，“慈善组织”（Charitable Organization）这个名词都先天性地带有了一种价值预判，与别的组织机构相比，慈善组织天然地带有一种道德色彩，整个社会对于其道德要求也会相应地更高一些。因此在“公信力”这个具有明确价值判断的问题上，与其他NGO组织相比，慈善组织受到了更多瞩目。笔者曾撰文指出：“慈善组织的公信力是社会大众对慈善组织的信任程度及在此基础上参与慈善事业的程度，也包括了慈善组织自身获取社会公众信任的程度和能力，它反应了慈善组织对广大社会公众的影响力与号召力，及公众对慈善组织的满意程度和评价水平。慈善组织实现良性运作的关键并不在于有多少钱或者有多大的权，恰恰在于其是否具有足够的社会公信力，这也是慈善组织有别于其他类型社会组织的关键所在。”〔1〕
在万方数据库中，不限时间与学科范围，将“信任”、“公信力”与“慈善组织”、“NGO”四个词单独进行检索，每一个词显示的结果数量都在1000篇以上。但是将这两组关键词两两交叉组合进行查询，忽略其中重复的部分，这几组关键词中，检索结果最丰富的居然是“慈善组织”+“公信力”这个单个词都较冷门的组合（113篇），远远超过其他组合。这虽然只是一个粗略的文献统计结果，但也从侧面反应出了“慈善组织”与“公信力”两个词之间存在的密不可分的关系。
在国内包括慈善组织研究在内的NGO研究突飞猛进、公信力研究走上轨道的背景下，将两者结合起来的研究开始出现。在所有的相关文献中，研究者在公信力对于慈善组织的重要性这一点上存在着普遍共识。有的学者从整个慈善事业发展的高度来强调这一点，例如陈东利指出：“公信力是慈善组织的生命，慈善组织的公信力是一个国家慈善事业发育程度的重要指标”；〔2〕也有的学者从慈善组织生存的现实角度来描述这种重要性：“非政府组织公信力指的是社会对此组织的认可及信任程度，是公众依托其实现某种公益价值的心理凭借。作为一个为表达民意、实现民意而自发形成的平台，人们往往对非政府组织抱有比政府和企业更高的期望。而这份期望常常决定了非政府组织是否能够延续生命且蓬勃发展”；〔3〕也有一部分研究者从反面着手，通过描述慈善组织丧失公信力之后的糟糕局面来印证公信力的重要性。〔4〕
公信力对于慈善组织来说意义重大，这个判断是全世界学者公认的，但是与国内学者的偏重于理论分析与制度分析相比，国外学者往往更倾向于从个案研究或者调查问卷的方式直观地测量公信力变量对于慈善组织的影响。例如，英国NGO研究者O'Dwyer与Unerman通过对爱尔兰某慈善组织的个案研究指出，外界公众对于慈善组织公信力的要求是组织改善其治理体制最大的动因。〔5〕而美国经济学家Michael J. Polonsky 与Stacy L. Grau则通过本土实践指出，公信力是评估慈善组织社会价值的主要考量因素，公信力水平的高低直接决定了慈善组织的价值。〔6〕
二、慈善组织公信力何在？
要研究当前慈善组织的公信力状况如何，最科学的态度应该是先提出一套完善的慈善组织公信力评估标准，并由此建立模型，在不断的评估实践中对其加以补充和完善，最终得出较为客观真实的测量结果。因此，在慈善组织公信力的相关研究中，标准设计者的工作占了相当大而且非常重要的比重。
在国际上，普遍采用的针对非营利组织评估的模型有“三E”（经济（Economy）、效率（Efficiency）与效果（Effectiveness））理论以及“三D”（诊断（Diagnosis）、设计（Design）与发展（Development））理论。这两套标准一套注重效率，一套注重非营利组织自身能力建设，在世界范围内都产生了重大的影响。但是，在公信力这个问题上，这两套标准的测量都是侧面的，并没有明确的指标来加以衡量。与公信力测量关系比较紧密的是“顾客满意度评估”，但是这套标准也存着指标不够客观，测量范围狭窄等问题。〔7〕另外，2008年，莱特（Paul Light）设计了一份比较详尽的问卷以专门在美国民众中间测量非营利组织的公信力，其中的关键变量有“资金使用的合理度”、“高层决策的公正度”、“项目完成效果”、“组织人员待遇”、“公众对组织信心”等，这一套多维度的测量对于我国当前的慈善组织公信力测量研究具有很高的参考价值；〔8〕此外，博伦斯基（Michael Polonsky） 等研究者也提出，在对NGO的公信力进行评测时，应该注意到，无论是在竞争压力还是资金需求方面，慈善组织都在向企业靠拢。慈善组织的市场表现往往与其社会效益是不同步的。因此慈善机构评估应该遵循的是社会价值的路径。〔9〕菲尼（Allison Fine）等人在2000年提出的另一套NGO公信力评估标准则体现了充分的参与性，在常用标准的基础上添加了针对利益相关方的内容，并给利益相关者赋以权重，希望由此得到一个比较客观的结果。〔10〕
因为当前国内外慈善组织的实际情况存在着相当程度的差异，因此在吸收国外关于公信力评估的研究成果时，国内研究者往往要对其加以本土化。也有一部分学者以及慈善组织工作的专业人士从实践出发，尝试着设计出了新的评估标准模型。例如，当前国内学界主要采用标准是2003年非营利组织信息咨询中心发起制订的“中国非营利组织公信力标准”，这套标准分为十条，分别从组织的合法性、组织的使命、组织的资源利用和利用冲突、组织的内部治理、组织的协作和伙伴关系以及筹资、项目评估、财务透明、信息公开和道德诚信等十个方面制定了测量标准。应该说，这一套标准是国内NGO研究界长期工作的成果，考量的内容覆盖了民间组织的性质、组织形式以及工作各环节，虽然目前还缺乏将每一条指标量化的具体标准，但是这个纲要已经具有了相当程度的完整性。国内其他的慈善组织公信力评估工具还有邓国胜的APC评估理论，即对非营利组织问责（Accountability）、绩效（Performance）和组织能力（Capacity）的全方位评估，这一套理论建立在对我国国情深入研究的基础之上，其实用性高于西方传入的一些标准。〔11〕笔者曾通过对慈善组织公信力构成的要件分析，结合中国慈善组织公信力缺失的现状和原因，进而提出从第三方评估的视角来重塑慈善组织的公信力。在对第三方评估机制的分析过程中，首先剖析了其在中国慈善组织领域的运作状况，继而从评估主体、评估过程和评估的外部环境三个角度提出了具体的改进意见，重新设计了第三方评估的流程图和详细的评估指标体系。〔12〕在实证研究中，也有一些学者根据需要对国内外流行的几套标准进行了结合与修改，这种修改常常具有一定的创造性。例如王娜在对吉林省慈善总会进行个案考量时，其评估就是从公众和组织本身的自律性这两个角度来进行的，公众方面通过公众对慈善组织的了解程度、公众的捐赠方式、公众对慈善组织的要求以及发现腐败后公众的捐赠行为四个方面来度量慈善组织的公信力。〔13〕
当前，无论是在国内还是国外，学者都普遍认为当前的慈善组织正普遍面临着一场公信力危机。国内的学者中一部分人把这种危机归因于近年来中国层出不穷的关于慈善组织高层个人品行的重大事件，比如“郭美美事件”、胡曼莉风波等等，即倾向于认同“危机主要是因为慈善组织的工作人员本身出现了问题”这类观点。〔14〕而另一些研究则基于慈善组织本身的制度问题而非人员品行问题进行分析，范德沃伦（Karyn Vanderwarren）通过对慈善组织腐败个案的研究指出，真正导致危机的并非个人道德问题，而是缺乏约束与监督的组织架构方式。〔15〕这样的讨论在中国学者研究中也十分常见。此外，有些学者，尤其是西方学者常常会将危机的主要责任放到媒体身上。例如盖博尔曼（Margaret Gibelman）与格尔曼（Sheldon Gelman）通过基于平面媒体的文本分析指出，单个慈善组织出现的丑闻一旦经过大众传媒的报道和渲染之后，往往社会公众就不会再孤立地看待它，媒体将单一事件放得越大，公众就会认为整个慈善行业问题越大，随之而来的危机风险也会越来越大。〔16〕
总的来说，当前世界范围内学界对于国内慈善组织公信力的整体评价是偏向于悲观的。可是必须要指出的是，从科学测量的角度来说，这种悲观的情绪实际上是缺乏根据的，更多的是一种社会舆论的影响而非科学严谨的考量，因为在当前的学术界，慈善组织的公信力方面的实证研究还十分缺乏，相关的测量标准与模型得到实践检验的机会还非常不足。
三、慈善组织公信力何来？
正如上文所说，慈善组织的公信力危机已经成为了一个在全球范围内广受关注的议题。公信力对于慈善组织的重要意义正如上文讨论所表明的那样，“世界范围内，慈善组织普遍存在公信力危机”。这一几乎已成为普遍共识的命题，使得广大研究者将视线纷纷投向了慈善组织的公信力重建问题。
纵观国内外诸多关于慈善组织公信力重建的文献，虽然广大研究者在重建公信力的必要性这一点上已经达到了一定程度上的共识，但不同国籍、不同学科视角、不同价值取向的学者相互之间依然普遍存在着极大的分歧。
最重要的一个分歧在于慈善组织公信力重建的路径选择上。造成这个分歧最根本的原因在于对慈善组织性质的认识不同。当前，国内大多数研究者都赞成我国慈善组织的“官民二重性”命题。因此，在探讨慈善组织公信力重建路径的问题时，从性质或制度中去寻找原因就成为了大多数国内学人的选择。
从性质出发寻找“慈善组织公信力何来”的学者事实上也可以分为两大派：一派是专门研究我国慈善组织的行政派生性的学者，他们的研究往往带有极强的政治学色彩，更侧重于从政府和体制身上去找对策。例如，陈东利认为，当前我国慈善组织公信力问题的根源在于“官民不平衡”：“官办慈善”缺乏有效监管的同时，“民办慈善”又缺乏合法地位。因此，要解决公信力问题，最根本的就是要在政府的主导下，监管好官办组织，也要给民办组织以足够的生存空间，鼓励慈善组织的自身发展。〔17〕从这个角度出发的研究者在考量慈善组织公信力的重建路径时往往更多地去关注政府主导下的监督和问责机制的完善对于公信力重建的重大意义。〔18〕另一派研究者大多数来自于社会学界与社会工作研究中的NGO研究领域，他们更加偏重于民间慈善组织本身的讨论。这部分学者中大多数人认为，现阶段慈善组织所面临的公信力危机对于草根组织来说是一场生存危机，因此让民间组织取得法律身份，在能够生存的前提下增强公信力成为了最紧迫的问题，因此有人提出了“提高公信力，注册是关键”的意见。〔19〕此外，这一派中还衍生出了另一种比较小众的意见，一部分人认为，慈善是民间的事情，政府不应加以干预；慈善组织的公信力建设应该依靠社会组织自我管理，因此重建慈善组织的公信力与政府无关，最重要的是提升慈善组织本身的专业化程度。〔20〕
另一个主要分歧在国内外的学界都有所体现，这一分歧的根源在于研究者对“慈善组织公信力为何缺失”这个问题有着不同的理解，因此他们对于“如何建设与重建”也有着截然不同的意见。例如一些研究者将公信力危机归因于慈善组织及其工作人员本身公益素质缺失和工作能力不足，因此开出的“药方”往往侧重于慈善组织的专业化建设；〔21〕而另一部分学者将公信力危机归咎于慈善组织内部制度不完善，或者是慈善文化不到位则会着重要求慈善组织实现内部运作，尤其是财务方面的公开透明化；〔22〕制度设计方面的对策在国际上也普遍受到重视，例如美国法学家范德沃伦（Karyn Vanderwarren）的研究就指出“在组织内设立审计委员会往往是成本最低而效率最高的监管方式”。〔23〕
除了关注慈善组织性质与内部制度建设以外，还有一部分学者走出了慈善组织内部，将其公信力建设的课题放到了整个社会中，按照帕森斯的说法，他们考量的是慈善组织作为社会系统的一部分与其他子系统之间的相互作用。
这些学者首先把视线集中到了慈善事业及其利益相关方上面，指出重建公信力需要从根本上改变慈善组织与利益相关方的关系，要“面向大众”，接受公意的安排，以公众理性的力量来维护公信力。〔24〕与国内相比，国外研究者更加注重媒介在公信力危机形成中的作用，因此，在重建公信力的路径研究中，也有不少学者指出了媒体（可能）在其中扮演的重要角色：盖博尔曼（Margaret Gibelman）与格尔曼（Sheldon Gelman）的研究就指出，在媒体建构的公众舆论压力下，NGO会对潜在不当行为风险提高紧惕，并且在这方面表现出高度的敏感性，并且因此而自觉减少破坏公信力的不当行为的发生。〔25〕此外，提出了一套公信力评估标准的莱特（Paul Light）也根据问卷调查的结果富有针对性地提出了他的重建构想：公信力重建的重点在于改善慈善组织的运行而非降低开销。首先就是要建立一套完善的行政系统以合理利用资金，其次要提升慈善组织在助人方面的行动力，还要在社会边缘人群问题上取得富有成效的进展。〔26〕还有一些另辟蹊径的研究，例如格林利（Janet Greenlee）和特拉赛尔（John Trussel）从慈善组织普遍存在的金融脆弱性的角度来分析了公信力困境的形成，也因此提出了慈善组织利用数理模型维持其信用等级对于重构公信力的重要作用。〔27〕
笔者新近的一项研究，通过对2707份全国性抽样调查问卷的分析，呈现了慈善组织公信力评价的影响因素。通过因子分析进行变量处理和线性回归分析，证实了慈善认知、普遍信任、媒体认知、慈善事件等因素共同影响着人们对慈善组织公信力的评价。统计模型发现，在控制其他变量的情况下，慈善的个人效能感越强的人对慈善组织公信力的评价越高；普遍信任程度越高的人对慈善组织公信力评价越高；媒体认知越高的人，对慈善组织公信力的评价越高；此外，“郭美美事件”严重影响了人们对慈善组织公信力的评价。慈善组织应该面向大众，接受公意的安排，真正做到慈善，从而加强慈善组织公信力的建设。〔28〕
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〔28〕石国亮.慈善组织公信力的影响因素分析〔J〕.中国行政管理，2014，（5）.
【责任编辑：朱凤霞】
① 《社会救助暂行办法》，民政部网站（http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201402/20140200593613.shtml），下同。
② 数据为民政部社会救助司提供，以下未经特别注明的数据均同此。
