切实而有效地推进依法治校进程
焦志勇+绳娈
以大学章程建设推进依法治校进程
党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。”《决定》的这一规定，为我们在“依法治国”下，切实而有效地全面推进依法治校指明了方向。以大学章程建设作为“依法治校”的重要平台，按照章程进行大学治理，并通过大学章程建设推进依法治校，是我们贯彻党的十八届三中全会所提出的“深化教育领域综合改革”，以及十八届四中全会所提出的“法治国家”，建立完善现代大学制度，实现高等教育法治化的重要体现。
2011年7月，教育部审议并通过了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并于2012年1月1日施行。该《暂行办法》是实施依法治校，加强大学章程建设，促进科学发展的行动指南和实践纲领。2013年1月，北京市委教育工作委员会、北京市教育委员会以及北京市人民政府教育督导室联合制定了《北京市属高等学校章程建设工作实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》提出：“到2015年，市属公立高等学校完成‘一校一章程，明确学校的基本定位、服务面向、治理结构、基本管理制度，形成依法办学、依章治校的工作格局。”并在北京工业大学、首都经济贸易大学、北京第二外国语学院、北京信息科技大学和北京农业职业学院等五所高校进行学校章程建设试点工作。在试点学校的带动下，随着试点工作的拓展，北京市各公立高校积极开展大学章程的制定工作。我们可以相信，在各级教育行政管理部门的积极推动下，长期以来北京市公立大学“无章办学”的状况，将予以终结。需要指出的是，在依法治国下，以大学章程建设为重心的高等教育综合改革，不仅需要章程形式上的“要件”，而且更重要的是用法治的思维统领大学章程建设工作，从现代大学制度治理的“软件”下功夫，进而深化高等教育综合改革，全面而有效地推进依法治校的进程。
依法治校工作中存在的亟待解决的问题
1.政府与高校管理关系始终未能厘清
政府在管理公立高校方面存在着投资者和行政管理者两种角色，但当下政府却忽视作为投资者的政府对于学校举办者的内部管理，而习惯于作为行政管理者的外部干预，从而导致在“依法执教”下仍然存在“政校不分、管办不离”的老大难问题。
2.大学章程建设的“空心化”问题
尽管教育行政部门力推大学章程建设，但一些高校的领导却认为：在当下的行政管理体制下，章程“好看但不实用”，往往“束之高阁”，使大学章程的制定工作成为“依法治校”口号下的“行为秀”。
3.办学自主权未能有效地真正得到落实
尽管高校办学自主权有法可依，但却无法真正“落地”。《中华人民共和国教育法》及《中华人民共和国高等教育法》所赋予高校的7项权利“蜕变”成一种口号，使得高等教育综合改革不能得到很好的深化。
4.缺乏有效的大学法人治理机制
由于我国高等教育体制及机制的原因，高校法人内部治理结构始终未能真正的确立，不仅缺乏学校权力机构运行的有效规则，而且缺乏有效的权力制衡机制，特别是在学校民主管理与监督方面缺乏应有的治理与监督力度。
5.大学章程的法律效力有待加强
就目前大学章程建设中的问题来看，重要的问题是：公立大学的章程，“外”不能真正地调整作为出资者的政府与举办者学校之间的关系，从而保障和维护学校自身的合法权益;“内”不能真正地调整教师、学生与学校的关系，从而保障和维护学校各主体间的合法权益，致使其章程成为公立大学“依法治校”的摆设。
依法治校应关注的重大课题
1.努力提高高校领导者工作的法治思维
加强领导者的法治教育，把学校领导者已习惯的行政思维、领导思维、管理思维转变为法治思维，并以法治思维、法治方式构建现代大学制度，进而提升依法治校的法治水平，是我们当下贯彻十八届四中全会《决定》，全面推进依法治校工作的关键一环。如何提升在“依法治校”下的法治思维，可以从四个方面着眼：其一是合法性的思维，即学校的任何行政措施的采取，以及任何重大决策的作出都必须依法从事;其二是程序思维，即学校的任何权力必须在既定程序及法定权限内运行;其三是权利义务思维，有权利亦有义务，使权利与义务作为依法治理的准则;其四是公平正义思维，即学校的各项权力要以追求和维护公平与正义为依法治校的价值尺度。
2.加快完善现行的高等教育法律法规体系，为“依法治校”创造良好的法治环境
法制是法治的前提与基础，法治是法制的立足点与归宿。与时俱进的高等教育制度特别是高等教育法律制度的建设，不仅直接关系到我们能否真正地全面推进依法治校，构建现代大学制度的法制保障和教育领域法治建设的重大问题，而且也直接关系到我们能否真正实现《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010 — 2020年）》所确定的教育改革与发展举措的重大问题。因此，适时地修改包括《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》在内的法律、行政法规以及部门行政规章，以适应当下深化高等教育综合改革法治的需要。
3.在尊重高等教育规律下，充分发挥大学章程建设在依法治校中的重要功能与作用
在深化高等教育综合改革中，应当以大学章程建设为契机，在尊重教育规律的前提下，简政放权与赋能还权，依法制章与依章治校。首先，简政放权，转变政府职能是深化高教综合改革的核心，也是促进我国高等教育内涵式发展、依法治校的根本保障。教育主管部门在“简政放权”的基础上，通过权力清单的方式和措施，真正地“赋能还权”于高校;其次，通过依法制章构建起以大学章程建设为核心的现代大学制度法治体制和治理机制;再次，高校严格遵守经核准的章程，完善以章程为核心的章程校内规章体系，加强章程的实施;最后，通过依章治校，构建起学校内部治理结构，处理好学校与行政管理部门、学校与投资者、学校与师生、学校与社会之间的新型关系，从而真正地焕发出高校依法治校的办学活力。
4.强化大学章程的法律效力
要强化大学章程的法律效力，就有必要通过章程的法治作用来提升政府、教育及相关行政管理部门、学校、社会对于大学章程重要性的认知和尊重程度。通过强化大学章程的法律效力使我国的大学章程：对“内”不仅在校内规章制度中起着“宪章”的作用，成为规范学校办学与管理的各项规章制度制定与实施的“准则”，而且也是包括政府在内的投资者检验所投资学校是否按照章程办学的“标准”和履行投资的“契约”;对“外”不仅是教育行政管理者管理与评估学校的“尺度”，而且也是社会监督与评价学校的“标杆”，在国家法制条件成熟情况下，成为司法机关审查高等教育方面纠纷的法律“准绳”。
5.在高校法人治理中，扎好各项权力的“藩篱”
从目前高校法人治理的现状来看，学校各项权力的制衡机制还尚未得到有效的建立与完善。因此，要在依法治校下构建现代大学制度，就必须改变高校管理中普遍存在的“校党委”与“校行政”强势而“学术委员会”与“教职工代表大会”弱势的状况，必须建立与完善高校党组织、行政部门、学术机构以及教职工民主监督机构在学校工作的运行规则，并通过以章程为核心的规章制度建设，构建起 “自我约束、自我管理、自我监督”的治理模式，以法治的思维推进高校各项工作的综合治理，以提高学校现代大学制度的科学化治理水平。
6.强化大学章程实施中的检查与监督
在依法治校过程中，全面推进大学章程建设，章程制定与实施中的检查与监督是关键。章程的执行包括学校内部的自觉与监督，以及来自学校外部的监督。因此，在大学章程实施过程中，不仅要强化高校自身的监督体制与机制，而且还应当强化行政主管部门、社会的监督力度;不仅要使大学章程建设成为依法治校的“助推器”，而且通过全面推进依法治校真正营造出构建我国现代大学制度所必备的有章可依、有章必依、执章必严、违章必究的法治氛围。
（作者单位：首都经济贸易大学法学院）
[责任编辑：李艺英]
以大学章程建设推进依法治校进程
党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。”《决定》的这一规定，为我们在“依法治国”下，切实而有效地全面推进依法治校指明了方向。以大学章程建设作为“依法治校”的重要平台，按照章程进行大学治理，并通过大学章程建设推进依法治校，是我们贯彻党的十八届三中全会所提出的“深化教育领域综合改革”，以及十八届四中全会所提出的“法治国家”，建立完善现代大学制度，实现高等教育法治化的重要体现。
2011年7月，教育部审议并通过了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并于2012年1月1日施行。该《暂行办法》是实施依法治校，加强大学章程建设，促进科学发展的行动指南和实践纲领。2013年1月，北京市委教育工作委员会、北京市教育委员会以及北京市人民政府教育督导室联合制定了《北京市属高等学校章程建设工作实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》提出：“到2015年，市属公立高等学校完成‘一校一章程，明确学校的基本定位、服务面向、治理结构、基本管理制度，形成依法办学、依章治校的工作格局。”并在北京工业大学、首都经济贸易大学、北京第二外国语学院、北京信息科技大学和北京农业职业学院等五所高校进行学校章程建设试点工作。在试点学校的带动下，随着试点工作的拓展，北京市各公立高校积极开展大学章程的制定工作。我们可以相信，在各级教育行政管理部门的积极推动下，长期以来北京市公立大学“无章办学”的状况，将予以终结。需要指出的是，在依法治国下，以大学章程建设为重心的高等教育综合改革，不仅需要章程形式上的“要件”，而且更重要的是用法治的思维统领大学章程建设工作，从现代大学制度治理的“软件”下功夫，进而深化高等教育综合改革，全面而有效地推进依法治校的进程。
依法治校工作中存在的亟待解决的问题
1.政府与高校管理关系始终未能厘清
政府在管理公立高校方面存在着投资者和行政管理者两种角色，但当下政府却忽视作为投资者的政府对于学校举办者的内部管理，而习惯于作为行政管理者的外部干预，从而导致在“依法执教”下仍然存在“政校不分、管办不离”的老大难问题。
2.大学章程建设的“空心化”问题
尽管教育行政部门力推大学章程建设，但一些高校的领导却认为：在当下的行政管理体制下，章程“好看但不实用”，往往“束之高阁”，使大学章程的制定工作成为“依法治校”口号下的“行为秀”。
3.办学自主权未能有效地真正得到落实
尽管高校办学自主权有法可依，但却无法真正“落地”。《中华人民共和国教育法》及《中华人民共和国高等教育法》所赋予高校的7项权利“蜕变”成一种口号，使得高等教育综合改革不能得到很好的深化。
4.缺乏有效的大学法人治理机制
由于我国高等教育体制及机制的原因，高校法人内部治理结构始终未能真正的确立，不仅缺乏学校权力机构运行的有效规则，而且缺乏有效的权力制衡机制，特别是在学校民主管理与监督方面缺乏应有的治理与监督力度。
5.大学章程的法律效力有待加强
就目前大学章程建设中的问题来看，重要的问题是：公立大学的章程，“外”不能真正地调整作为出资者的政府与举办者学校之间的关系，从而保障和维护学校自身的合法权益;“内”不能真正地调整教师、学生与学校的关系，从而保障和维护学校各主体间的合法权益，致使其章程成为公立大学“依法治校”的摆设。
依法治校应关注的重大课题
1.努力提高高校领导者工作的法治思维
加强领导者的法治教育，把学校领导者已习惯的行政思维、领导思维、管理思维转变为法治思维，并以法治思维、法治方式构建现代大学制度，进而提升依法治校的法治水平，是我们当下贯彻十八届四中全会《决定》，全面推进依法治校工作的关键一环。如何提升在“依法治校”下的法治思维，可以从四个方面着眼：其一是合法性的思维，即学校的任何行政措施的采取，以及任何重大决策的作出都必须依法从事;其二是程序思维，即学校的任何权力必须在既定程序及法定权限内运行;其三是权利义务思维，有权利亦有义务，使权利与义务作为依法治理的准则;其四是公平正义思维，即学校的各项权力要以追求和维护公平与正义为依法治校的价值尺度。
2.加快完善现行的高等教育法律法规体系，为“依法治校”创造良好的法治环境
法制是法治的前提与基础，法治是法制的立足点与归宿。与时俱进的高等教育制度特别是高等教育法律制度的建设，不仅直接关系到我们能否真正地全面推进依法治校，构建现代大学制度的法制保障和教育领域法治建设的重大问题，而且也直接关系到我们能否真正实现《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010 — 2020年）》所确定的教育改革与发展举措的重大问题。因此，适时地修改包括《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》在内的法律、行政法规以及部门行政规章，以适应当下深化高等教育综合改革法治的需要。
3.在尊重高等教育规律下，充分发挥大学章程建设在依法治校中的重要功能与作用
在深化高等教育综合改革中，应当以大学章程建设为契机，在尊重教育规律的前提下，简政放权与赋能还权，依法制章与依章治校。首先，简政放权，转变政府职能是深化高教综合改革的核心，也是促进我国高等教育内涵式发展、依法治校的根本保障。教育主管部门在“简政放权”的基础上，通过权力清单的方式和措施，真正地“赋能还权”于高校;其次，通过依法制章构建起以大学章程建设为核心的现代大学制度法治体制和治理机制;再次，高校严格遵守经核准的章程，完善以章程为核心的章程校内规章体系，加强章程的实施;最后，通过依章治校，构建起学校内部治理结构，处理好学校与行政管理部门、学校与投资者、学校与师生、学校与社会之间的新型关系，从而真正地焕发出高校依法治校的办学活力。
4.强化大学章程的法律效力
要强化大学章程的法律效力，就有必要通过章程的法治作用来提升政府、教育及相关行政管理部门、学校、社会对于大学章程重要性的认知和尊重程度。通过强化大学章程的法律效力使我国的大学章程：对“内”不仅在校内规章制度中起着“宪章”的作用，成为规范学校办学与管理的各项规章制度制定与实施的“准则”，而且也是包括政府在内的投资者检验所投资学校是否按照章程办学的“标准”和履行投资的“契约”;对“外”不仅是教育行政管理者管理与评估学校的“尺度”，而且也是社会监督与评价学校的“标杆”，在国家法制条件成熟情况下，成为司法机关审查高等教育方面纠纷的法律“准绳”。
5.在高校法人治理中，扎好各项权力的“藩篱”
从目前高校法人治理的现状来看，学校各项权力的制衡机制还尚未得到有效的建立与完善。因此，要在依法治校下构建现代大学制度，就必须改变高校管理中普遍存在的“校党委”与“校行政”强势而“学术委员会”与“教职工代表大会”弱势的状况，必须建立与完善高校党组织、行政部门、学术机构以及教职工民主监督机构在学校工作的运行规则，并通过以章程为核心的规章制度建设，构建起 “自我约束、自我管理、自我监督”的治理模式，以法治的思维推进高校各项工作的综合治理，以提高学校现代大学制度的科学化治理水平。
6.强化大学章程实施中的检查与监督
在依法治校过程中，全面推进大学章程建设，章程制定与实施中的检查与监督是关键。章程的执行包括学校内部的自觉与监督，以及来自学校外部的监督。因此，在大学章程实施过程中，不仅要强化高校自身的监督体制与机制，而且还应当强化行政主管部门、社会的监督力度;不仅要使大学章程建设成为依法治校的“助推器”，而且通过全面推进依法治校真正营造出构建我国现代大学制度所必备的有章可依、有章必依、执章必严、违章必究的法治氛围。
（作者单位：首都经济贸易大学法学院）
[责任编辑：李艺英]
