“国家治理”式公共服务生产与提供图景

    尚虎平?郭文琪

    〔基金项目〕教育部人文社会科学研究规划项目“我国西部生态脆弱性评估与政府应对研究”（13YJAZH076）；中国博士后基金一等资助项目“我国县级政府公共服务均等化绩效评估研究”（2013M530058）；国家自然科学基金“基于公共价值的政府绩效结构、生成机制及中国情境下的实证研究”（71373107）；中央高校科研团队培育项目“中国行政管理体制改革绩效分析及其促进机制与对策研究”（13LZUJBWTD004）；国家社科基金重大项目“幸福指数导向下的我国政府绩效评价体系研究”（11&ZD057）

    〔作者简介〕尚虎平，兰州大学管理学院副教授，科技部中国科学技术信息研究所博士后，管理学博士；

    郭文琪，兰州大学管理学院硕士研究生，甘肃 兰州 730000。

    〔摘要〕大量社会组织的涌现，对单一的政府治理结构产生了深远的影响。唐兴霖教授的《国家与社会之间》一书，以社会组织为抓手，揭示了公民、社会组织、市场、政府分别在公共服务生产、提供中的角色与功能，系统性地提出了一种整合四者于一体的、从国家到社会中的每个公民之间都可参与的、多主体协同的公共物品与服务生产与提供体系，这本质上是一种从理论上构建出的“国家治理体系”。它提出了公民、社会组织、市场、政府四者中，既可单独生产或者提供公共物品与服务，也可以两两之间、多者之间合作生产、提供公共物品与服务。为了实现这种“国家治理”式提供，可以采用绩效导向式协同中心来作为工具。

    〔关键词〕国家治理；公共物品；公共服务；社会组织；政府

    〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0093-06

    理论的首要功能是解释。经济学理论很好地为我们回答了私人物品、私人服务的生产与分配、以及资源如何配置以实现最优生产的问题。然而，经济学对于公共物品、公共服务的解释却总留有缺憾，不那么尽善尽美。与公共物品、公共服务中的几个元问题：应该生产何种公共物品与服务？这些物品由谁来提供、谁来生产？如何评估以检验最终产品和服务是否符合消费者偏好？截至目前，经济学都没能够给出更合理的解释。随着公共物品、公共服务供给研究重点从效率向制度设计转移，管理学也在尝试对其生产与提供做出更合理的解释，公共管理学者们在这方面的探索尤其值得称道。当然，“理论的作用并不仅仅是提供解释，也许最重要的是，它能提出有用的问题，确定有效的分析单位，从而很好的解决一个领域的核心问题。”〔1〕一直致力于探究国家与社会之间各种张力如何有效协同的唐兴霖教授的最新研究成果对解决这些元问题具有非常大的启示性，在某种程度上，我们可以说它较好地完善了传统经济学的不足。唐教授的新成果是一本名为《国家与社会之间》的学术专著，它在我国较早构建了一幅“国家治理”体系。尽管“国家治理”在十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后已经成了一个“热词”，但唐兴霖教授在学术上却早就洞察并尝试构建这一理论体系。本文拟在追述公共物品、公共服务的各种理论解释的基础上，完整呈现《国家与社会之间》所构建的“国家治理”式生产、提供公共服务的理论体系。

    一、从教条式政府提供到公共物品与服务的多主体供给的变迁 对公共物品供给的研究由来已久，但是20世纪50年代以前，理论研究主要集中于财政收入方面，直到福利经济学派代表人物保罗·萨谬尔森（1954）对公共物品作出经典性定义，人们才认识到公共物品与公共服务是所有消费者都能受益但市场却常常供给不足甚至根本不予供给。这种公共物品与服务供给中的市场失灵造成了另一种极端补救理论，即政府完全提供理论，政府理所当然地被贴上公共物品供给者的标签，理由就是需要一种强制力量克服公共物品（服务）提供中的“搭便车”现象。加勒特·哈丁（Hadin，1986）的“公地悲剧”〔2〕和“囚徒困境”模型也适时论证了政府“全能”供给的必要性和非政府主体供给的低效性。在“公地悲剧”模型中，理性的放牧人不受限制地共同使用公共牧场，每个人都从自身的放牧行为中获得直接受益，但是一旦由于过度放牧引发牧场退化的成本时，理性的放牧人不会考虑整体的社会边际受益和成本，而是从自身的成本与受益中衡量最优的放牧数量，最终的结果是对每个放牧人都不利。“囚徒困境”模型也证明了个人最佳选择并非集体最佳。两个经典模型得出同样的悲观结论：理性的个人之间不会合作，这就为引入强制机制及政府干预提供了口实。另一个经典模型是曼瑟尔·奥尔森（Olson，1965）“集体行动的逻辑”，奥尔森也看到了“看不见的手”的失灵，他系统考察集体行为之后发现传统的“具有共同利益的群体，必然为实现这个共同利益采取集体行动”的假设并不能很好的解释和预测集体行为，他提出集团规模决定集体行动成功的假设，证明了个人自发的自利行为往往导致集体不成功的结果，并说明正是不合理的成本收益结构导致了搭便车的行为，这为通过采取“选择性激励”实现小集团公共物品（服务）供给的成功提供了可能。这些经典理论均证实了市场自发条件下公共物品、公共服务非政府主体供给的无效性和政府供给的必要性。由于这些理论对于解释当时的实践难题具有较高的解释力，且迎合了当时从东方到西方普遍盛行的国家干预主义历史背景，一时之间竟使人们误将政府生产、政府提供当成了“必然不移”模式，“政府生产与供给公共物品”被误解为一种公共管理教条。

    然而，政府全能提供的干预式处方并未能治愈市场失灵的弊病却引发了干预病——政府失灵。“无论是民主政体还是集权体制，政府运行的实质都是按多数人的意愿与需要行事，因此政府永远不可能完全准确地提供公民所需要的公共产品，必有部分公民的偏好不能得到满足，始终存在未被满足的需要。” 〔3〕萨缪尔森笔下那个“存在无所不知的政府”的假设受到来自现实的挑战，公共决策体制的缺陷和信息不完全带来的决策失败问题逐渐暴露。同时，由于政府缺乏产权和利润最大化的约束，缺乏监督机制，加之其内在扩张的动机，公共机构运行的效率也为人所诟病。公共选择理论的创始人詹姆斯·麦吉尔·布坎南（JamesM Buchanan）运用经济学方法分析政治决策过程，将经济分析扩大和应用到政治法规和制度的结构选择上。公共选择理论的独到之处在于它关注的中心是政府与社会的关系，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。舒尔茨提出：“我们总是考虑由公共领域来干预私有领域，而不是相反。……有效的改革，有时可能是把市场过程扩大到‘非市场或政府领域当中去。”〔4〕公共选择理论认为，只要有可能，政府的职能就应由私人部门来承担。无论是在市场还是在像合同这样以市场为基础的机制里，类似市场的竞争都会使效率最大化，决策者被迫去寻求正确的信息并做出最优的决策，否则他人将赶超他们并使其失业。因此，公共选择理论主张，针对特定的产品与服务需求，选择私人企业、非赢利性公共机构、半独立性公共公司或政府机构为社会提供最好的服务；通过分权使“权威分割”（Fragmentation of Authority），允许不同组织之间在职能和管辖区域上有重叠交叉；进一步放松对市场和社会的管制。

    回到实践中，20世纪80年代，欧美各国开始在“新自由主义”理念指导下陆续展开了新公共管理改革，在公共产品与服务领域兴起了民营化的热潮，尤其流行服务外包，政府委托市场部门生产公共服务（物品），政府供给公共物品的形式被拓展。但是新公共管理却无法克服公共责任散失、取巧规避和信息不对称带来的管理问题。随着自治组织、治理、公民社会及善治等理论的出现，现实和理论同时召唤市场、第三部门和公民合作参与公共物品与服务的供给。个人供给公共物品与服务的可行性在埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom，1990）的“公共事务治理之道”〔5〕中初见端倪，她承认了“公地悲剧”、“囚徒困境”等理论模型证明通过分散的个人决策无法提供公共物品（服务）的悲观结论，但也举出了大量自主治理成功的案例。指出在满足边界界定、冲突解决、监督等条件后，公民完全可以进行自主治理，即使是面对“搭便车”、机会主义和责任规避等行为诱惑时也能取得持久的共同利益。自治组织理论为人们反思福利国家危机注入了灵感，也进一步抛弃了只能由政府生产并供给公共产品与服务的教条化认识。

    市场失灵和政府失灵为社会中介组织的蓬勃发展创造了广阔的空间。“全球性的行政与经济改革，促使原来由政府和企业承担的部分职能分流出来，这部分从第一部门和第二部门分流出来的职能迫切需要一个载体来承载，并且需要一个中间体来连接职能的断层。作为独立于政府和企业的第三部门，非营利组织理所当然地承担起了这份义务。”〔6〕这些社会中介组织在政府功能和市场功能的“空白区域”往往更具效率，它们在教育、卫生、社会服务和社区服务等领域大量涌现且表现活跃，尤其是被萨拉蒙（Salamon，1995）划分为第三类的公益组织，它们直接向社区和公民提供服务，不仅将公民因同一目标有效的组织起来，还使慈善用于实现有价值的目标，在西方国家的社会生活中发挥了至关重要的作用。另一方面，萨拉蒙也一针见血地指出了志愿部门自身无法摆脱的缺陷：资源的有限性、专业技能的缺乏、志愿活动的特殊主义和功利主义，这就是学术界后来命名的“志愿失灵”问题。志愿失灵并非昭示人们搜寻科学地提供公共物品与服务行动的失败，相反，一系列公私部门在公共事务中合作成功的典范使人们愈发意识到对公共产品与公共服务供给者的探讨并不是一个非此即彼的命题，社会活动的主体之间的关系不是独立和替代，而是相互合作和补充。无论实践还是理论，公共物品与服务的供给正在由政府向市场和“第三域”转移都是一个确定不移的趋势。我国十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出要政府、市场、社会中介组织和公民社会相互合作、协同进行公共物品与服务的生产提供，进一步指明党和政府对国家治理规律的科学把握。

    二、《国家与社会之间》提供了公共服务与物品供给中的“国家治理体系” 唐兴霖教授所著的《国家与社会之间》是作者一直以来研究从国家到社会的广域内，究竟有哪些主体可以生产并提供公共物品与公共服务的结晶。该书在把握了公共物品与服务的实践与理论走势的基础上，主要从社会组织入手，探究了组成社会组织的单个公民，与社会组织相对的企业、政府如何单独或者协同来生产、提供公共物品与服务。作者首先就“社会中介组织”的概念予以澄清：“是指在市场经济条件下，根据志愿原则依法成立的不以营利为目的的，专门在社会大系统中相对（分离和）独立的（两个或两个以上）的自然人或法人主体（或政府、企业和个人）之间，遵循独立、公开和公正的原则，发挥隔离带和桥梁的作用，从而间接增进各方利益和社会福利的社会组织的总称。”〔7〕显然，这里的“社会中介组织”被置于国家——社会大系统的框架之下，是区别于政府、企业和公民社会并与他们共同存在的领域。该书提出，公民个人、社会组织、政府、企业，这四个主体均可单独生产并提供公共物品与服务，也可以任意几个主体合作生产并提供公共物品与服务，这本质上对公共产品理论、公共选择理论、公共池塘资源理论的一种整合与补充，是理论上对“国家治理体系”的一种先见性构建。

    该书强调了多主体互动的“治理”式公共产品与服务的提供。众所周知，“治理”是“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。〔8〕我们曾经总结了治理的7个“内核”为“比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者；涉及的是正式机构和市民社会机构之间的互动；政府通过设计、形成和执行正确的政策来高质高效平等地履行政府职能的能力；是一个持续的过程，在这个过程中冲突与对立的利益得到协调，人们之间相互合作；治理过程的基础不是控制，而是协调；既涉及公共部门，也包括私人部门；包括着能迫使人们服从的正规权力机关和管理，也包括着那些人民与权力机关都乐于接受，享有共同利益的非正规的措施。”该书在字里行间阐释了“治理”可以划分不同的区域，如图1所示，存在政府、市场、社会组织、公民①4个不同的调节人类行为、活动、关系的领域，四者相交形成A、B、C、D、E、F、G、H、I、J、K、L、M共13个区域。在这些区域中：A是政府管理区域，这个区域属于“纯公”区域，在此区域必须以实现公共利益、造福整个社会为目的，只能由政府这个“看得见的手”代表公众来进行管理、指导和协调。像国防、法律、秩序这类纯公共服务必须借助国家的强制力量来由政府供给。B是市场区域，这是一个“纯私”的区域，其间的资源配置、利益协调、关系处理都依据效率和效益原理，在此区域，人们都是“理性人”，都追求“最大效用”，各种资源、关系、利益都靠市场这只“看不见”的手来配置。C是社会组织区域，此区域是“纯第三部门”域，它以完成某种使命为目标，既不像政府那样追求最大化“公共利益”，也不如市场那样追求效用最大化，而是用非盈利、非强制的方式进行各种利益、资源、关系的处理。显然，这一区域活动的社会中介组织有着较为广泛的社会关系，活动具有一定的公共性。它们能弥补政府和市场公共服务（物品）供给不好和不足的缺陷，利用自身的独立性、服务性等优势合法地参与公共事务。慈善组织就是一个典型的例子。D是公民行动区域，这是“纯公民”区域，由公民依靠相互契约、社会风俗、非成文规章等一些软性规则调控这种资源、利益和关系。E、F、G、H都属于某两个领域的交汇区，在这些区域，各种活动所追求的目标不同于特定区域内的单纯追求，不能单纯采用某个领域独有的调节利益、资源、关系的措施，需要采取新的合作的方式，要考虑到各方的利益共赢问题，我们将其依次命名为政民区域、政社区域、市民区域和市社区域。在政民区域内，两个或两个以上公民的需求就具备公共性，政府应该以实现公共利益和增进公共福利为己任，在充分沟通、合作的基础上为公民提供所需的公共服务与公共物品。在政社区域，政府与社会组织（第三部门）合作供给公共物品与服务的案例已经屡见不鲜，现实中的环境保护、教育发展、社会服务等公共事务越来越多的走上了合作治理的道路。市民区域是“纯私”和“纯公民”区域的交集，它依赖社会契约运作，调节公民个人、家庭与市场之间的关系和利益。市社区域同样根据社会契约调节资源在市场和社会组织之间流动，尤其在企业社会责任的驱动下，市场和社会组织的合作越发广泛和深入。I、J、K、L都属于某三个区域的交汇区，在这些区域，各种活动所追求的目的、使命也不同于特定区域内的单纯追求，在此也不能单纯采用某个领域独有的调节利益、资源、关系的措施，需要采取新的合作的方式，要考虑到各方的利益，我们将其依次命名为政民社区域、市民社区域、政民市区域和政社市区域。大量关注社会特殊群体的社会组织进入社区，承担了本来由政府履行的服务职能。比如，对残障公民的生活救济和心理辅导；对孤寡老人的持续关注；对社区文化建设的资金支持和指导，社区服务的例子说明政民社区域内合作提供公共服务正在变得活跃。政民市区域内合作提供公共服务的一个鲜明的例子就是就业，政府通过政策优惠、财政补贴在市场部门为失业公民寻求工作岗位。M是四者交汇的区域，在这个区域中，对资源、利益、关系的处置采用完全不同于任何单个区域的方式，在这里，成文法、非成文法共同起作用，各种社会问题的解决，依靠四方的合作与协调，强制力降低到了最小程度。从私人物品到准公共物品再到纯公共物品的连续谱里，准公共物品（或服务）最为常见，而这些公共服务的供给往往同时涉及政府、市场、社会组织和公民领域，也就是M区域，这也从侧面证明了M区域内各主体合作、协同性治理公共事务、生产或者提供公共物品与服务的必要性。如果M区域扩大，就是善治的扩展，人类社会的生活质量持续提高。如果无限扩大，就是四个区域的重合，这就是消灭阶级、消灭三大差别、政府自动退出历史舞台的社会。在这些区域中，E + F + G + H + I + J + K + L+ M =总治理区域（也就是从国家到社会之间所有可能的治理区域，我们认为这就是一种理论上的国家治理体系）。其中，用深色表示的M区域，需要四方协力合作，是“善治”区域，其中任何属于总治理区域中的单个或者联合区域都属于“国家治理”范畴。

    图1 国家治理式多主体协同提供公共物品与服务

    该书构建了一个理想的“国家治理”式公共物品与公共服务的供给框架。它对于矫治我国传统的改革模式和公共物品与服务供给模式，对于处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系具有较好的指导性，能够较好地解决原有改革模式中“中心驱动”的弊端，改善全能政府在公共服务供给中的“孤独”困境，也能够将“中心驱动”、“增量式改革”中因利益集团困扰而改革动力不足的问题解决〔10〕。

    如图2所示，在原有改革模式中，我国主要依靠各级政府拥有的公共权力进行“压力体制”式改革，这是国外中国问题研究专家称之为“中心驱动”的改革模式，其动力源泉是中央政府权力线→省级政府权力线→市级政府权力线→县级政府权力线→乡镇级政府权力线这样逐级展开，被称之为“压力体制”式的权力扩散过程。在此过程中，往往存在着政企不分、政事不分、政社不分问题。在这种情况下，凡是与权力靠近的组织、个人均能获得较多的实际利益，逐渐形成了围绕权力而展开的利益集团，成为改革的阻滞性力量。要突破当前的改革困局，就需要向社会的其他主体寻求力量之源。该书通过重新塑造国家与社会之间的“第三域”，构建了一个完整的国家治理框架，这在理论上较早地预见了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革路径。

    图2 “国家治理”模式下各种公共物品与服务

    生产、提供的动力源

    该书指出，“国家治理”式生产或提供公共物品与公共服务不仅包括传统的政府治理社会、公民、企业的模式，也包括了公民与公民之间基于利益共赢的协同生产提供、公民与第三部门等正式社会组织之间基于利益共赢的协同式生产与提供，还包括企业与公民之间、企业与企业之间、企业与第三部门之间基于利益共赢的协同式生产与提供，等等。总之，这种新型的广泛分布于从公民个人到国家之间的各种形式的利益主体之间、多主体之间的以利益协调、利益共赢、协同发展为目标的协同式生产与提供公共物品与服务的治理形式，都是“国家治理”的有机组成部分。如图2所示，在“国家治理”模式下，未来将出现大量的新的动力来源。此模式下，在改革的动力源上，既有中央政府权力线→省级政府权力线→市级政府权力线→县级政府权力线→乡镇级政府权力线这样逐级展开的动力源，它代表着政府的力量。在此模式下，政府权力除了按照科层制逐级行使之外，它与公民之间、企业之间、社会之间、其他组织之间还可以是平行的、互惠的关系，以促进共同利益最大化为目标。在每个层级政府的辖区内，都存在着共同利益，都存在着因利益共赢而需要协同行动的力量之源，这些都是“国家治理”模式之下公共服务与物品生产、提供的力量源泉，在此模式下，下级政府也可以与上级政府进行协同生产并提供公共物品与服务，下级的合法利益诉求也可以反作用于上级政府；在不同层级政府辖区内的公民、企业、第三组织也可以基于共同的利益诉求展开各种互动行为，以增进共同的利益。

    图3 传统模式下的公共物品与公共服务需求

    三、以绩效导向实现“国家治理”下协同提供公共服务与物品 该书提出了如何实现在国家治理框架下提供公共物品与服务。“国家治理”模式下的公共产品与服务供给与传统提供方式的区别在于，传统的公共服务需求——供给模式是单主体的静态决策、生产和提供方式，消费者和提供者之间的割裂导致整个过程存在信息偏差、资源浪费及效率损耗（如图3）。“国家治理”式公共物品与服务的供给模式区别于传统模式（如图4），它是一种绩效导向的合作、协同性的动态供给模式。从决策到生产、再到提供，每一个阶段都会通过绩效评价技术适时修正，最终的公共服务必将符合公众的实际需求。在合作、协同性的公共服务（物品）供给模式中，既有治理分域下各个利益主体自身参与，也有大量第三部门和公民社会的专业人员参与预评估，这样基于某种或某次公共服务的供给，从一开始就以服务绩效为导向，相关利益主体的关系在同一领域下完全融合，社会中的相关专业知识也用到了公共服务决策的优化中。在空间上，这种“国家治理”式的公共物品与服务供给模式要求因公共目标被纳入“同一域”①之下的主体开展广泛合作，进行优势互补。在时间上，它要求这种合作和协同治理必须是持久的，表现为多主体供给公共服务行为的可重复性、公共服务绩效目标的一致性、需求和供给阶段评估的持久性。图3为我们展示了“国家治理”模式下协同的公共服务供给模式，当某种公共服务需求产生时，主体自身、绩效前测实验室②、公众发挥各自优势进行多主体协同需求预测。这样，在资源自由流通，信息顺畅交换的基础上，经过绩效前测实验室跨学科、跨领域专家团队的预评估过程，我们可以达成一个最接近、最符合现实需要的行动方案，即最满意决策。达成最满意决策只是协同过程的第一步，一旦行动方案进入服务的生产环节，绩效评价研究室将和政府、公众一道进行产品质检和流程优化，通过及时叫停不合格的公共产品和服务生产项目、及时优化产品和服务生产流程来实现过程控制。期间，政府可以追究外包项目受委托方的责任，以及政府自己生产中的责任人。同时确定前一阶段的绩效目标设置是否过高或过低，要保证绩效目标“跳起来够得着”，尤其是发现绩效目标设置过高时，要适时调整，这也是公共服务生产研究室重点研究的问题。这种过程控制有效解决了公共服务生产和预评估的一致性问题，为提供公众满意的服务做好了铺垫。经过及时评估的公共产品和服务被提供给消费者时，以质量、满意度、回应性、公平等绩效要素为主的后评估随即展开，还是由政府、后评估实验室、公众等多主体协同行动，使整个协同过程成为一个动态的闭环。

    该书提供的实现“国家治理”式提供公共物品与服务的路子是一种公共管理协同中心构建的路子，以此为工具正好有利于构建出一些跨学科、跨领域、跨地域、跨部门的公共服务与产品生产与提供协同中心，这对解决当前我国公共物品与公共服务提供有现实的实践价值，也较为契合当前我国各行业“2011”协同中心建设的改革需求。

    图4 “国家治理”模式下的协同性公共物品与公共服务

    的需求——供给模式 四、结语与展望

    《国家与社会之间：转型期的中国社会组织》拓展了一个新的研究领域。回顾西方发达国家公共管理的发展历程，自由主义时期在经济和社会管理领域奉行“私人自治”的原则，政府仅仅担负必需的政治统治职能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是国家干预主义阶段的政府走向了另一个极端，政府的公共管理职能扩大到社会生活的各个方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。从市场失灵到政府失败，再到志愿失灵，最后到治理与“善治”。我国改革开放以来，市场经济体制的不断完善和公民社会的成长促使政府管理理念由管制向服务转变。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将迎来合作、协同性供给的新时代。

    在我国，“国家治理”式公共服务还应重视对少数人需求的关注。公共服务供给的逻辑往往是满足大多数人的需求，但少数人也是公共领域不可忽略的存在，他们以共同的文化认同存在，在社会地位和数量上处于劣势。对这类人的公共服务供给决定治理能否趋近于善治，正如罗尔斯所言：“一个公正社会的决定性标准在于社会中处境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市场、第三部门和公民社会权力（决策权、执行权和监督权）共享的情境下，应该发挥政府强制力优势、市场效率优势、第三部门公正性和公民社会信息的优势，为“最少受惠者”谋取公共利益和福祉。这也是扩大善治区域的长效机制和必然之举。

    〔参考文献〕

    〔1〕〔美〕莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴关系——现代福利国家中政府与非营利组织的关系〔M〕.田凯译，北京：商务印书馆，2008.18.

    〔2〕Hadin ，G. The Tragedy of the Commons〔J〕.Science，1986，162.

    〔3〕贾康，冯俏彬.从替代走向合作：论公共产品提供中政府、市场、志愿部门之间的新型关系〔J〕.财贸经济，2012，（8）.

    〔4〕查尔斯·沃尔夫.市场或政府—权衡两种不完善的选择〔M〕.谢旭译，北京：中国发展出版社，1994.146.

    〔5〕〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道〔M〕.余逊达，陈旭东译，上海：三联出版社，2000.

    〔6〕陈小春，李苗苗.非营利组织的发展：动力、机制与作用〔J〕.湖南大学学报（社会科学版），2006，（1）.

    〔7〕唐兴霖.国家与社会之间：转型期的中国社会中介组织〔M〕.北京：社会科学文艺出版社，2013.7.

    〔8〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系〔R〕.牛津大学出版社，1995.2-3.

    〔9〕尚虎平，张怡梦. 绩效目标明晰下改革动力源搜寻：从“中心驱动”到“国家治理”体系构建〔J〕.甘肃行政学院学报，2013，（6）.

    【责任编辑：陈学明】

    ① 公民是指单个公民所组成的群体，可以是单个公民，也可以是复数公民，但不是正式组织。“社会组织”的NGO等正式组织。

    ① “同一域”是指在治理分域下的同一区域。以时下的雾霾问题为例，提供清洁的空气是政府的公共责任，而化工企业是雾霾的制造者之一，雾霾最终影响公民健康，从事环境保护的第三部门具备专业优势。各个利益主体因雾霾而被置于“同一域”：M域。

    ② 笔者在此假设，在公共服务的整个过程中，存在绩效前测实验室、生产服务实验室、及时绩效评价实验室等机构，这类机构属于社会中介组织，在公共服务供给中运用绩效评价工具进行过程和结果控制。

    图4 “国家治理”模式下的协同性公共物品与公共服务

    的需求——供给模式 四、结语与展望

    《国家与社会之间：转型期的中国社会组织》拓展了一个新的研究领域。回顾西方发达国家公共管理的发展历程，自由主义时期在经济和社会管理领域奉行“私人自治”的原则，政府仅仅担负必需的政治统治职能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是国家干预主义阶段的政府走向了另一个极端，政府的公共管理职能扩大到社会生活的各个方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。从市场失灵到政府失败，再到志愿失灵，最后到治理与“善治”。我国改革开放以来，市场经济体制的不断完善和公民社会的成长促使政府管理理念由管制向服务转变。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将迎来合作、协同性供给的新时代。

    在我国，“国家治理”式公共服务还应重视对少数人需求的关注。公共服务供给的逻辑往往是满足大多数人的需求，但少数人也是公共领域不可忽略的存在，他们以共同的文化认同存在，在社会地位和数量上处于劣势。对这类人的公共服务供给决定治理能否趋近于善治，正如罗尔斯所言：“一个公正社会的决定性标准在于社会中处境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市场、第三部门和公民社会权力（决策权、执行权和监督权）共享的情境下，应该发挥政府强制力优势、市场效率优势、第三部门公正性和公民社会信息的优势，为“最少受惠者”谋取公共利益和福祉。这也是扩大善治区域的长效机制和必然之举。

    〔参考文献〕

    〔1〕〔美〕莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴关系——现代福利国家中政府与非营利组织的关系〔M〕.田凯译，北京：商务印书馆，2008.18.

    〔2〕Hadin ，G. The Tragedy of the Commons〔J〕.Science，1986，162.

    〔3〕贾康，冯俏彬.从替代走向合作：论公共产品提供中政府、市场、志愿部门之间的新型关系〔J〕.财贸经济，2012，（8）.

    〔4〕查尔斯·沃尔夫.市场或政府—权衡两种不完善的选择〔M〕.谢旭译，北京：中国发展出版社，1994.146.

    〔5〕〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道〔M〕.余逊达，陈旭东译，上海：三联出版社，2000.

    〔6〕陈小春，李苗苗.非营利组织的发展：动力、机制与作用〔J〕.湖南大学学报（社会科学版），2006，（1）.

    〔7〕唐兴霖.国家与社会之间：转型期的中国社会中介组织〔M〕.北京：社会科学文艺出版社，2013.7.

    〔8〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系〔R〕.牛津大学出版社，1995.2-3.

    〔9〕尚虎平，张怡梦. 绩效目标明晰下改革动力源搜寻：从“中心驱动”到“国家治理”体系构建〔J〕.甘肃行政学院学报，2013，（6）.

    【责任编辑：陈学明】

    ① 公民是指单个公民所组成的群体，可以是单个公民，也可以是复数公民，但不是正式组织。“社会组织”的NGO等正式组织。

    ① “同一域”是指在治理分域下的同一区域。以时下的雾霾问题为例，提供清洁的空气是政府的公共责任，而化工企业是雾霾的制造者之一，雾霾最终影响公民健康，从事环境保护的第三部门具备专业优势。各个利益主体因雾霾而被置于“同一域”：M域。

    ② 笔者在此假设，在公共服务的整个过程中，存在绩效前测实验室、生产服务实验室、及时绩效评价实验室等机构，这类机构属于社会中介组织，在公共服务供给中运用绩效评价工具进行过程和结果控制。

    图4 “国家治理”模式下的协同性公共物品与公共服务

    的需求——供给模式 四、结语与展望

    《国家与社会之间：转型期的中国社会组织》拓展了一个新的研究领域。回顾西方发达国家公共管理的发展历程，自由主义时期在经济和社会管理领域奉行“私人自治”的原则，政府仅仅担负必需的政治统治职能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是国家干预主义阶段的政府走向了另一个极端，政府的公共管理职能扩大到社会生活的各个方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。从市场失灵到政府失败，再到志愿失灵，最后到治理与“善治”。我国改革开放以来，市场经济体制的不断完善和公民社会的成长促使政府管理理念由管制向服务转变。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将迎来合作、协同性供给的新时代。

    在我国，“国家治理”式公共服务还应重视对少数人需求的关注。公共服务供给的逻辑往往是满足大多数人的需求，但少数人也是公共领域不可忽略的存在，他们以共同的文化认同存在，在社会地位和数量上处于劣势。对这类人的公共服务供给决定治理能否趋近于善治，正如罗尔斯所言：“一个公正社会的决定性标准在于社会中处境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市场、第三部门和公民社会权力（决策权、执行权和监督权）共享的情境下，应该发挥政府强制力优势、市场效率优势、第三部门公正性和公民社会信息的优势，为“最少受惠者”谋取公共利益和福祉。这也是扩大善治区域的长效机制和必然之举。

    〔参考文献〕

    〔1〕〔美〕莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴关系——现代福利国家中政府与非营利组织的关系〔M〕.田凯译，北京：商务印书馆，2008.18.

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    〔8〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系〔R〕.牛津大学出版社，1995.2-3.

    〔9〕尚虎平，张怡梦. 绩效目标明晰下改革动力源搜寻：从“中心驱动”到“国家治理”体系构建〔J〕.甘肃行政学院学报，2013，（6）.

    【责任编辑：陈学明】

    ① 公民是指单个公民所组成的群体，可以是单个公民，也可以是复数公民，但不是正式组织。“社会组织”的NGO等正式组织。

    ① “同一域”是指在治理分域下的同一区域。以时下的雾霾问题为例，提供清洁的空气是政府的公共责任，而化工企业是雾霾的制造者之一，雾霾最终影响公民健康，从事环境保护的第三部门具备专业优势。各个利益主体因雾霾而被置于“同一域”：M域。

    ② 笔者在此假设，在公共服务的整个过程中，存在绩效前测实验室、生产服务实验室、及时绩效评价实验室等机构，这类机构属于社会中介组织，在公共服务供给中运用绩效评价工具进行过程和结果控制。