掌舵与划桨分开？
吴海燕?陈天祥
〔基金项目〕国家社科基金重点项目“我国地方政府大部制机构改革模式跟踪研究”（10AZZ007）；广东省哲学社会科学规划一般项目“珠三角大部制政府机构改革模式研究”（GD10CZZ01）
〔作者简介〕吴海燕，深圳大学管理学院副教授，博士，广东 深圳 518060；
陈天祥，中山大学政治与公共事务管理学院、南方学院教授，博士生导师，博士，广东 广州 510275。
〔摘要〕从源头看，深圳市大部制改革机构设置的原则是掌舵与划桨分开，显示出新公共管理理念对改革的影响，使改革进程呈现限制权力与市场取向的特征：一方面，通过对“委”的权力进行限制，使其保留核心职能，从而更好地突出统筹与宏观决策作用，以便确立掌舵地位；另一方面，试图用市场理念和市场机制重塑“委办”运行机制，以聘任制公务员制度改革构建契约化的人事制度、让社会组织承接政府转移职能构建分权化的事务管理、以部门公共服务白皮书制度构建结果管理。然而，深圳现有环境因素使市场取向的改革仍不成熟，不足以确保掌舵与划桨分开以及决策与执行分开。
〔关键词〕大部制；政府改革；新公共管理；政府职能；深圳市
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0076-08
2008年3月，中国政府开始推行以机构整合与职能配置为核心内容的机构改革，试行大部门体制，并将大部制作为中国政府机构改革的方向，国务院机构率先启动改革，地方政府随后跟进。随着改革的展开，国内学术界逐渐认识到大部制改革不仅涉及到机构的整合问题，更涉及到机构的分立问题，大部制在机构设置上有不同模式，〔1〕其中一个重要模式是实行决策与执行分开，进行部门权力运行的变革。
2001年，中央编办要求深圳市就决策、执行、监督相对分离的行政体制提出改革试点方案。为此，深圳市相关部门组建了课题组，在借鉴英国和香港地区决策、执行分开模式的基础上设计了改革方案，探索建立大交通、大文化、大城管、大经济的格局，并以决策权、执行权、监督权既互相制约又相互协调的机制贯穿运行。2002年底，有学者将这一改革方案概括为“行政三分制”，〔2〕受到高度关注，并引发了较为广泛的争议。但最终因各种原因，这一改革设想并未推开。
2009年7月出炉的深圳市政府大部制改革方案被认为是“行政三分制”再次上路。在深圳市大部制改革中，建立了“委”、“局”、“办”的政府架构。其中“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。“委”、“局”都对市政府负责。另外，主要承担制定政策、规划、标准等职能的“委”，归口联系一部分主要承担执行、监管职能的“局”。〔3〕“行政三分制”的参照原型为英国和香港地区。1988年，英国开始实施“下一步行动方案”（The next step），通过设立执行机构（executive agency）使“原来统一的部门被分为核心部和执行机构两个部分，前者履行政策分析、制定和评估职能，后者负责执行政策，提供服务。”〔4〕由于历史原因，香港的政府体制改革也深受英国的影响，设决策局与执行局体制。
从理论上看，决策与执行分开的机构设置原则被学者们概括为“一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”，〔5〕并被认为是政府再造的“核心战略”。〔6〕因而可以说深圳大部制改革的机构设置原则就是掌舵与划桨分开。那么，深圳的改革，是否趋向掌舵与划桨分开？决策与执行分开的行政体制在我国或者地方政府能否实行？本文拟从这一视角进行分析。
一、掌舵与划桨分开的机构设置定位与实际运作 作为新公共管理理论精髓的企业家政府理念，提出的第一条原则就告诉我们“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”。新公共管理理论反复强调这一原则的重要性，并认为这会使人们得到“一个少花钱多办事的政府”。
（一）“委-局”的设置定位：掌舵与划桨分开
奥斯本和盖布勒认为，传统的官僚机构难以有效面对复杂且迅速变化的世界，掌舵和划桨分开使政府机构能够灵活应对变化。〔7〕休斯认为，组织的弹性是新公共管理的重要内容，“组织弹性的一个方面是分化，在此分化是指通过设立某些机构为小型政策部门提供服务，从而将较大的部门划分为若干个不同的部分。”〔8〕OECD则把这类掌舵与划桨分开的体制称为属于“分散化的公共治理”，它形成的是多样化的政府实体，包括代理机构、权力主体和其他政府实体。之所以要成立代理机构这类划桨组织，主要原因一是将权力下放给基层，二是为了突出提供服务的重要性，三是要摆脱人事控制或其他行政上的约束。〔9〕概括上述论者的观点，所谓掌舵在职能上是指制定政策和规章制度；在组织体制上是指主要负责政策制定的部门。所谓划桨在职能上是指服务提供及执行；在组织体制上是指主要负责执行政策和服务提供的部门。通过掌舵与划桨分开，实现从投入管理向产出/效果合同管理的转变，是一种强调市场导向的公共管理模式。
英国是践行掌舵与划桨分开的典型。在“下一步行动方案”改革中，决策部门与执行机构之间形成一种围绕框架文件的准契约关系，框架文件即政策与资源框架文件（policy and resource framework），它是“主管部长和执行机构负责人之间签定的一种协议或工作合同，一般有效期限为3到5年。框架文件确定了双方的责任和义务。”不同执行机构框架文件的内容及格式有所不同，但基本内容有：执行机构负责人向决策部门承担的责任；执行机构发展的目的和工作目标；执行机构提供服务的具体内容；使执行机构履行职责的资源配置，如财务目标、财务计划、核算和报告方式等；雇员工资和人事安排上的约束条件。〔10〕执行机构在上级部门主管下运作，在某种程度上类似于大公司内的一个独立业务单元。〔11〕
也就是说，掌舵与划桨分开要通过机构设置来实现。从深圳市大部制的改革方案来看，设置“委-局”架构，正是要实现掌舵与划桨分开：“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能。以此看来，深圳市大部制改革深受新公共管理运动的影响，试图区分出掌舵的“委”与划桨的“局”。
（二）“委-局”设置的实际运作
从已有的国际经验来看，掌舵与划桨之间的关系建立在书面协议的基础上，根据绩效框架协议来运作。但深圳大部制改革中的“委-局”设置模式却与这种模式存在明显的差别，“委-局”运行主要通过以下机制发生作用：
第一，归口联系机制。归口联系的“委”、“局”间明确职责权限和分工配合，“局”在规划、政策、标准、重大事项方面主要行使“拟订”职责，“委”主要行使“审核上报”职责等。〔12〕也就是说，“委”主要管宏观、管整体、管决策，同时，还要审核上报“局”的专业规划和相关政策并监督执行（参见表1）。时任深圳市机构编制委员会办公室主任的王敏介绍说：“统计局过去相对独立，各种信息数据的收集、整理、分析、发布四个环节都由统计局完成。这次把统计局归于发改局联系，把数据的分析和发布交给了发改局，统计局主要做数据的收集、整理以及按类别进行初步分析。如果一个部门既从事数据的收集和整理，又从事分析和发布，公众会产生质疑。现在把数据的分析使用和公布的权力交给另外一个部门，体现了二者的分离，某种程度上也是决策和执行。因为重大的信息发布属于决策事项，而且两个部门之间相互有制约。”〔13〕然而，笔者对相关部门工作人员的访谈发现，不少人认为“委”、“局”间没有太多决策执行关系，所谓审核上报、拟订职责其实不具有实质意义，仅为平行的职能分工而已。不论是“委”还是“局”，都是同属于市政府的行政部门，都对市政府负责，机构规格大都为正局级，彼此之间没有问责关系，“委”难以约束“局”的工作。一位处长表示：“徒有机构架构，没有运行机制进行保证，决策、执行、监督相互分离难以实现。”
第二，联席会议制度。笔者在对相关部门的访谈中了解到，联席会议制度是“委”、“局”间协调的一种途径。“人居环境委归口联系水务局的途径主要是联席会议制度。由于这两个部门业务需要互相协调的地方挺多，也常通过非制度途径自行协调。”联席会议是不定期的，由双方部门有关负责人共同主持召开，协调涉及双方职能运行中的问题。
表1 深圳市“委”与归口联系的“局”一览表
资料来源：笔者根据深圳市机构改革“三定”方案（深府办〔2009〕100号）整理而成。
第三，非正式制度途径。这主要发生在“委”、“局”处室之间，沟通协调的效果往往依赖处室工作人员之间的感情。
从西方国家掌舵与划桨的运行机制看，其决策部门与执行部门签订绩效框架协议形成问责关系，同时改变政府人员常任制、预算管理、人事管理等规则，使执行部门有较大的管理自主权，这种运作颠覆了官僚制的逻辑。而深圳目前“委-局”关系主要依靠归口联系机制、联席会议制度和非正式沟通等机制，这种体制虽然在结构上试图划分出不同功能，但与掌舵与划桨分开的设想和预期有较大出入。
二、以限制权力来强化掌舵
在传统公共行政那里，政府是控制者；在新公共管理那里，政府应掌舵。两者均认同政府的关键作用是社会方向的导航者。虽然深圳大部制改革中的“委-局”设置未能真正实现掌舵与划桨分开，但却通过对“委”的权力进行限制，使其保留核心职能，从而更好地突出统筹与宏观决策作用，以便确立掌舵地位。
（一）“委”侧重于统筹城市发展的职能
深圳市2009年推进的机构改革将原来的46个工作部门减少到31个，精简幅度达1/3，被称为“是深圳建市以来最大规模、最大力度的政府机构改革”。〔14〕改革设立了7个承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的委员会，包括：发展和改革委员会、科技工贸和信息化委员会①、财政委员会、规划和国土资源委员会、人居环境委员会、交通运输管理委员会、卫生和人口计划生育委员会。它们的职能主要与城市的发展相关，显示出现阶段发展型政府的特征：发展和改革委员会主要统筹全市的经济社会发展；科技工贸和信息化委员会主要统筹科技、工业、贸易和信息化的融合发展，实现以科技发展引领产业升级；财政委员会统筹城市发展的“钱袋子”；规划和国土资源委员会统筹城市总体规划与土地利用规划；人居环境委员会统筹城市环境保护与生态建设；交通运输管理委员会统筹全市综合交通运输体系发展；卫生和人口计划生育委员会统筹配置医疗卫生和计划生育服务资源。
（二）“委”由多个经济发展部门合并而成
除了财政委员会由原财政局组成外，其余6个委员会都由多个经济发展部门合并而成，这实际上意味着在政府机构中侧重于经济管理与发展的部门数量减少了。如发展和改革委员会合并了原发展和改革局、工商局（物价局）的定价职责、统计局的统计分析和信息发布职责；科技工贸和信息委员会合并了6个部门或其中的相关职能：合并了市委驻深单位工作委员会有关驻深单位管理的政府职能、贸易工业局、科技和信息局、高新办、保税区管理局、信息化领导小组等（“委”设置情况如表2所示）。
表2 深圳市2009年8月大部制改革中“委”设置情况一览表
资料来源：笔者根据中共深圳市委、深圳市人民政府印发《深圳市人民政府机构改革方案》（深发[2009]9号）等整理而成。
（三）通过限权使“委”承担决策职能
改革强调发展导向的“委”承担决策职能，客观上促使“委”减少微观事务管理，起到了限制“委”权力的作用。目前，中国政府在一定程度上仍然是经济建设型政府，政府权力仍然主导经济发展，对经济事务进行较多的干预。而深圳市作为改革开放的先锋，市场经济机制较为健全，形成了多元配置资源的格局，公民社会逐渐发育，客观上要求限制政府的权力，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，稀释经济生活中的政府因素。深圳市各“委”主要侧重于统筹城市发展的职能，将政府行动的范围责任限制在宏观调控与市场监管领域，让市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能，就是要回应上述需要，其中，改革行政审批制度是着力转变“委”职能的一个重要抓手。
从1997年至2008年，深圳市先后经历了4轮行政审批制度改革，审批项目从1091项压缩为634 项。〔15〕2008年起，改革进入常态化阶段，每年均进行一次审批事项调整。2009年7月到9月，深圳在制定部门“三定”方案过程中，从清理行政审批事项着手梳理各部门职能，共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项。〔16〕其目的主要有二：一是放松管制。根据行政审批事项所依据上位法层次较低、发生频率不高、不宜由政府直接承担、部门整合后审批事项可以合并、可以调整为其他管理方式等情况，取消和调整相关行政审批事项。被取消和调整的事项主要集中在产业管理和市场监管领域。二是政府退出或让渡空间。取消、调整和转移政府部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等事务性职责，让出社会活动和管理的空间，为各类群团组织、社会中介和行业协会等社会组织的发育成长创造条件。其中，7个委员会取消、调整、转移的职责及行政审批事项共有94项，超过31个政府工作部门总量的33%，①可见“委”在减少微观事务管理和具体审批事项的力度。此后，除了国务院、省政府下放和委托实施事项外，“委”原有的行政审批事项每年都在不断削减。7个“委”在大部制改革完成后的2010年初，行政许可事项与非行政许可事项共有273项，到2011年初减为97项，2012年底只有68项，特别是非许可事项和登记事项更是从2010年的142项减为仅有10项。②2011年深圳市市级取消或改变管理方式的行政审批事项共54项，其中涉及“委”的有13项，超过31个政府工作部门总量的24%。①2012年深圳市市级取消或改变管理方式的行政审批事项共90项，其中涉及“委”的有30项，占31个政府工作部门总量的30%，②显示“委”在减少微观事务管理和具体审批事项的力度仍然很大，也表明“委”在转变政府职能，限制政府权力的决心和实效。
奥斯本和普拉斯特里克总结了新西兰、英国、美国等国的改革实践，概括了掌舵与划桨成功分开的实施途径，认为第一个是准备行动，即明确目标，把那些与政府核心目标不相符的职能予以撤销或实行私有化。英国政府创造了一种优先选择审查的方法，每隔五年就对执行机构及其职能进行全面审查，以决定其是否放弃、私有化、重组或重构〔17〕。深圳市的做法与英国的优先选择审查工具具有异曲同工之妙，限权是为“委”掌舵作准备，保留核心职能的“委”才能更好进行掌舵。
三、以市场取向构建掌舵划桨分开的运行机制 新公共管理试图超越传统公共行政，主张使掌舵与划桨分开，依靠市场机制去引导公共项目，改变传统的官僚制，其运行中契约、自主权、灵活雇用、灵活薪酬等显示着市场取向，希冀以此获得工作积极性的再生。显然，这样的改革“改变了政府的组织结构和公共机构管理的基本规则”，〔18〕同样，深圳在改革中也试图用市场理念和市场机制重塑政府管理模式，呈现出市场取向的构建进程。
（一）构建契约化的人事制度：聘任制公务员制度
聘任制公务员改革意味着传统委任制公务员终身制的终结，公务员聘任制引入了契约化管理，以合同形式约束政府与公务员双方的权利、义务，如果公务员违反相关管理规定或聘任合同的，用人单位可以依据合同条款给予解聘或期满后不予续签合同，其公务员身份消失。深圳于2007年1月获得原国家人事部批准，成为全国公务员聘任制两个试点城市之一。2007年11月和2009年6月，深圳市公开招聘了两批聘任制公务员共53人，对聘任制进行制度检验。2010年初又结合公务员分类管理改革，规定自2010年1月1日起，对新进入深圳市行政机关的公务员全部实行聘任制，扩大了聘任制的实施范围。目前深圳市聘任制公务员已超过3200人，将近占全市4万多公务员总数的10%。
这种契约化的人事制度打破了常任制公务员的职业稳定性，强调的是人事管理的灵活性与竞争机制。
（二）构建分权化的事务管理：社会组织承接政府转移职能
由于行政审批制度改革带来的精简、取消、调整、转移审批事项并非无用与无需求事项，只是不适合由政府办理。为确保这些事项的连续性和服务质量，此次大部制改革的一个新举措是，给这些事项找落脚点，将不再承担和不直接办理的工作事项转移或委托出去。为此，2010年3月出台了《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》，将转移职能或委托事项分为两类：第一类是政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项。对这类职能和事项，政府部门主动退出，社会组织可以自行决定参与和提供服务，政府各部门按各自职能依据法律、法规和规章进行监管。第二类是政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项。对这类职能和事项，由政府各相关部门通过转变工作方式，以政府购买服务和政府资助的方式委托社会组织办理。确定受托单位后，政府各相关部门与受托单位签订《委托协议书》。转移职能的原则是，凡是社会能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律解决的事项均由社会和市场承担。
按照要求，深圳市编办在2009年大部制改革中共核定了第一批向社会和市场转移委托的涉及17个委、局、办的87项职能和工作事项。到2010年6月，共转移委托的69项，没有转移委托的17项，另有1项确定予以保留。2011年再核定了第二批事项，分为可转移政府工作事项和可购买服务政府工作事项两类。
政府职能转移给社会组织实质是在明确政府角色的基础上进行职能分离，在划桨层面将执行与服务供给分开。从具体的实践来看，深圳主要采用类似于竞标工具的形式实现服务合同外包，政府相关部门与承接职能的社会组织签订委托协议书，其框架内容包括：委托服务事项、委托服务标准、委托服务要求、委托服务期限、双方权利义务、委托服务费用、经费用途、违约责任、争议解决方式等。
（三）构建关注结果的管理：部门公共服务白皮书制度
新公共管理强调利用市场机制，使公共事务处理产生的结果成为政府公共管理活动的核心和关注的焦点，政府责任与其所提供服务的质量、数量、效率和有效性紧密结合，并用客观的测量对质量进行控制。深圳市政府从2006年起将政府部门责任白皮书作为一种管理工具并将之用在行政效能建设上，到2008年，在市、区两级政府三级管理的各个层面都实行了责任目标白皮书制度。2009年这项工作转由深圳市绩效评估与管理委员会办公室负责，将“政府部门责任目标白皮书”调整为“政府部门公共服务白皮书”。
公共服务白皮书的内容框架主要有工作职责、上年度白皮书工作任务目标完成情况、本年度白皮书工作任务目标、公众参与四个方面，其中，任务目标重点是各部门与社会经济发展及与群众切身利益密切相关的年度任务和具体服务职能，明确工作任务、目标进度和责任部门。一旦到年终未能实现，则必须进行解释。每年的公共服务白皮书必须将上一年白皮书的任务完成情况作出回顾以供监督。
2010年，深圳市政府绩效评估与管理委员会办公室在纳入政府绩效管理的40个单位开展了“2010年度公共服务白皮书满意度调查”，被认为这是深化大部制改革成果的重要举措。“由于白皮书公布责任目标带来的巨大压力，各部门领导都高度重视，将其作为‘一把手工程纳入重要日程。很多单位都是一把手亲自抓，并召开局党组会进行专题研究，制定具体工作目标、责任分工以及监督保障措施，指定专门工作部门抓落实……有的单位严格责任追究，对未按时履行职责而造成不良影响的，予以通报批评，并追究相关人员责任。”〔19〕
白皮书制度作为体现结果战略的一种工具，以部门之间的竞争性压力和来自公众的监督压力使政府部门不得不关注结果，提高行政效能。从实践看，公众对白皮书进行咨询、投诉或提供相关建议主要通过登录部门政府网站、发送电子邮件至部门邮箱、拨打部门咨询投诉电话三条渠道。
四、对完善改革的思考
西方发达国家在进入后工业社会后，对适应工业化社会的已呈僵化的官僚制进行反思和批评，导致新公共管理的产生。由于官僚制规制繁杂，专业化、专职化等特征已达极端，有的已暴露出明显的负作用，对其进行合理的修正是历史的必然。但官僚制的存在有其合理性，它适应了工业社会的社会和经济条件，以理性和高效率发挥了积极的作用。深圳市处于工业化社会和后工业化社会的交替环境之中，面临着促进官僚制的发育和摒弃其糟粕的双重任务，一方面需要强化官僚制的内核如规则导向、非人格化、层级制、专业化等，另一方面由于信息化和全球化裹挟着新公共管理逆官僚制的潮流，从而使改革在强化官僚制的同时伴随着生涩的市场取向，带来了某种似是而非的特有图景，并由此带来了诸多不足和问题。
在调研中笔者发现，深圳大部制改革存在的问题主要有：部门之间改革进展不平衡、部门内部整合缓慢导致内部工作机制不顺畅、人员职业发展遭遇瓶颈、上下级部门对接和运行机制不完善、权力运行方式未能理顺等。这些问题究其根本，是官僚制的不完善造成的，改革应进一步强化官僚制。此外，人们对深圳大部制改革质疑最大的则是委、局间决策与执行功能的分开与实现程度。从西方国家的实践看，决策与执行的分开取决于市场与社会的发育程度，取决于成熟的市场机制。然而，这些条件在深圳并不完全具备，从而难以确保决策、执行、监督之间的分开。聘任制公务员制度诚然是契约化的人事制度，但它未必能够实现灵活雇佣，因为灵活雇佣有赖于公务员管理部门不再集权式地管理人事系统，赋予执行部门充分的人事自主权如自主聘用、解雇人员、制定灵活薪酬等，凡此种种都远非一蹴而就之役。社会组织承接政府转移出来的职能是分权化的事务管理之路，但实践中问题仍然很多，进展缓慢，至2012初，可转移政府工作事项22项中只完成转移9项，可购买服务政府工作事项50项中只完成10项①。其原因主要是部分转移的职能和工作事项缺乏监管、财政保障不充足、承接职能的社会组织数量有限或组织成立时间短、规模小、发展不成熟和管理不完善等。部门公共服务白皮书制度彰显了结果管理，可以说是对英国公民宪章服务承诺工具的改进，与灵活绩效框架工具有类似的性质，但它与灵活绩效框架又有一定的区别，如承诺绩效的不是承担划桨职能的执行部门，而是兼具政策和执行职责的综合性部门；不具有合同形式，监督和评估主要以行政性奖惩等手段为主，从而回到了官僚控制的老路。
当然，深圳市推进的大部制改革仅有4年多时间，需要更多的时间进行机构间的磨合，从目前深圳市机构设置的情况看，大交通、大文化、大经济格局基本形成，今后改革应延续限制权力与市场取向的机构改革进路，侧重建立推动掌舵与划桨真正分开的体制与运行机制。
（一）进一步在体制上确立决策部门的掌舵地位
深圳市改革中试图以“委”来承担制定政策、规划和标准等决策职能，并监督执行的职能，但实践中“委”除了宏观调控的职能，尚有微观管理包括执法的职能，这限制了“委-局”设置的实质意义。因此，下一步的改革应将“委”的微观管理职能剥离，使“委”成为核心决策部门与执行监管部门，这意味着“委”的组成仅有行政决策中枢、辅助决策处室、执行监管处室以及综合服务处室，集中负责掌舵。这种掌舵地位体现在：第一，“委”之下有若干二级机构和分立机构等执行机构，执行机构范围还可以扩大为包括政府部门、部门直属机构、事业单位、社会团体、基金会和民办非企业组织等，执行机构对“委”负责，执行“委”的决策事项。第二，“委”为执行机构分别设定绩效目标并签订绩效责任书，执行机构据此完成相应的政策目标。第三，财政资金直接拨付到“委”，由“委”根据执行机构的事项分配财政资金，“委”拥有财政资金的确定权、分配权与监督权，执行机构只拥有财政资金的使用权。第四，“委”以其整体绩效接受问责，即“委”及其执行机构执行的事务作为整体对市政府及市民负责。
这样一种体制类似于香港特区政府的“决策局统辖执行机构模式”，〔20〕它通过一种大部门与分立机构纵向相对分开的权力关系来达成部门与分立机构间的双向融合，目前，“国内学者开始认识到大部门体制不是单纯的机构整合，同时应当推进机构的分立，形成数量相对较多的、专业化的、具有一定程度独立性的分立机构。”〔21〕并认为这可以缓解部门间利益冲突内部化、大部门规模过于庞大引发的困难、大部门权力过分集中、大部门岗位减少和人事管理难题等问题。〔22〕
（二）进一步强化市场取向的决策执行运行机制
这意味着：第一，决策与执行机构间应以契约即协议方式来运作；第二，在协议签订后执行机构在协议承诺的框架内获得足够的灵活性，包括相应的人事权和相应的财务预算权，执行机构的决策层可以决定自主聘用与解雇人员、制定灵活薪酬、自主决定财务开支；第三，执行机构的高级管理人员属聘任制人员，不实行常任制，他们按固定期限的绩效合同工作；第四，进行结果管理，执行机构在协议中承诺提供具体的服务结果，包括提供的产品数量、质量要求与价格要求；第五，放松对执行机构的规制：表现在财政部门不再控制执行机构的预算，执行机构的经费根据其提供的公共服务与公共物品在协议中明确；编制管理部门与人事管理部门也不再控制执行机构的人员管理，这些权力归执行机构的决策层行使。以上机制要素，是对原有官僚制运行方式进行颠覆性的改变。
当然，划桨不仅仅是政策执行，它还包括政策建议、规章制定、服务提供、政策执行和资金提供等，〔23〕并且不同功能的划桨性组织与掌舵性组织之间的运行机制可能不同，它们类型多样、规模各异，需要予以细分和区别对待。
（三）将机构改革纳入战略性改革中
2009年深圳市开始推进的大部制改革旨在通过组织结构的重塑来提高政府绩效，但实践证明困难不少。奥斯本等认为仅通过强化机构和职能、减少重叠、简化机构对组织结构进行改组很难达到效果，因为组织结构并非变革的根本杠杆，机构改革不应是单边行动，要使机构改革取得实效，还应进一步进行战略性改革。所谓战略，是指利用关键的杠杆作用支点改变制度的动力机制，它能使变革带来的影响能够涉及整个组织；起关键作用的杠杆主要有体制目标、激励机制、责任机制、权力结构及组织文化，运用这些杠杆的对应战略分别有核心战略（core strategy）、后果战略（consequences strategy）、顾客战略（customer strategy）、控制战略（control strategy）与文化战略（culture strategy），〔24〕，每一项战略包含着不同的途径或工具。也就是说，战略性改革变革的是政府存在的制度环境。
从深圳市前期改革中的契约化人事制度、分权化的事务管理以及构建关注结果的管理等来看已有战略性改革的雏形，但还需要进一步深入，包括：第一，推进核心战略，明确掌舵性与划桨性组织各自的目标，使不同的组织专注于各自的目标。掌舵性的决策部门要更多地运用听证会、政策咨询等方式进行民主决策，增强回应性；划桨性的执行机构更多地运用目标管理、责任控制等方式进行科学管理，提高效率。第二，推进后果战略，进行预算改革，创设掌舵与划桨分开的财务环境。应改革现行的部门预算统一核拨经费模式，借鉴西方国家将预算分配与人事管理、绩效管理紧密联系的做法，〔25〕将决策部门与执行机构的绩效整合到年度预算过程中，实现绩效与预算分配挂钩，同时，组织预算支出必须透明公开，以对其财务自主权形成约束。第三，推进顾客战略与控制战略，完善问责工具的使用。如授权代理工具、竞标工具、绩效和项目评估等，激发公众主动并能够参与问责，确保政府责任不会落空。
与此同时，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少学者的尖锐批评，认为它存在内在矛盾。〔26〕有人对新公共管理所倡导的价值提出了异议，强调市场模式所倡导的分权与公共部门对协调的需要之间的紧张关系。还有人认为，企业家精神及“新管理主义”可能会腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与这种民主和宪政价值。〔27〕这些批评从不同侧面揭示了新公共管理的局限性。霍尔姆斯和桑德认为，英国的改革实践并不算成功，“诸如促使服务提供机构与政策部门相分离，甚至地方政府服务的强制性招标，本身都不能实现其目标。”〔28〕 因此，在借鉴新公共管理来指导改革实践时，需要慎重衡量实施前提与适应环境。
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〔3〕中共深圳市委，深圳市人民政府.深圳市人民政府机构改革方案（深发〔2009〕9号）.
〔4〕〔10〕周志忍.当代国外行政改革比较研究〔M〕. 北京：国家行政学院出版社，1999.96，103-104.
〔5〕〔7〕〔美〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门〔M〕. 上海：上海译文出版社，1996.12，11.
〔6〕〔23〕〔24〕〔美〕奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2002.42，86，41.
〔8〕〔28〕欧文·E·休斯.公共管理导论（第三版）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2007.62，67.
〔9〕〔11〕经济合作与发展组织.分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体〔M〕.北京：中信出版社，2004.31，246.
〔12〕深圳市人民政府新闻办公室.深圳政府机构改革相关背景材料〔EB/OL〕.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm
〔13〕陈显玲.行政权三分·一龙治水·业务融合——深圳大部制改革调查之一〔N〕.中国经济时报，2009-11-09.
〔14〕深圳市人民政府机构改革及“三定”工作新闻发布会〔EB/OL〕.2009-09-08.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/
〔15〕深圳市法制办公室.法治政府：在“自我革命”中前行 ——来自深圳市行政审批制度改革的报道〔EB/OL〕. 2010-02-08，http：//www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/fzzf/fzzf5/201002/t20100208_1464323.htm
〔16〕深圳市人民政府新闻办公室.深圳政府机构改革相关背景材料〔EB/OL〕. http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm
〔17〕沈荣华.国外大部制梳理与借鉴〔J〕.中国行政管理，2012，（8）.
〔18〕〔美〕奥斯本、彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2002.85.
〔19〕傅小随.政府部门责任目标白皮书：行政管理的工具创新〔J〕. 特区实践与理论，2010，（3）.
〔20〕樊鹏.发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较〔J〕.经济社会体制比较，2011，（1）.
〔21〕杜倩博.大部制的权力结构：机构合并与分立相融合的内在机理研究〔J〕. 公共行政评论，2012，（6）.
〔22〕杜倩博.大部门动态调整：大部门与分立机构的双向融合〔J〕. 理论与改革，2012，（5）.
〔25〕宋健敏，丁元.绩效评估对政府预算决策的作用与局限：对布什政府项目评估分级工具（PART）的实证分析〔J〕. 中国行政管理，2010，（9）.
〔26〕Charles Fox.Reinventing Government As Postmodern Symbolic Politics〔J〕.Public Administration Review.1996，56（3）.
〔27〕珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004.
【责任编辑：朱凤霞】
① 科技工贸和信息化委员会于2012年2月10日被拆分，科技部分的职责被分拆出来，成立了新的科技创新主管部门——深圳市科技创新委员会。原科工贸信委承担的工业、外经贸、商业、信息化、保税区、工矿商贸企业安全生产等管理职责，以及原市农林渔业局（市海洋局）承担的农业、畜牧业、渔业、海洋经济管理职责整合，组建深圳市经济贸易和信息化委员会。
① 数据由笔者根据深圳市机构改革“三定”方案（深府办〔2009〕100号）计算而成。
② 根据深圳政府在线2010年行政审批清单、“深圳市市级行政审批事项调整目录”（深圳市人民政府令第230号）、“深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录”（深圳市人民政府令第246号）等整理而成。
① 《深圳市市级行政审批事项调整目录》，深圳市人民政府令（第230号），2011年4月12日发布。
② 《深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》，深圳市人民政府令（第246号），2012年12月17日发布。
① 数据由笔者根据调研所获得的相关政府资料整理而成。
从深圳市前期改革中的契约化人事制度、分权化的事务管理以及构建关注结果的管理等来看已有战略性改革的雏形，但还需要进一步深入，包括：第一，推进核心战略，明确掌舵性与划桨性组织各自的目标，使不同的组织专注于各自的目标。掌舵性的决策部门要更多地运用听证会、政策咨询等方式进行民主决策，增强回应性；划桨性的执行机构更多地运用目标管理、责任控制等方式进行科学管理，提高效率。第二，推进后果战略，进行预算改革，创设掌舵与划桨分开的财务环境。应改革现行的部门预算统一核拨经费模式，借鉴西方国家将预算分配与人事管理、绩效管理紧密联系的做法，〔25〕将决策部门与执行机构的绩效整合到年度预算过程中，实现绩效与预算分配挂钩，同时，组织预算支出必须透明公开，以对其财务自主权形成约束。第三，推进顾客战略与控制战略，完善问责工具的使用。如授权代理工具、竞标工具、绩效和项目评估等，激发公众主动并能够参与问责，确保政府责任不会落空。
与此同时，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少学者的尖锐批评，认为它存在内在矛盾。〔26〕有人对新公共管理所倡导的价值提出了异议，强调市场模式所倡导的分权与公共部门对协调的需要之间的紧张关系。还有人认为，企业家精神及“新管理主义”可能会腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与这种民主和宪政价值。〔27〕这些批评从不同侧面揭示了新公共管理的局限性。霍尔姆斯和桑德认为，英国的改革实践并不算成功，“诸如促使服务提供机构与政策部门相分离，甚至地方政府服务的强制性招标，本身都不能实现其目标。”〔28〕 因此，在借鉴新公共管理来指导改革实践时，需要慎重衡量实施前提与适应环境。
〔参考文献〕
〔1〕 杜倩博.大部制的权力结构：机构合并与分立相融合的内在机理研究〔J〕. 公共行政评论，2012，（6）.宋世明.论大部门体制的基本构成要素〔J〕. 中国行政管理，2009，（10）.樊鹏.发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较〔J〕.经济社会体制比较，2011，（1）.沈荣华.国外大部制梳理与借鉴〔J〕.中国行政管理，2012，（8）.周志忍.大部制溯源： 英国改革历程的观察与思考〔J〕.行政论坛，2008，（2）.李军鹏.大部门体制的推进策略〔J〕.中国行政管理，2008，（3）.
〔2〕张立.深圳受命特别试验“行政三分”再造政府〔N〕.南方周末，2002-12-19.
〔3〕中共深圳市委，深圳市人民政府.深圳市人民政府机构改革方案（深发〔2009〕9号）.
〔4〕〔10〕周志忍.当代国外行政改革比较研究〔M〕. 北京：国家行政学院出版社，1999.96，103-104.
〔5〕〔7〕〔美〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门〔M〕. 上海：上海译文出版社，1996.12，11.
〔6〕〔23〕〔24〕〔美〕奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2002.42，86，41.
〔8〕〔28〕欧文·E·休斯.公共管理导论（第三版）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2007.62，67.
〔9〕〔11〕经济合作与发展组织.分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体〔M〕.北京：中信出版社，2004.31，246.
〔12〕深圳市人民政府新闻办公室.深圳政府机构改革相关背景材料〔EB/OL〕.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm
〔13〕陈显玲.行政权三分·一龙治水·业务融合——深圳大部制改革调查之一〔N〕.中国经济时报，2009-11-09.
〔14〕深圳市人民政府机构改革及“三定”工作新闻发布会〔EB/OL〕.2009-09-08.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/
〔15〕深圳市法制办公室.法治政府：在“自我革命”中前行 ——来自深圳市行政审批制度改革的报道〔EB/OL〕. 2010-02-08，http：//www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/fzzf/fzzf5/201002/t20100208_1464323.htm
〔16〕深圳市人民政府新闻办公室.深圳政府机构改革相关背景材料〔EB/OL〕. http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm
〔17〕沈荣华.国外大部制梳理与借鉴〔J〕.中国行政管理，2012，（8）.
〔18〕〔美〕奥斯本、彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2002.85.
〔19〕傅小随.政府部门责任目标白皮书：行政管理的工具创新〔J〕. 特区实践与理论，2010，（3）.
〔20〕樊鹏.发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较〔J〕.经济社会体制比较，2011，（1）.
〔21〕杜倩博.大部制的权力结构：机构合并与分立相融合的内在机理研究〔J〕. 公共行政评论，2012，（6）.
〔22〕杜倩博.大部门动态调整：大部门与分立机构的双向融合〔J〕. 理论与改革，2012，（5）.
〔25〕宋健敏，丁元.绩效评估对政府预算决策的作用与局限：对布什政府项目评估分级工具（PART）的实证分析〔J〕. 中国行政管理，2010，（9）.
〔26〕Charles Fox.Reinventing Government As Postmodern Symbolic Politics〔J〕.Public Administration Review.1996，56（3）.
〔27〕珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004.
【责任编辑：朱凤霞】
① 科技工贸和信息化委员会于2012年2月10日被拆分，科技部分的职责被分拆出来，成立了新的科技创新主管部门——深圳市科技创新委员会。原科工贸信委承担的工业、外经贸、商业、信息化、保税区、工矿商贸企业安全生产等管理职责，以及原市农林渔业局（市海洋局）承担的农业、畜牧业、渔业、海洋经济管理职责整合，组建深圳市经济贸易和信息化委员会。
① 数据由笔者根据深圳市机构改革“三定”方案（深府办〔2009〕100号）计算而成。
② 根据深圳政府在线2010年行政审批清单、“深圳市市级行政审批事项调整目录”（深圳市人民政府令第230号）、“深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录”（深圳市人民政府令第246号）等整理而成。
① 《深圳市市级行政审批事项调整目录》，深圳市人民政府令（第230号），2011年4月12日发布。
② 《深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》，深圳市人民政府令（第246号），2012年12月17日发布。
① 数据由笔者根据调研所获得的相关政府资料整理而成。
从深圳市前期改革中的契约化人事制度、分权化的事务管理以及构建关注结果的管理等来看已有战略性改革的雏形，但还需要进一步深入，包括：第一，推进核心战略，明确掌舵性与划桨性组织各自的目标，使不同的组织专注于各自的目标。掌舵性的决策部门要更多地运用听证会、政策咨询等方式进行民主决策，增强回应性；划桨性的执行机构更多地运用目标管理、责任控制等方式进行科学管理，提高效率。第二，推进后果战略，进行预算改革，创设掌舵与划桨分开的财务环境。应改革现行的部门预算统一核拨经费模式，借鉴西方国家将预算分配与人事管理、绩效管理紧密联系的做法，〔25〕将决策部门与执行机构的绩效整合到年度预算过程中，实现绩效与预算分配挂钩，同时，组织预算支出必须透明公开，以对其财务自主权形成约束。第三，推进顾客战略与控制战略，完善问责工具的使用。如授权代理工具、竞标工具、绩效和项目评估等，激发公众主动并能够参与问责，确保政府责任不会落空。
与此同时，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少学者的尖锐批评，认为它存在内在矛盾。〔26〕有人对新公共管理所倡导的价值提出了异议，强调市场模式所倡导的分权与公共部门对协调的需要之间的紧张关系。还有人认为，企业家精神及“新管理主义”可能会腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与这种民主和宪政价值。〔27〕这些批评从不同侧面揭示了新公共管理的局限性。霍尔姆斯和桑德认为，英国的改革实践并不算成功，“诸如促使服务提供机构与政策部门相分离，甚至地方政府服务的强制性招标，本身都不能实现其目标。”〔28〕 因此，在借鉴新公共管理来指导改革实践时，需要慎重衡量实施前提与适应环境。
〔参考文献〕
〔1〕 杜倩博.大部制的权力结构：机构合并与分立相融合的内在机理研究〔J〕. 公共行政评论，2012，（6）.宋世明.论大部门体制的基本构成要素〔J〕. 中国行政管理，2009，（10）.樊鹏.发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较〔J〕.经济社会体制比较，2011，（1）.沈荣华.国外大部制梳理与借鉴〔J〕.中国行政管理，2012，（8）.周志忍.大部制溯源： 英国改革历程的观察与思考〔J〕.行政论坛，2008，（2）.李军鹏.大部门体制的推进策略〔J〕.中国行政管理，2008，（3）.
〔2〕张立.深圳受命特别试验“行政三分”再造政府〔N〕.南方周末，2002-12-19.
〔3〕中共深圳市委，深圳市人民政府.深圳市人民政府机构改革方案（深发〔2009〕9号）.
〔4〕〔10〕周志忍.当代国外行政改革比较研究〔M〕. 北京：国家行政学院出版社，1999.96，103-104.
〔5〕〔7〕〔美〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门〔M〕. 上海：上海译文出版社，1996.12，11.
〔6〕〔23〕〔24〕〔美〕奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2002.42，86，41.
〔8〕〔28〕欧文·E·休斯.公共管理导论（第三版）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2007.62，67.
〔9〕〔11〕经济合作与发展组织.分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体〔M〕.北京：中信出版社，2004.31，246.
〔12〕深圳市人民政府新闻办公室.深圳政府机构改革相关背景材料〔EB/OL〕.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm
〔13〕陈显玲.行政权三分·一龙治水·业务融合——深圳大部制改革调查之一〔N〕.中国经济时报，2009-11-09.
〔14〕深圳市人民政府机构改革及“三定”工作新闻发布会〔EB/OL〕.2009-09-08.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/
〔15〕深圳市法制办公室.法治政府：在“自我革命”中前行 ——来自深圳市行政审批制度改革的报道〔EB/OL〕. 2010-02-08，http：//www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/fzzf/fzzf5/201002/t20100208_1464323.htm
〔16〕深圳市人民政府新闻办公室.深圳政府机构改革相关背景材料〔EB/OL〕. http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm
〔17〕沈荣华.国外大部制梳理与借鉴〔J〕.中国行政管理，2012，（8）.
〔18〕〔美〕奥斯本、彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2002.85.
〔19〕傅小随.政府部门责任目标白皮书：行政管理的工具创新〔J〕. 特区实践与理论，2010，（3）.
〔20〕樊鹏.发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较〔J〕.经济社会体制比较，2011，（1）.
〔21〕杜倩博.大部制的权力结构：机构合并与分立相融合的内在机理研究〔J〕. 公共行政评论，2012，（6）.
〔22〕杜倩博.大部门动态调整：大部门与分立机构的双向融合〔J〕. 理论与改革，2012，（5）.
〔25〕宋健敏，丁元.绩效评估对政府预算决策的作用与局限：对布什政府项目评估分级工具（PART）的实证分析〔J〕. 中国行政管理，2010，（9）.
〔26〕Charles Fox.Reinventing Government As Postmodern Symbolic Politics〔J〕.Public Administration Review.1996，56（3）.
〔27〕珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004.
【责任编辑：朱凤霞】
① 科技工贸和信息化委员会于2012年2月10日被拆分，科技部分的职责被分拆出来，成立了新的科技创新主管部门——深圳市科技创新委员会。原科工贸信委承担的工业、外经贸、商业、信息化、保税区、工矿商贸企业安全生产等管理职责，以及原市农林渔业局（市海洋局）承担的农业、畜牧业、渔业、海洋经济管理职责整合，组建深圳市经济贸易和信息化委员会。
① 数据由笔者根据深圳市机构改革“三定”方案（深府办〔2009〕100号）计算而成。
② 根据深圳政府在线2010年行政审批清单、“深圳市市级行政审批事项调整目录”（深圳市人民政府令第230号）、“深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录”（深圳市人民政府令第246号）等整理而成。
① 《深圳市市级行政审批事项调整目录》，深圳市人民政府令（第230号），2011年4月12日发布。
② 《深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》，深圳市人民政府令（第246号），2012年12月17日发布。
① 数据由笔者根据调研所获得的相关政府资料整理而成。
