新时代检察机关的职能优化
季卫华 李强 王胜利
摘 要：新中国的检察制度主要经历了“一般监督”、强化诉讼监督以及完善自身监督为主要内容的阶段。随着全面法治建设、监察体制改革以及司法体制改革的不断推进，行政检察监督、检察公益诉讼、检察权司法化以及检察权的内部配置等方面都受到了重大冲击及影响。当前，需要在充实强化侦查调查权，优化整合逮捕、刑事公诉职能，适当拓展司法审查职能，不断强化民事行政公益诉讼职能，做大做强民事检察、行政检察职能以及充实强化刑事执行监督职能等方面进行重构。
关键词：检察职能；法治建设；司法改革；监察体制
中图分类号：D926 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）06-0024-08
国家监察体制改革，作为一项对职务犯罪侦查权重新配置与调整的重大制度改革，给检察机关带来了系统性、根本性的影响，检察机关的职能必然也处于广泛而深刻的调整之中。准确把握新时代检察机关职能定位，才能顺利推进检察业务专门化、检察官角色的类型化专业化。本文拟梳理新中国成立后不同时期检察机关的职能定位，深刻剖析新时代形势变化对检察权的宪法定位以及权能转型带来的冲击及影响，并对新时代检察机关职能的优化进行解读与重构。
一、新中国成立后我国检察机关的职能配置
司法制度的形成，取决于一个国家的经济基础、政治体制以及国家性质与结构，受到特定时代的社会因素以及特定历史条件的制约[1]（p.479）。系统梳理检察职能发展轨迹，新中国的检察制度主要经历了“一般监督”、强化诉讼监督以及完善自身监督等几个阶段，可以分为新中国成立初期和改革开放以后两个主要时期。探寻不同时期检察改革与创新的亮点，找出规律性的认识，才能更好地指导今后的检察实践。
（一）新中国成立初期检察机关的职能定位
1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》为新中国检察制度奠定了基础。1949年12月，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》确定了最高检察机关的职权。1954年，第一部《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和第一部《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）先后通过，各级人民检察院被赋予监督、侦查、起诉等六项职权。对比两个时期的检察职权，1954年的规定与1949年的规定有所调整，即“两增一减”：增加对侦查机关的侦查工作是否合法实行监督的职权；增加对执行刑事判决的监督权；由于当时尚无行政审判及审判机构设置，取消了检察机关参与行政诉讼的职权。到1956年，各级检察机关基本上已担负起国家赋予的法定职责。当年全国检察机关审查公安机关侦查终结移送起诉的案件中，不起诉的案件约占26%；审查投案自首的案件中，不起诉的约占88%；审查内部肃反案件中，不起诉的约占66%。这说明检察机关按照法律程序发挥法律监督职能，有效地防止了把一些无罪的人或者应免予处罚的人交付审判[2]（p.18）。其后不久，刚组建完成并发挥职能的各级检察机关就遭到重创，检察制度遭遇重大挫折。
1954年宪法及人民检察院组织法进一步突出检察机关独立地位，形成了全国人大及常委会监督下的“三院”体制，检察机关的行政属性进一步被削弱。新中国成立初期，检察机关机构设立较简单，按照案件类型分工，仅设3个业务部门。1955年后，全国检察职能机构设置开始细化，高检院设立侦查部门、侦监、审监、监所和劳改监督等业务部门。恢复重建后，高检院设刑事、经济、监所以及法纪检察部门，后又设立控申部门、民行部门。新中国成立伊始，检察机关是人民政府的重要组成部分，并被赋予了一般监督的职能。检察机关行使一般监督职权办理案件的方式，是按照监督程序提出抗议，由行政机关自行纠正，而不经诉讼程序，也不由法院判决。总体上讲这时期的检察监督主要是一般监督，监督对象比较广泛，是一种综合性的“守法监督”。这种监督有助于提高整个社会的守法水平，增强权社会的法治意识，促进依法行政。
（二）改革开放后检察机关的职能定位
“十年浩劫”结束后，我国确立了改革开放的基本国策，人大制度得到恢复和完善，检察事业得以涅槃重生。可以说，中国检察制度真正开始探索自己的发展道路，寻找应有的制度定位，正是1978年恢复重建以来的事情[3]。1978年第五届全国人大第一次会议通过了经重新修改制定的《宪法》，规定重设检察机关，并规定检察权由检察机关行使。1979年《人民检察院组织法》首次以国家法律的形式明确人民检察院是国家的法律监督机关。对比1954年检察院组织法，1979年组织法取消了检察机关“一般监督”职能及相应权力，增加了对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家稳定的重大刑事案件行使检察权，增加了职务犯罪侦查权。
改革开放以后，检察机关取得了巩固强化诉讼监督为重心的法律监督职能的新的历史成就，这期间中华人民共和国检察改革已然常态化，体现了国家推进依法治国和建设社会主义法治国家的实践和探索。1982年《宪法》首次以国家根本大法明确了检察机关的“国家法律监督机关”地位，检察职能被赋予司法化、专业化属性。随着1989年行诉法和1991年民诉法的实施，检察机关开始依法全面履行对民事审判和行政诉讼的监督职能；随着1996年刑诉法的修改，检察机关自侦案件的范围得到了调整。1997年，党的十五大确立了依法治国的基本方略。2004年，中共中央下发《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，要求充分发挥检察机关的法律监督职能作用。2006年，中共中央下发《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，进一步要求加大法律监督力度。在巩固检察制度的宪法定位、强化检察监督的职能发挥的引领下，检察改革持续全面推进。通过改革，进一步完善了检察权运行制度，稳定了检察机关的法律监督地位，检察机关自此向现代化转型。
随着国家经济发展和民主法治建设的推進，以及人们对检察权的权力属性和检察机关宪法定位认识的深入，检察机关的职能处于一种动态的调整之中。如新中国成立初期，为了巩固新生政权，检察机关被赋予广泛的职能，除法律监督外，还享有一般监督职能，即“对政府机关、公务人员和全国国民严格遵守法律，负有检察责任”。再如，改革开放后，民事纠纷和行政案件日益增长，检察机关被赋予了对民事审判和行政诉讼进行监督的职能。当前，随着新一轮司法体制改革深入，检察机关职能整合趋势渐渐凸显，改革力度和尺度越来越大，调整后检察职能的司法属性也越来越明显。
二、新时期国家顶层权力改革对检察机关职能定位的影响
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央做出“四个全面”的战略部署，党和国家面貌发生了根本性改变。伴随着新时代全面依法治国的实施、监察体制改革以及司法改革的推进，检察机关的职能受到了重大的冲击及影响，需要重新检视、调整定位。
（一）全面依法治国的推进对检察机关职能的拓展和强化
在“四个全面”战略部署中，全面依法治国是党从坚持和发展中国特色社会主义出发，为更好地治国理政做出的重大战略部署，是事关执政兴国的全局性、根本性问题。党的十八届四中全会更是首次专题讨论依法治国问题，会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），有两处对检察机关的职能定位影响深远。
第一，监督行政违法行为和行政强制措施，拓展行政检察权能。《决定》指出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。赋予检察机关此项职能，有助于对强大的行政权力形成监督制约，也符合现代法治国家的依法治国、依法行政的本质要求。这大大拓展了行政检察监督的范围，新时代行政检察监督演变为检察机关对法院行使行政审判权和行政机关行使行政权的一项监督制度，势必将对检察机关职能定位产生重大影响[4]。
第二，建立检察公益诉讼制度，强化公益诉讼职能。2015年7月1日，全国人大常委会通过决定，授权高检院在生态环境和资源保护、国有土地使用权出让等领域开展提起公益诉讼试点。经过两年试点后，全国人大常委会通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，明确了检察机关提起民事、行政公益诉讼的相关规定。公益诉讼职能的配置，不同于民事诉讼监督和行政诉讼监督，目前由负责诉讼监督的民行检察部门承担。如何通过合理的运行模式，确保该项职能得到充分发挥，需要给予足够重视。
（二）监察体制改革对检察机关职能定位的冲击
在国家发展的任何特定时段，权力都可以假定为一个恒量或常量，虽然它事实上总是处在变化之中。因此，新增加国家机关权力的设定和行使，会对原有的国家权力横向和纵向配置格局产生广泛影响[5]。
作为一项重大体制变革，监察改革的直接效果是：监察委员会吸收了检察机关的职务犯罪侦查权，使得职务犯罪侦查体制由纪委监察机关与检察机关双轨并行转化为监察委员会一轨独行，形成了统一、权威高效的“依法反腐”的监察体系。监察体制改革对检察机关职能定位的冲击与影响有两点。
第一，职务犯罪侦查权的剥离给检察机关带来重大冲击。长期以来，对于检察机关自身的职能定位而言，职务犯罪侦查权一直被认为是检察机关保证法律监督有效行使的有力保障。而监察体制改革下自侦权的剥离，带来重要职能和部分骨干人员的转隶，容易引起检察机关法律监督刚性弱化、宪法职能定位下降等隐忧，进而冲击检察职能。在监察制度改革背景下，反贪污、反渎职部门转隶至监察委员会，由此对检察机关既有的职权安排与部门产生重要影响。另外，原属于检察机关侦查部门的人员身份转换问题如何操作，职级以及待遇如何与检察官的身份衔接等问题，也对检察机关既有的职权安排与部门设置产生影响。
第二，检察机关需要增加对监察委员会办理职务犯罪案件的诉讼监督权。检察机关需要协调与监察机关的职能关系。由于纪检部门传统上的强势地位，监察体制改革中又整合了多种相关职能，监察委员会的强势地位更加凸出。权力不受约束，必将腐败。监察委员会实质上承担着职务犯罪的调查取证职能，广泛参与进刑事诉讼程序，当然需要监督制约。检察机关法律监督权也需要与监察委员会对接刑事诉讼业务，形成打击合力，这有助于监察制度的完善，推进法治建设进程。监察体制改革背景下，法律监督职能应该得到更明确更充分的彰显。伴随着自侦权转隶，检察机关不可避免地需重新定位其职能权属，强化二者间的相互监督，以应对变革。
（三）司法体制改革下检察机关职能定位的调整
司法改革在全面深化政治体制改革、全面依法治国中居于重要地位，也是破解体制性机制性障碍、提高司法监督能力的根本途径。客观来讲，党中央对新一轮司法体制改革的重视程度和支持力度都是空前的。随着司法体制改革的深入推进，检察机关需要在监督方式以及内部职权配置方面进行调整。
第一，以“审判为中心”的刑事诉讼制度改革需要检察权的持续性监督。在唯实体正义的诉讼理念指导下，检察权运行不仅在诉讼构造中难以实现控辩平等，在权力格局中也难以实现有效制衡。以“审判为中心”的诉讼制度最主要包括两点：庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用；严格遵循控审分离、控辩平等、裁判中立的诉讼原则，建立控辩审三方主体构成的等腰三角形诉讼构造。在这种制度下，检察机关在刑事诉讼中“控方”的角色定位色彩更加明显，其严格以诉权为依据行使诉讼权利，并承担诉讼义务。这又与检察机关法律监督的宪法定位存在着一定的紧张关系。如何协调这两种不同角色的关系，已成为检察机关必须直面的问题。
第二，检察机关需要自身改革，不断彰显检察权的司法属性。当前，检察官员额制、检察官办案责任制、司法权与司法行政管理权相分离、检察机关内部机构等改革全面推进，破除了检察机关体制性机制性障碍，检察权运行更加顺畅，更加符合司法规律，更加符合检察实践。同时，也要清醒地认识到一些改革措施还不能全面落地生根，具体改革路径还不能形成改革共识。如何进一步制定符合司法规律和各地实际的改革方案以及选择理性、務实的改革路径，成为检察机关必须面对的现实。
三、新时代检察机关职能定位的重构
2018年3月宪法修正案通过，检察机关的宪法定位并未改变，仍为国家的法律监督机关。因此，检察机关要在坚守宪法定位前提下，正确认识新时代形势的变化及其给检察职能带来的各种影响，顺应人民群众期待，重构检察职能。新时期检察改革，要重新定位其职能权属，不断增强检察机关内部机构设置的科学化程度，彰显检察权的司法属性，增强检察监督的独立性、公正性和权威性。
（一）充实强化侦查调查权，破解监督刚性不足难题
第一，保留部分案件职务犯罪侦查职能。国家监察体制改革的内容之一就是将检察机关行使的职务犯罪侦查权全部移交给监察委员会。而《中华人民共和国刑事诉讼法》修正草案征求意见稿拟保留检察机关对部分职务犯罪案件的侦查权。我们认为，检察机关在诉讼活动中对侦查机关、法院、执行机关的诉讼活动进行法律监督，就是通常说的“诉讼监督”，分为刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督三个方面。检察机关的法律监督对象主要是司法领域，具有丰富的监督经验，在进行诉讼监督过程中更容易发现司法工作人员侵犯公民权利、损害司法公正职务犯罪的线索；此类案件专业性较强，交由专门从事法律监督的检察机关来侦查更为合适。问题是监察委员会人员利用职权实施的前列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，是否适用该条规定？职务犯罪的监察调查与刑事侦查具有措施强制性、调查目的一致性，使其必然具有类似侦查之属性[6]。从法理上看，如果由监察委员会自行侦查，存在自体监督的不足。因此，需要立法明确规定，监察委员会工作人员涉嫌职务犯罪应由检察机关侦查[7]。
第二，充实强化机动侦查权。检察机关的机动侦查权，是检察机关在履行法律监督职能过程中因司法办案需要，依法自由裁量而行使的侦查权。1996年刑诉法修改了1979年刑诉法第13条第2款关于机动侦查权的规定，将侦查对象限缩为国家机关工作人员，范围限缩为利用职权实施的重大犯罪案件，程序上增加省级以上人民检察院决定的限制性条件。这种机动侦查权一般只有在侦查机关没有依法履行职责时才发挥作用，具有事后监督和救济作用，但这种制度设计重在权力制约，面临着范围过于狭窄、缺乏实效性的问题，实践案件极为稀少。随着司法改革的推进和监察委员会的设立，从顶层设计角度，扩张检察机关机动侦查权的适用范围，从立法源头放宽其适用条件，对保障法律监督刚性，具有重要的现实意义。作为一种补充性履职手段，检察机关行使机动侦查权是监督制约公权力机关某些职务违法行为、保障法律监督职能刚性的必要方式。为适度强化实践适用，建议在立法修改调整侦查管辖范围时，放宽机动侦查权的限制条件，规定：对不宜由公安机关或监察机关侦查的案件，公安侦查机关拒不立案或消极，存在严重违法行为等特殊情况，市、县区人民检察院可以经上一级检察机关审批后，代位行使侦查管辖权，直接立案自行组织侦查活动。
第三，充实强化调查核实权措施。这是强化法律监督职能的必然要求，是检察职能转型升级的题中应有之义。我们认为，转隶改革后，检察机关不仅应当享有那些一般性、常规性、通用性的调查核实权力，如要求说明情况、通知谈话、传唤、调取证据、查阅有关会议记录、文件、案卷材料，责令提供相关证据、材料，检查、鉴定等，还应该在必要时，有权直接采取某些带有一定强制性、制止性、处分性的调查核实措施，如强制传唤、查封、扣押财产、冻结账户、发布行为禁止令、责令立即停止侵害公益行为等。通过补钙输液，丰富元素、补充营养，着力破解调查核实权在监督实践中失之于软、失之于弱的现实难题，有效实现立法预期的目标。
（二）优化整合逮捕职能和刑事公诉职能
逮捕作为一项重要的刑事诉讼职权，长期以来一直由检察机关行使。在司法改革的浪潮中，一些学者主张借鉴西方国家由治安法官负责决定是否逮捕的做法，将逮捕权划给法院行使。这种忽视司法体制巨大差异的简单模仿及复制，注定是行不通的。实际上，在几次司法体制改革中，有关将检察机关审查批捕权移交法院的改革动议，都遭到最高层的否决[8]。这说明审查逮捕职能的归属主体，并不能够完全照搬西方制度模式。刑事公诉权是各国检察机关享有的基本权力，也是我国检察机关的核心职能。随着“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革的推进，公诉在审前程序中的主导地位日益凸显，构建新型诉侦、诉辩和诉审关系迫在眉睫。毫无疑问，逮捕職能和刑事公诉职能都是检察机关的重要职能。这两项职能是分开行使好，还是合并行使好？换言之，是“捕诉分离”好还是“捕诉合一”好？争论相当激烈。我们结合从检二十多年经验，认为实行“捕诉合一”更符合检察实践。
第一，能够提高办案效率。目前情况下，一个刑事案件，批捕和起诉检察官分别要审查案卷、讯问犯罪嫌疑人、核实证据、认定案件事实等，同质化重复劳动较多。实行“捕诉合一”，避免同一案件重复审查，在审查起诉阶段，由于提前就对基本案情有所掌握，检察官只需对改变的部分案件事实及侦查意向书中要求的材料有无补充进行审核把关即可，从而可以减少退回补充侦查的效率，可以有效提高诉讼效率，降低司法成本，缓解案多人少的办案压力[8]。
第二，能够提升办案质量。逮捕的证据条件是“有证据证明有犯罪事实”，提起公诉的证据标准是“证据确实、充分”。我国法律对提起公诉案件证据标准的界定显然高于逮捕标准。实行“捕诉合一”后，承办检察官会在严把逮捕条件同时，提前预测案件到起诉及审判阶段时证据的调取固定。即使决定不捕，也会从保障公诉成功角度，开列出更加详细的补充证据提纲，这无疑会有效提高办案质量。
第三，试点成效良好。实践是最重要的检验标准。目前，检察机关未成年人刑事司法领域和职务犯罪刑事司法领域均实行“捕诉合一”，部分地区对金融犯罪和老年人犯罪领域也探索实行“捕诉合一”，均取得了较好效果。再如，吉林省敦化市、广东佛山市顺德区等地检察机关探索实行“捕诉合一”，办案效率和质量均获得了提升。
（三）适当拓展司法审查职能
检察机关作为中立的法律监督机关，对审前程序中的侦查等职权行为进行司法审查，具有内在的正当性和必然性，应该是一个改革方向。
第一，拓展审查范围。一是侦查机关可能侵犯被追诉人合法权益的强制性侦查行为，都应该予以涵盖。大体包括：逮捕、拘留、拘传、通缉等强制措施；搜查、扣押、监听等剥夺个人权益的强制性侦查行为；查封、扣押、冻结等侵犯个人财产权的强制性处分[9]。二是针对不服下级或某些机关做出的不立案、不起诉、不批捕、不抗诉等审查处理决定，也可引入司法审查机制，进行程序判断。三是监察委员会采取的留置和各种强制性调查行为，也应纳入审查范围。
第二，强化审查中立性。检察机关作为中立的法律监督机关，具有天然优势，其所行使的司法审查权仅仅是程序性裁判，并不涉及实体性裁判。除检察机关角色优势和司法审查权属性质外，检察机关还可以在司法审查程序完善方面下功夫。比如，在一些重大案件或事项的审查中引入听证程序，由负责司法审查的检察官主持，侦查（调查）人员、犯罪嫌疑人、辩护律师同时参与，并可以举证、质证和辩论。
第三，准确把握审查时机。鉴于侦查（调查）对时机的要求非常高，而司法审查又需要一定的时间，很可能会贻误时机，因此可考虑赋予侦查机关一定的自主决定权。当前的难点在于针对监察机关限制人身自由的强制性调查措施，需要从制度建设上加强监督制约力度，通过司法审查引入来加强嫌疑人的人权保障力度。
（四）不断强化民事行政公益诉讼职能
2017年9月，习近平在给第22届国际检察官联合会年会暨会员代表大会发的贺信中指出，检察官作为公共利益的代表肩负着重要责任。习近平关于检察官是公益代表者的论断，立意深刻，对研究完善检察机关提起公益诉讼制度，具有根本性的指导意义。
第一，适度拓展检察公益诉讼的适用范围。从行政违法行为监督立法讲，授权配置存在着范围局限、规范不足问题。2018年6月19日，全国人大常委会第二次审议人民检察院组织法（修订草案），二审稿加大了对检察院行使职权的保障力度，把检察院监督行政机关违法行使职权或者不行使职权写入草案，规定：“人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。”二审稿对检察机关监督违法行政行为的范围，进行了很大程度的拓展。但行政诉讼法关于行政公益诉讼的起诉范围规定，只做等内解释，不做等外解释。除法条列举的五类领域外，类似由于行政违法不作为或违法行使职权导致受到公益受到侵害的，仍然不能提起行政公益诉讼。这种限制立场对司法实务容易造成妨碍，直接影响公益保护的效果。其他领域不少行政违法行为监督案件，也要引入行政公益诉讼进行后续监督，现有检察公益诉讼适用范围需要逐渐拓展。
第二，不断完善检察公益诉讼的程序规则。如高检院2015年12月规定，审理过程中公益诉讼请求全部实现的，人民检察院可以撤回起诉；2016年10月要求，撤诉必须层报高检院批准；2018年3月又将撤诉审批权下放到省级院。可见，初期对撤诉并无内部审批限制，为防止滥用才设置限制性要件。公益诉讼进入正常轨道后，要进一步放开对撤诉的程序限制。再如，公益诉讼检察身份界定问题不无争议。试点期间，相关规范性文件把检察机关界定为公益诉讼人。而2018年3月“两高”会签的检察公益诉讼司法解释，将提起公益诉讼的检察机关身份界定为公益诉讼起诉人。从逻辑角度看，这个定位也存在缺陷。因为检察机关在起诉阶段尚可说是公益诉讼起訴人，但在后续的上诉抗诉执行阶段显然不足以准确表达出检察机关在公益诉讼程序的主体身份。因此，公益诉讼程序中的检察角色界定问题，仍需研究探讨。
第三，逐步实现检察公益诉讼职能分立。自试点至今，公益诉讼职能一般由民事行政检察部门来承担和行使，细究下来未必妥当。一是不应忽视民事诉讼监督和民事公益诉讼的重大差别。从宪法意义上，法律监督权分为源于社会治理职能的守法监督权和源于公权制约职能的执法监督权，民事诉讼监督权是针对审判和执行公权力设置的执法监督权；检察机关提起民事公益诉讼是基于宪法上的守法监督权而设置的社会违法行为干预权[10]。二是不应忽视行政诉讼监督和行政公益诉讼的重大差别。两者在职权基础、权力运行方式、角色定位上存在明显差别。从长远考虑，将公益诉讼职能从民行检察部门中剥离出来，单独行使更为合适。2018年7月6日，习近平主持中央深改组会议，决定设立高检院公益诉讼检察厅，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。建议省、地市检察院争取成立公益诉讼部，专司检察公益诉讼职能。
（五）做大做强民事检察、行政检察职能
长久以来，检察机关内部对刑事检察职能充分关注，而对民事检察、行政检察职能有所忽视。在新时代三重改革叠加的情况下，检察机关应当“扬长补短”，顺应法律监督机关的宪法定位和人民群众的殷切期待。应该以民事诉讼法和行政诉讼法修改为契机，根据最高人民检察院检察长张军的新要求、新提法，将检察机关刑事检察职能“一枝独秀”局面改变为刑事检察、民事检察和行政检察职能“并驾齐驱”的格局。
第一，拓展民事行政检察监督线索来源渠道。探索设立网上民事、行政诉讼监督平台，收集监督线索，加强对民事、行政裁判及审判活动违法行为的监督。2018年6月30日，浙江省三级检察机关均成立了“公益损害与诉讼违法举报中心”暨12309检察服务中心。该举报中心系由检察机关原“职务犯罪举报中心”更名而来。这是浙江省检察机关在司法体制、监察体制和诉讼制度改革叠加推进以及公益诉讼实施的大背景下，主动适应新的形势与要求，着眼公益诉讼和诉讼监督一新一旧两项职能做出的重大决策部署，值得借鉴。
第二，探索分设民事检察和行政检察部门。机构是职能的重要载体，分设民事、行政检察部门，有利于民事检察和行政检察并驾齐驱、快速均衡推进。目前，民行检察部门存在着职能混同、人数较少、专业人才短缺等不足，人员配备与业务迅猛增长的实际严重不符，亟待充实力量。民行检察机构合设体制，行政检察职能容易被民事检察职能所掩盖或冲淡，难以充分发挥。建议分设民事和行政检察部门，并配备与业务增长及职能拓展相适应的办案人员，确保队伍稳定。
（六）充实强化刑事执行监督职能
刑事执行是刑事诉讼活动最后一个环节，直接关系到之前所有刑事司法活动的效果。对刑事执行开展检察监督，能够确保前段刑事诉讼所贯彻的程序正义不至在最后环节毁于一旦，其与整个刑事诉讼的演进过程相得益彰，不可偏废。2012年刑诉法修改以来，刑事执行法律监督范围迅猛拓展，成为诉讼职能与诉讼监督职能优化配置的突破重点。如何加大刑事执行监督力度，完善刑事执行监督机制迫在眉睫。
第一，创新对监狱等刑罚执行场所的监督方式。据统计，全国有大约3300多个监狱、看守所，绝大多数都派驻了检察室，但派驻检察人员平均约为2.5个人[11]。监督对象人数众多、监督事项任务繁重与监督者人手不足的矛盾非常突出。此外，派驻检察室设在监管场所内，远离城市和机关，与监管场所一样具有封闭性特点，派驻检察人员和监管干警朝夕相处，容易产生角色同化、监督弱化问题。2018年5月，高检院选择山西等8个省份实行监狱巡回检察试点工作，并在巡回方式、工作方法和措施等方面进行了创新。巡回检察的试点及随后的推广，必将使检察机关对刑罚执行场所的监督更有力度、更有深度。
第二，强化对减刑、假释、暂予监外执行的同步监督力度。重点监督职务犯罪、涉黑涉恶涉毒犯罪、侵财性犯罪以及从事事务性活动、多次获得减刑，在看守所留所服刑、调换监管场所等罪犯刑事变更执行。突出对计分、考核、立功、奖惩的监督，将监督关口前移到各监区报请呈报阶段[12]。对于暂予监外执行的同步监督，应积极加强与检察机关技术部门的协作，邀请法医介入此类案件技术性证据的审查并出具审查意见书；并加强与罪犯社区矫正地检察机关的联系，及时掌握罪犯病情和治疗情况，对不宜监外执行的，应及时收监。
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[责任编辑：杨 健]
摘 要：新中国的检察制度主要经历了“一般监督”、强化诉讼监督以及完善自身监督为主要内容的阶段。随着全面法治建设、监察体制改革以及司法体制改革的不断推进，行政检察监督、检察公益诉讼、检察权司法化以及检察权的内部配置等方面都受到了重大冲击及影响。当前，需要在充实强化侦查调查权，优化整合逮捕、刑事公诉职能，适当拓展司法审查职能，不断强化民事行政公益诉讼职能，做大做强民事检察、行政检察职能以及充实强化刑事执行监督职能等方面进行重构。
关键词：检察职能；法治建设；司法改革；监察体制
中图分类号：D926 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）06-0024-08
国家监察体制改革，作为一项对职务犯罪侦查权重新配置与调整的重大制度改革，给检察机关带来了系统性、根本性的影响，检察机关的职能必然也处于广泛而深刻的调整之中。准确把握新时代检察机关职能定位，才能顺利推进检察业务专门化、检察官角色的类型化专业化。本文拟梳理新中国成立后不同时期检察机关的职能定位，深刻剖析新时代形势变化对检察权的宪法定位以及权能转型带来的冲击及影响，并对新时代检察机关职能的优化进行解读与重构。
一、新中国成立后我国检察机关的职能配置
司法制度的形成，取决于一个国家的经济基础、政治体制以及国家性质与结构，受到特定时代的社会因素以及特定历史条件的制约[1]（p.479）。系统梳理检察职能发展轨迹，新中国的检察制度主要经历了“一般监督”、强化诉讼监督以及完善自身监督等几个阶段，可以分为新中国成立初期和改革开放以后两个主要时期。探寻不同时期检察改革与创新的亮点，找出规律性的认识，才能更好地指导今后的检察实践。
（一）新中国成立初期检察机关的职能定位
1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》为新中国检察制度奠定了基础。1949年12月，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》确定了最高检察机关的职权。1954年，第一部《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和第一部《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）先后通过，各级人民检察院被赋予监督、侦查、起诉等六项职权。对比两个时期的检察职权，1954年的规定与1949年的规定有所调整，即“两增一减”：增加对侦查机关的侦查工作是否合法实行监督的职权；增加对执行刑事判决的监督权；由于当时尚无行政审判及审判机构设置，取消了检察机关参与行政诉讼的职权。到1956年，各级检察机关基本上已担负起国家赋予的法定职责。当年全国检察机关审查公安机关侦查终结移送起诉的案件中，不起诉的案件约占26%；审查投案自首的案件中，不起诉的约占88%；审查内部肃反案件中，不起诉的约占66%。这说明检察机关按照法律程序发挥法律监督职能，有效地防止了把一些无罪的人或者应免予处罚的人交付审判[2]（p.18）。其后不久，刚组建完成并发挥职能的各级检察机关就遭到重创，检察制度遭遇重大挫折。
1954年宪法及人民检察院组织法进一步突出检察机关独立地位，形成了全国人大及常委会监督下的“三院”体制，检察机关的行政属性进一步被削弱。新中国成立初期，检察机关机构设立较简单，按照案件类型分工，仅设3个业务部门。1955年后，全国检察职能机构设置开始细化，高检院设立侦查部门、侦监、审监、监所和劳改监督等业务部门。恢复重建后，高检院设刑事、经济、监所以及法纪检察部门，后又设立控申部门、民行部门。新中国成立伊始，检察机关是人民政府的重要组成部分，并被赋予了一般监督的职能。检察机关行使一般监督职权办理案件的方式，是按照监督程序提出抗议，由行政机关自行纠正，而不经诉讼程序，也不由法院判决。总体上讲这时期的检察监督主要是一般监督，监督对象比较广泛，是一种综合性的“守法监督”。这种监督有助于提高整个社会的守法水平，增强权社会的法治意识，促进依法行政。
（二）改革开放后检察机关的职能定位
“十年浩劫”结束后，我国确立了改革开放的基本国策，人大制度得到恢复和完善，检察事业得以涅槃重生。可以说，中国检察制度真正开始探索自己的发展道路，寻找应有的制度定位，正是1978年恢复重建以来的事情[3]。1978年第五届全国人大第一次会议通过了经重新修改制定的《宪法》，规定重设检察机关，并规定检察权由检察机关行使。1979年《人民检察院组织法》首次以国家法律的形式明确人民检察院是国家的法律监督机关。对比1954年检察院组织法，1979年组织法取消了检察机关“一般监督”职能及相应权力，增加了对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家稳定的重大刑事案件行使检察权，增加了职务犯罪侦查权。
改革开放以后，检察机关取得了巩固强化诉讼监督为重心的法律监督职能的新的历史成就，这期间中华人民共和国检察改革已然常态化，体现了国家推进依法治国和建设社会主义法治国家的实践和探索。1982年《宪法》首次以国家根本大法明确了检察机关的“国家法律监督机关”地位，检察职能被赋予司法化、专业化属性。随着1989年行诉法和1991年民诉法的实施，检察机关开始依法全面履行对民事审判和行政诉讼的监督职能；随着1996年刑诉法的修改，检察机关自侦案件的范围得到了调整。1997年，党的十五大确立了依法治国的基本方略。2004年，中共中央下发《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，要求充分发挥检察机关的法律监督职能作用。2006年，中共中央下发《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，进一步要求加大法律监督力度。在巩固检察制度的宪法定位、强化检察监督的职能发挥的引领下，检察改革持续全面推进。通过改革，进一步完善了检察权运行制度，稳定了检察机关的法律监督地位，检察机关自此向现代化转型。
随着国家经济发展和民主法治建设的推進，以及人们对检察权的权力属性和检察机关宪法定位认识的深入，检察机关的职能处于一种动态的调整之中。如新中国成立初期，为了巩固新生政权，检察机关被赋予广泛的职能，除法律监督外，还享有一般监督职能，即“对政府机关、公务人员和全国国民严格遵守法律，负有检察责任”。再如，改革开放后，民事纠纷和行政案件日益增长，检察机关被赋予了对民事审判和行政诉讼进行监督的职能。当前，随着新一轮司法体制改革深入，检察机关职能整合趋势渐渐凸显，改革力度和尺度越来越大，调整后检察职能的司法属性也越来越明显。
二、新时期国家顶层权力改革对检察机关职能定位的影响
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央做出“四个全面”的战略部署，党和国家面貌发生了根本性改变。伴随着新时代全面依法治国的实施、监察体制改革以及司法改革的推进，检察机关的职能受到了重大的冲击及影响，需要重新检视、调整定位。
（一）全面依法治国的推进对检察机关职能的拓展和强化
在“四个全面”战略部署中，全面依法治国是党从坚持和发展中国特色社会主义出发，为更好地治国理政做出的重大战略部署，是事关执政兴国的全局性、根本性问题。党的十八届四中全会更是首次专题讨论依法治国问题，会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），有两处对检察机关的职能定位影响深远。
第一，监督行政违法行为和行政强制措施，拓展行政检察权能。《决定》指出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。赋予检察机关此项职能，有助于对强大的行政权力形成监督制约，也符合现代法治国家的依法治国、依法行政的本质要求。这大大拓展了行政检察监督的范围，新时代行政检察监督演变为检察机关对法院行使行政审判权和行政机关行使行政权的一项监督制度，势必将对检察机关职能定位产生重大影响[4]。
第二，建立检察公益诉讼制度，强化公益诉讼职能。2015年7月1日，全国人大常委会通过决定，授权高检院在生态环境和资源保护、国有土地使用权出让等领域开展提起公益诉讼试点。经过两年试点后，全国人大常委会通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，明确了检察机关提起民事、行政公益诉讼的相关规定。公益诉讼职能的配置，不同于民事诉讼监督和行政诉讼监督，目前由负责诉讼监督的民行检察部门承担。如何通过合理的运行模式，确保该项职能得到充分发挥，需要给予足够重视。
（二）监察体制改革对检察机关职能定位的冲击
在国家发展的任何特定时段，权力都可以假定为一个恒量或常量，虽然它事实上总是处在变化之中。因此，新增加国家机关权力的设定和行使，会对原有的国家权力横向和纵向配置格局产生广泛影响[5]。
作为一项重大体制变革，监察改革的直接效果是：监察委员会吸收了检察机关的职务犯罪侦查权，使得职务犯罪侦查体制由纪委监察机关与检察机关双轨并行转化为监察委员会一轨独行，形成了统一、权威高效的“依法反腐”的监察体系。监察体制改革对检察机关职能定位的冲击与影响有两点。
第一，职务犯罪侦查权的剥离给检察机关带来重大冲击。长期以来，对于检察机关自身的职能定位而言，职务犯罪侦查权一直被认为是检察机关保证法律监督有效行使的有力保障。而监察体制改革下自侦权的剥离，带来重要职能和部分骨干人员的转隶，容易引起检察机关法律监督刚性弱化、宪法职能定位下降等隐忧，进而冲击检察职能。在监察制度改革背景下，反贪污、反渎职部门转隶至监察委员会，由此对检察机关既有的职权安排与部门产生重要影响。另外，原属于检察机关侦查部门的人员身份转换问题如何操作，职级以及待遇如何与检察官的身份衔接等问题，也对检察机关既有的职权安排与部门设置产生影响。
第二，检察机关需要增加对监察委员会办理职务犯罪案件的诉讼监督权。检察机关需要协调与监察机关的职能关系。由于纪检部门传统上的强势地位，监察体制改革中又整合了多种相关职能，监察委员会的强势地位更加凸出。权力不受约束，必将腐败。监察委员会实质上承担着职务犯罪的调查取证职能，广泛参与进刑事诉讼程序，当然需要监督制约。检察机关法律监督权也需要与监察委员会对接刑事诉讼业务，形成打击合力，这有助于监察制度的完善，推进法治建设进程。监察体制改革背景下，法律监督职能应该得到更明确更充分的彰显。伴随着自侦权转隶，检察机关不可避免地需重新定位其职能权属，强化二者间的相互监督，以应对变革。
（三）司法体制改革下检察机关职能定位的调整
司法改革在全面深化政治体制改革、全面依法治国中居于重要地位，也是破解体制性机制性障碍、提高司法监督能力的根本途径。客观来讲，党中央对新一轮司法体制改革的重视程度和支持力度都是空前的。随着司法体制改革的深入推进，检察机关需要在监督方式以及内部职权配置方面进行调整。
第一，以“审判为中心”的刑事诉讼制度改革需要检察权的持续性监督。在唯实体正义的诉讼理念指导下，检察权运行不仅在诉讼构造中难以实现控辩平等，在权力格局中也难以实现有效制衡。以“审判为中心”的诉讼制度最主要包括两点：庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用；严格遵循控审分离、控辩平等、裁判中立的诉讼原则，建立控辩审三方主体构成的等腰三角形诉讼构造。在这种制度下，检察机关在刑事诉讼中“控方”的角色定位色彩更加明显，其严格以诉权为依据行使诉讼权利，并承担诉讼义务。这又与检察机关法律监督的宪法定位存在着一定的紧张关系。如何协调这两种不同角色的关系，已成为检察机关必须直面的问题。
第二，检察机关需要自身改革，不断彰显检察权的司法属性。当前，检察官员额制、检察官办案责任制、司法权与司法行政管理权相分离、检察机关内部机构等改革全面推进，破除了检察机关体制性机制性障碍，检察权运行更加顺畅，更加符合司法规律，更加符合检察实践。同时，也要清醒地认识到一些改革措施还不能全面落地生根，具体改革路径还不能形成改革共识。如何进一步制定符合司法规律和各地实际的改革方案以及选择理性、務实的改革路径，成为检察机关必须面对的现实。
三、新时代检察机关职能定位的重构
2018年3月宪法修正案通过，检察机关的宪法定位并未改变，仍为国家的法律监督机关。因此，检察机关要在坚守宪法定位前提下，正确认识新时代形势的变化及其给检察职能带来的各种影响，顺应人民群众期待，重构检察职能。新时期检察改革，要重新定位其职能权属，不断增强检察机关内部机构设置的科学化程度，彰显检察权的司法属性，增强检察监督的独立性、公正性和权威性。
（一）充实强化侦查调查权，破解监督刚性不足难题
第一，保留部分案件职务犯罪侦查职能。国家监察体制改革的内容之一就是将检察机关行使的职务犯罪侦查权全部移交给监察委员会。而《中华人民共和国刑事诉讼法》修正草案征求意见稿拟保留检察机关对部分职务犯罪案件的侦查权。我们认为，检察机关在诉讼活动中对侦查机关、法院、执行机关的诉讼活动进行法律监督，就是通常说的“诉讼监督”，分为刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督三个方面。检察机关的法律监督对象主要是司法领域，具有丰富的监督经验，在进行诉讼监督过程中更容易发现司法工作人员侵犯公民权利、损害司法公正职务犯罪的线索；此类案件专业性较强，交由专门从事法律监督的检察机关来侦查更为合适。问题是监察委员会人员利用职权实施的前列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，是否适用该条规定？职务犯罪的监察调查与刑事侦查具有措施强制性、调查目的一致性，使其必然具有类似侦查之属性[6]。从法理上看，如果由监察委员会自行侦查，存在自体监督的不足。因此，需要立法明确规定，监察委员会工作人员涉嫌职务犯罪应由检察机关侦查[7]。
第二，充实强化机动侦查权。检察机关的机动侦查权，是检察机关在履行法律监督职能过程中因司法办案需要，依法自由裁量而行使的侦查权。1996年刑诉法修改了1979年刑诉法第13条第2款关于机动侦查权的规定，将侦查对象限缩为国家机关工作人员，范围限缩为利用职权实施的重大犯罪案件，程序上增加省级以上人民检察院决定的限制性条件。这种机动侦查权一般只有在侦查机关没有依法履行职责时才发挥作用，具有事后监督和救济作用，但这种制度设计重在权力制约，面临着范围过于狭窄、缺乏实效性的问题，实践案件极为稀少。随着司法改革的推进和监察委员会的设立，从顶层设计角度，扩张检察机关机动侦查权的适用范围，从立法源头放宽其适用条件，对保障法律监督刚性，具有重要的现实意义。作为一种补充性履职手段，检察机关行使机动侦查权是监督制约公权力机关某些职务违法行为、保障法律监督职能刚性的必要方式。为适度强化实践适用，建议在立法修改调整侦查管辖范围时，放宽机动侦查权的限制条件，规定：对不宜由公安机关或监察机关侦查的案件，公安侦查机关拒不立案或消极，存在严重违法行为等特殊情况，市、县区人民检察院可以经上一级检察机关审批后，代位行使侦查管辖权，直接立案自行组织侦查活动。
第三，充实强化调查核实权措施。这是强化法律监督职能的必然要求，是检察职能转型升级的题中应有之义。我们认为，转隶改革后，检察机关不仅应当享有那些一般性、常规性、通用性的调查核实权力，如要求说明情况、通知谈话、传唤、调取证据、查阅有关会议记录、文件、案卷材料，责令提供相关证据、材料，检查、鉴定等，还应该在必要时，有权直接采取某些带有一定强制性、制止性、处分性的调查核实措施，如强制传唤、查封、扣押财产、冻结账户、发布行为禁止令、责令立即停止侵害公益行为等。通过补钙输液，丰富元素、补充营养，着力破解调查核实权在监督实践中失之于软、失之于弱的现实难题，有效实现立法预期的目标。
（二）优化整合逮捕职能和刑事公诉职能
逮捕作为一项重要的刑事诉讼职权，长期以来一直由检察机关行使。在司法改革的浪潮中，一些学者主张借鉴西方国家由治安法官负责决定是否逮捕的做法，将逮捕权划给法院行使。这种忽视司法体制巨大差异的简单模仿及复制，注定是行不通的。实际上，在几次司法体制改革中，有关将检察机关审查批捕权移交法院的改革动议，都遭到最高层的否决[8]。这说明审查逮捕职能的归属主体，并不能够完全照搬西方制度模式。刑事公诉权是各国检察机关享有的基本权力，也是我国检察机关的核心职能。随着“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革的推进，公诉在审前程序中的主导地位日益凸显，构建新型诉侦、诉辩和诉审关系迫在眉睫。毫无疑问，逮捕職能和刑事公诉职能都是检察机关的重要职能。这两项职能是分开行使好，还是合并行使好？换言之，是“捕诉分离”好还是“捕诉合一”好？争论相当激烈。我们结合从检二十多年经验，认为实行“捕诉合一”更符合检察实践。
第一，能够提高办案效率。目前情况下，一个刑事案件，批捕和起诉检察官分别要审查案卷、讯问犯罪嫌疑人、核实证据、认定案件事实等，同质化重复劳动较多。实行“捕诉合一”，避免同一案件重复审查，在审查起诉阶段，由于提前就对基本案情有所掌握，检察官只需对改变的部分案件事实及侦查意向书中要求的材料有无补充进行审核把关即可，从而可以减少退回补充侦查的效率，可以有效提高诉讼效率，降低司法成本，缓解案多人少的办案压力[8]。
第二，能够提升办案质量。逮捕的证据条件是“有证据证明有犯罪事实”，提起公诉的证据标准是“证据确实、充分”。我国法律对提起公诉案件证据标准的界定显然高于逮捕标准。实行“捕诉合一”后，承办检察官会在严把逮捕条件同时，提前预测案件到起诉及审判阶段时证据的调取固定。即使决定不捕，也会从保障公诉成功角度，开列出更加详细的补充证据提纲，这无疑会有效提高办案质量。
第三，试点成效良好。实践是最重要的检验标准。目前，检察机关未成年人刑事司法领域和职务犯罪刑事司法领域均实行“捕诉合一”，部分地区对金融犯罪和老年人犯罪领域也探索实行“捕诉合一”，均取得了较好效果。再如，吉林省敦化市、广东佛山市顺德区等地检察机关探索实行“捕诉合一”，办案效率和质量均获得了提升。
（三）适当拓展司法审查职能
检察机关作为中立的法律监督机关，对审前程序中的侦查等职权行为进行司法审查，具有内在的正当性和必然性，应该是一个改革方向。
第一，拓展审查范围。一是侦查机关可能侵犯被追诉人合法权益的强制性侦查行为，都应该予以涵盖。大体包括：逮捕、拘留、拘传、通缉等强制措施；搜查、扣押、监听等剥夺个人权益的强制性侦查行为；查封、扣押、冻结等侵犯个人财产权的强制性处分[9]。二是针对不服下级或某些机关做出的不立案、不起诉、不批捕、不抗诉等审查处理决定，也可引入司法审查机制，进行程序判断。三是监察委员会采取的留置和各种强制性调查行为，也应纳入审查范围。
第二，强化审查中立性。检察机关作为中立的法律监督机关，具有天然优势，其所行使的司法审查权仅仅是程序性裁判，并不涉及实体性裁判。除检察机关角色优势和司法审查权属性质外，检察机关还可以在司法审查程序完善方面下功夫。比如，在一些重大案件或事项的审查中引入听证程序，由负责司法审查的检察官主持，侦查（调查）人员、犯罪嫌疑人、辩护律师同时参与，并可以举证、质证和辩论。
第三，准确把握审查时机。鉴于侦查（调查）对时机的要求非常高，而司法审查又需要一定的时间，很可能会贻误时机，因此可考虑赋予侦查机关一定的自主决定权。当前的难点在于针对监察机关限制人身自由的强制性调查措施，需要从制度建设上加强监督制约力度，通过司法审查引入来加强嫌疑人的人权保障力度。
（四）不断强化民事行政公益诉讼职能
2017年9月，习近平在给第22届国际检察官联合会年会暨会员代表大会发的贺信中指出，检察官作为公共利益的代表肩负着重要责任。习近平关于检察官是公益代表者的论断，立意深刻，对研究完善检察机关提起公益诉讼制度，具有根本性的指导意义。
第一，适度拓展检察公益诉讼的适用范围。从行政违法行为监督立法讲，授权配置存在着范围局限、规范不足问题。2018年6月19日，全国人大常委会第二次审议人民检察院组织法（修订草案），二审稿加大了对检察院行使职权的保障力度，把检察院监督行政机关违法行使职权或者不行使职权写入草案，规定：“人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。”二审稿对检察机关监督违法行政行为的范围，进行了很大程度的拓展。但行政诉讼法关于行政公益诉讼的起诉范围规定，只做等内解释，不做等外解释。除法条列举的五类领域外，类似由于行政违法不作为或违法行使职权导致受到公益受到侵害的，仍然不能提起行政公益诉讼。这种限制立场对司法实务容易造成妨碍，直接影响公益保护的效果。其他领域不少行政违法行为监督案件，也要引入行政公益诉讼进行后续监督，现有检察公益诉讼适用范围需要逐渐拓展。
第二，不断完善检察公益诉讼的程序规则。如高检院2015年12月规定，审理过程中公益诉讼请求全部实现的，人民检察院可以撤回起诉；2016年10月要求，撤诉必须层报高检院批准；2018年3月又将撤诉审批权下放到省级院。可见，初期对撤诉并无内部审批限制，为防止滥用才设置限制性要件。公益诉讼进入正常轨道后，要进一步放开对撤诉的程序限制。再如，公益诉讼检察身份界定问题不无争议。试点期间，相关规范性文件把检察机关界定为公益诉讼人。而2018年3月“两高”会签的检察公益诉讼司法解释，将提起公益诉讼的检察机关身份界定为公益诉讼起诉人。从逻辑角度看，这个定位也存在缺陷。因为检察机关在起诉阶段尚可说是公益诉讼起訴人，但在后续的上诉抗诉执行阶段显然不足以准确表达出检察机关在公益诉讼程序的主体身份。因此，公益诉讼程序中的检察角色界定问题，仍需研究探讨。
第三，逐步实现检察公益诉讼职能分立。自试点至今，公益诉讼职能一般由民事行政检察部门来承担和行使，细究下来未必妥当。一是不应忽视民事诉讼监督和民事公益诉讼的重大差别。从宪法意义上，法律监督权分为源于社会治理职能的守法监督权和源于公权制约职能的执法监督权，民事诉讼监督权是针对审判和执行公权力设置的执法监督权；检察机关提起民事公益诉讼是基于宪法上的守法监督权而设置的社会违法行为干预权[10]。二是不应忽视行政诉讼监督和行政公益诉讼的重大差别。两者在职权基础、权力运行方式、角色定位上存在明显差别。从长远考虑，将公益诉讼职能从民行检察部门中剥离出来，单独行使更为合适。2018年7月6日，习近平主持中央深改组会议，决定设立高检院公益诉讼检察厅，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。建议省、地市检察院争取成立公益诉讼部，专司检察公益诉讼职能。
（五）做大做强民事检察、行政检察职能
长久以来，检察机关内部对刑事检察职能充分关注，而对民事检察、行政检察职能有所忽视。在新时代三重改革叠加的情况下，检察机关应当“扬长补短”，顺应法律监督机关的宪法定位和人民群众的殷切期待。应该以民事诉讼法和行政诉讼法修改为契机，根据最高人民检察院检察长张军的新要求、新提法，将检察机关刑事检察职能“一枝独秀”局面改变为刑事检察、民事检察和行政检察职能“并驾齐驱”的格局。
第一，拓展民事行政检察监督线索来源渠道。探索设立网上民事、行政诉讼监督平台，收集监督线索，加强对民事、行政裁判及审判活动违法行为的监督。2018年6月30日，浙江省三级检察机关均成立了“公益损害与诉讼违法举报中心”暨12309检察服务中心。该举报中心系由检察机关原“职务犯罪举报中心”更名而来。这是浙江省检察机关在司法体制、监察体制和诉讼制度改革叠加推进以及公益诉讼实施的大背景下，主动适应新的形势与要求，着眼公益诉讼和诉讼监督一新一旧两项职能做出的重大决策部署，值得借鉴。
第二，探索分设民事检察和行政检察部门。机构是职能的重要载体，分设民事、行政检察部门，有利于民事检察和行政检察并驾齐驱、快速均衡推进。目前，民行检察部门存在着职能混同、人数较少、专业人才短缺等不足，人员配备与业务迅猛增长的实际严重不符，亟待充实力量。民行检察机构合设体制，行政检察职能容易被民事检察职能所掩盖或冲淡，难以充分发挥。建议分设民事和行政检察部门，并配备与业务增长及职能拓展相适应的办案人员，确保队伍稳定。
（六）充实强化刑事执行监督职能
刑事执行是刑事诉讼活动最后一个环节，直接关系到之前所有刑事司法活动的效果。对刑事执行开展检察监督，能够确保前段刑事诉讼所贯彻的程序正义不至在最后环节毁于一旦，其与整个刑事诉讼的演进过程相得益彰，不可偏废。2012年刑诉法修改以来，刑事执行法律监督范围迅猛拓展，成为诉讼职能与诉讼监督职能优化配置的突破重点。如何加大刑事执行监督力度，完善刑事执行监督机制迫在眉睫。
第一，创新对监狱等刑罚执行场所的监督方式。据统计，全国有大约3300多个监狱、看守所，绝大多数都派驻了检察室，但派驻检察人员平均约为2.5个人[11]。监督对象人数众多、监督事项任务繁重与监督者人手不足的矛盾非常突出。此外，派驻检察室设在监管场所内，远离城市和机关，与监管场所一样具有封闭性特点，派驻检察人员和监管干警朝夕相处，容易产生角色同化、监督弱化问题。2018年5月，高检院选择山西等8个省份实行监狱巡回检察试点工作，并在巡回方式、工作方法和措施等方面进行了创新。巡回检察的试点及随后的推广，必将使检察机关对刑罚执行场所的监督更有力度、更有深度。
第二，强化对减刑、假释、暂予监外执行的同步监督力度。重点监督职务犯罪、涉黑涉恶涉毒犯罪、侵财性犯罪以及从事事务性活动、多次获得减刑，在看守所留所服刑、调换监管场所等罪犯刑事变更执行。突出对计分、考核、立功、奖惩的监督，将监督关口前移到各监区报请呈报阶段[12]。对于暂予监外执行的同步监督，应积极加强与检察机关技术部门的协作，邀请法医介入此类案件技术性证据的审查并出具审查意见书；并加强与罪犯社区矫正地检察机关的联系，及时掌握罪犯病情和治疗情况，对不宜监外执行的，应及时收监。
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