从政治指标到约束性指标：指标治理的变迁与问题
黄晗 燕继荣
摘 要：指标是中国政府过程的一个高频词。围绕国家治理领域的重要事项生成若干指标，通过分解、下放指标，对指标运行进行监督考核，将考核结果与党政干部政治升迁挂钩以保障治理任务的实现，形成了一种具有中国特色的治理机制。从发展历程看，指标治理经历了从政治指标到经济指标，再到预期性指标和约束性指标的变迁。从运行效果看，指标治理虽然具有一定的有效性，但其运行过程容易产生数据的弄虚作假、指标的选择性执行、政府行为的逆向激励等问题。改进指标体系及其运行机制，积极推进中央和地方之间关于事务和管理权划分的结构性改革，发挥民众和社会力量对政府行为的引导和监督作用，建立成熟长效的现代国家治理机制。
关键词：政治指标；经济指标；约束性指标；预期性指标
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）06-0045-09
在中国政府过程中，指标是一个高频词。围绕重要治理任务生成若干指标，通过指标的分解、下放、运行、反馈、再调整等一系列过程使治理任务得以完成，同时对指标的实施状况进行监督考核，将考核结果与党政干部的任免升迁相挂钩，这是一种既独特又常见的中国政治现象。指标并不是中国特有的，常见各种用以衡量国家发展或治理状况的指标，如国民生产总值、国内生产净值、人类发展指数、可持续发展指数等，但这些指标多是测量和评估意义上的。当指标与治理任务的下压、分解和实行尤其是与党政干部的考核结合时，它就变成了政治运转的驱动力、压力传导的载体、政策执行的保障、政府过程的中枢纽带，因而具有了治理机制的意涵。那么，如何理解指标治理机制的产生？指标本身经历了何种变化？指标治理机制在当前国家治理中的作用如何评价？指标治理面临怎样的问题，需要做怎样的改进和调整？本文聚焦于“指标”及其治理机制问题，试图追溯指标在现代中国政治中的变迁历程，分析指标治理的得失利弊，并反思如何改进和超越指标治理。
一、 与指标治理相关的几种描述性概念
在以往的政治学研究中，人们更多地聚焦于权力、利益及结构等要素，对于国家中观层面的运行机制缺乏足够的关注。但仅仅依靠权力、利益或者结构的分析框架，往往有可能遮蔽国家运行和治理过程中一些最具有体制性色彩的内容。近年来，一些政治学、社会学的研究开始从具体运行机制层面去探讨国家治理的方式和过程，这些研究虽然没有将重点直接聚焦于指标问题，但事实上已经对与之相近的政治现象进行了讨论，并形成了一些具有描述性意义的概念，用以刻画国家政治运作的典型特征。其中，较有代表性的概念包括“压力型体制”“目标责任制”“数目字管理”等。
（一）压力型体制
压力型体制是指各级地方党政组织为了实现经济和其他各项目标，采取任务的数量化分解和高度物质化奖惩相结合的一套管理手段和方式[1]。这种体制的典型特征在于：上级将社会经济各项任务通过划定目标和签订目标责任书的方式下压给各级组织；各级政府党政部门在完成任务的高压之下围绕工作重点进行人、财、物的高度整合；上级通过晋升的正向激励或诸如一票否决的反向激励将下压任务的完成情况与下级党政负责人的任免升降挂钩，确保下级的执行。
中国县乡两级政府是压力型体制最典型的代表。上级政府往往将各项经济发展和政治任务硬性指标下放给县、乡两级，这使基层政权在重重压力之下运行。从体制产生的原因和路径看，压力型体制形成于20世纪80年代经济赶超战略时代。因为当时提出要在经济上赶超西方发达国家，就需要建构一套自上而下的压力型体制，将任务指标分解给各级政府，于是，一套以权力和权威为手段，以GDP和政绩為导向，以奖惩和一票否决为控制方式的压力型体制就产生出来[2]。而压力型体制是在吸取家庭联产承包责任制成功经验的基础上建立的，是把经济领域的承包制复制到政府管理领域形成的政治承包责任制，也是计划经济时代的动员体制在现代化和市场化压力下的延续[3]。
（二）行政发包制与目标责任制
周黎安等人提出了与压力型体制相近的“行政发包制”概念，用以描述处在行政顶端的中央政府将国家的行政、经济、社会各方面事务层层发包给下级政府的现象。他们认为，处于中间层级的政府（如省级政府和地级市政府）在很多时候扮演着中间转包者的角色，对任务的完成负有监督指导的责任，而最基层的地方政府一把手是最终对事务完成直接负责的主体[4]。这种层层发包的行政制度恰恰解释了基层政府产生巨大压力的原因。
目标责任制是一种与治理机制类似的描述性概念，它的形成与压力型体制有密切的关系，是压力型体制下上级政府给下级政府施加压力所普遍采用的方法。目标责任制的基本运作在于构建目标体系和对目标实施状况进行考核奖惩，实现形式是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行管理的依据，并通过签订书面责任状的形式将任务和责任固定下来。这些任务和责任通常包括“党支部建设”“税费收取”“农技推广”“计划生育”“乡村建设”等。目标责任制通过在政治体系内部构建责任-利益的制度性联结，使国家的治理目标能够更好地被实现[5]。它与压力型体制、行政发包制具有较大相似性，核心都在于目标设置、任务下派、压力传导和对上负责。
（三）数目字管理
“数目字管理”是黄仁宇在对中国历史研究中提出的一个概念，它指整个社会资源均可以如实计算并整合成一个记录系统，从而进行较为精确的计算和统计，并达成资源的自由交换和流动。黄仁宇把数目字管理作为资本主义在统治和管理技术上的典型标志，并用数目字管理解释各个主要国家的现代化历程[6]（pp.230-235）。他认为，数目字管理反映了人类社会组织试图克服含混、不规则、不可控性，追求条理化、确定性、理性化的一种努力。这样的社会组织形态不仅在技术上对度量、统计提出了较高的要求，同时也对整个社会基础提出了更高的要求。它需要地方的真实情况能准确地汇集到中央，中央下达的政策能符合地方实际，中央政府的宏观管理有切实可信的数据作为依托。但在中国传统社会，实现数目字管理的社会基础显然是不存在的。官僚群体往往通过上级逐层向下级施压的方式来完成中央给地方的各种指标，由此达成国家的统治任务。这种方式持续时间越久，脱离实际、表里不一的情况就会越普遍，从而形成体制的沉疴积弊。这是传统中国国家治理理性化的困境所在。
近年来学者们借助大跃进时期“浮夸风”等历史材料对统计与政治的相关问题展开了新的讨论。数字是怎么形成的？为什么会有数字造假？官僚体系与指标管理的内在关系如何？政治体制如何影响了官僚体系对指标管理的应用？结论是：数字的浮夸、统计的虚假是一个体制性的问题，它内生于官僚系统之中。有效的指标需要建立在全面、科学、理性的统计调查基础上，而在制度和技术水平都比较欠缺的情况下，指标的科学化和准确性通常是难以做到的，体制上层和基层社会之间的信息不对称可能非常严重，因此从制度和技术上都没有办法掌握真实的数据和情况，浮夸也就难以避免。
上述几种概念的讨论尽管侧重点各有不同，但都有相同或相近的内容所指，它们都刻画了一种特有的治理机制。在这一机制中，指标扮演着重要角色，它作为数量化的工具，是目标责任制、行政发包制的主要形式，也是压力传导的载体。指标体系的设立体现了国家对于治理目标的设定以及重要性排序，指标的生成、下放、分解、监督、考核等过程体现了深刻的制度性逻辑，也带来显著的制度后果。因此，有必要把目光聚焦到“指标”本身，对其来源及演变、问题及困境进行进一步的思考和分析。
二、 指标治理的变迁：政治指标-经济指标-约束性指标
指标在中国经历了一个较长时段的发展和演变过程，在不同时期分别着重体现为政治指标、经济指标和约束性指标。这种指标类型的演变事实上折射出中国社会经济发展的几次重要转向。指标的最早运用可以追溯到新中国成立前的土改时期，中国共产党在根据地用指标化的方式实施阶级划分，这种政治上的指标模式在新中国成立后的“三反”运动和反右运动中继续被使用。计划经济时期，指标分配和管理也成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理模式。改革开放后，在强调以经济建设为中心的发展基调下，政绩考核与党管干部制度结合，以GDP为衡量标准的经济增长成为政绩考核的核心指标，这种发展型地方政府也成为推动中国经济增长奇迹的重要引擎。而伴随着对单一发展理念的反思，以“十一五”规划为分水岭，指标考核体系首次被划分为预期性指标和约束性指标两个维度，并在其中着重强调了体现政府公共服务职能的约束性指标的重要性，指标治理作为一种治理机制被运用到了包括社会管理、公共服务在内的更加广泛的现代社会治理领域（参见图1）。
（一）指标治理的第一阶段：政治指标
政治指标的出现可以追溯到新中国成立前的土改时期。当时土地改革的总路线规定将农村社会阶级总体上划分为地主、富农、中农和贫雇农四类。1948年，中共中央文件规定，将土改中的打击面规定为占新解放区农民总户数的百分之八，占农民总人口的百分之十，这一比例后来被缩小到百分之三。依此比例，就需要在当时三亿农民中划分出九百万阶级敌人。但是，由于当时中国农村民众的社会关系和身份体系与马克思关于阶级的定义和划分标准存在较大的不对应性[7]，土改之初，一些地方在执行上并不十分积极，出现了速度太慢的现象。在这种情况下，为加速推动政策执行，土改开始被指标化。全国的阶级划分指标被分别下达到地方，各级政府被施加强大的行政压力以推进阶级划分指标的完成。据记录，这一时期很多地方不管实际阶级情况如何，政府至少含蓄地下指标，要求在村里划出若干比例的地主名额[8]（p.655）。另外，陶铸被中央任命到广东主持土改工作，在广东提出要大张旗鼓、雷厉风行、要数目字的土改口号，随即当地土改迅速升温。由于指标制定的数量要远远超过富农的实有量，各地方出现了大量的随意制定阶级标准以完成指标的情况，很多贫下中农被错误地划为富农[9]。
第二次对政治指标的典型运用是1951年底开始的“三反”斗爭。这场斗争的主题是反贪污、反浪费、反官僚主义，目的是反对新中国成立初期资产阶级的腐蚀。在这场运动进入打“大老虎”阶段的时候，毛泽东起草了《关于三反斗争展开后要将注意力引向搜寻“大老虎”的电报》[10]（p.51），指出要定出估计数字，交给各部门完成，在斗争中要根据情况的发展，追加新任务。报告后续的文件又追加了每个省、每个大城市及各大军区单位都有一百只至几百只“大老虎”的指令，并向各级党委发出《关于限期向中央报告打虎预算和县、区、乡开展三反运动的电报》[11]（p.140），要求各级政府制定并上报预算。更为严厉的规定是，如有哪个单位的首长认为本单位没有“老虎”，应签字向党和政府负责保证。这种自上而下指标下压、任务摊派的方式也使此次运动出现了打虎指标过头，造成冤假错案的现象[12]。
政治指标的另一次运用是1957年的“反右倾”斗争。当反右斗争进入扩大化阶段后，以毛泽东的《事情正在起变化》为转折点，他判断：“社会上的中间派是大量的，他们大约占全体党外知识分子的百分之七十左右，而左派大约占百分之二十左右，右派大约占百分之一、百分之三、百分之五到百分之十。”[13]（p.423）这种数量上不科学的估算使反右迅速指标化。各级政府被下达硬性指标，很多地方出现了抓阄法或者攀比法等方式划分右派的荒唐行为，造成了严重的政治后果。右派分子从反右之初的六万多人扩大到1958年的五十多万人，这里面增加的大部分都是为了凑指标而填补的。指标化任务执行不仅导致乱“扣帽子”，在后来的“摘帽子”阶段也有所表现。1959年中共中央和国务院发布的《关于确实表现改好了的右派分子的处理问题的决定》中指出：摘掉帽子的右派分子的数目，以控制在百分之十为好[14]。这一决定中关于摘帽指标的规定指导了之后摘帽工作的进度。
以上是政治指标被运用之初的一些典型事例。从中可以看到，政治指标关乎新中国成立初期的重大政治问题，具有严肃性和强制性，通过分配、下达指标，一些重要政治任务被快速、严格地执行和落实。尽管这一时期的若干历史事件后来得到了重新评价和深刻反思，但指标划分和下压作为一种效率极高的执行机制，逐渐植根于体制之中，成为指标运行的一种惯性。
（二）指标治理的第二阶段：经济指标
新中国成立后，因为沿袭苏联的发展模式，所以在强烈的“赶超”意识下建立起了高度集中的计划经济体制，一切活动都被纳入国家的计划，而计划的制定和实施直接体现为一系列生产和生活指标的布置和完成。在这一时期，不仅国家的整体经济发展规划由指标来控制，而且每个人日常的吃穿用住都受到各级行政机关指标的直接影响。可以说，指标成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理载体。
改革开放以后，党和国家确立了以经济建设为中心的基本路线，GDP增长成为测量地方政府业绩的重要经济指标。在追求GDP高增速的驱动下，发展型地方政府成为长期以来牵引中国经济快速发展的核心动力。GDP作为可量化的国民经济核算指标，无疑是中央考核地方政府的一个很好的工具。但GDP驱动下的高速发展并不一定意味着高质量的发展。一方面，由于信息的不对称性，GDP并不能完全反映地方经济社会发展以及地方政府行为的真实情况。置身于以GDP为核心的政绩锦标赛和升迁竞逐中，“数字出官”不可避免地成为地方官员的行为逻辑，因而在GDP核算中，存在着大量的重复核算、高估经济规模和总量、制造增长的情况，以至于国民经济统计曾一度出现各省级行政单位核算出的GDP总量多数高于全国GDP均值的现象。这种数值核算可信度的下降，损害了政府的形象，也使这一指标失去了实质性的意义。另一方面，对GDP指标的单一追求也产生了许多负面效应。GDP是一种流量核算，只计入最终产出和总收入，不能反映背后付出的成本和代价，尤其不能反映增长是否可持续以及经济结构是否优化①。在指标考核和政绩竞赛的驱动下，GDP增速目标往往经过各级政府层层加码，不断被抬高，进一步导致了地方政府过度负债、经济结构失衡、金融风险扩大、生态环境恶化等问题。
在这种形势下，以GDP为核心的政绩考核指标体系开始被重新审视和调整。首先，中央政府开始试图在GDP核算体系中进行结构性调整，改变以消费、固定资产形成和出口这“三驾马车”为核心的GDP核算模式，在核算体系中更多地加入能反映出资源消耗、民生改善、社会治理等方面的核算指标。其次，从党的十六大以来，提出了环境友好型社会、循环经济等可持续发展目标，经济发展与环境保护之间的关系的重要性被提升到政治层面。同时，政府社会管理水平和公共服务能力也成为政府改革和职能转变的重要方面，因此，生态环境和公共服务等考核指标开始出现并被纳入地方政府政绩考核体系。最后，也有越来越多的声音呼吁将原有GDP指标从宏观调控指标改为预测性指标，保留其引导和参考性作用，弱化其业绩考核功能，以适应当前的经济社会发展要求。总体而言，以GDP为核心的经济指标体系在经历和牵引了中国经济的高速发展期之后，已经逐渐被反思和超越。
（三）指标治理的第三阶段：约束性指标与预期性指标
约束性指标和预期性指标进入国家治理的指标体系是在“十一五”期间。“十一五”规划首次将量化指标划分为预期性指标和约束性指标两类。在规划的全部22个指标中有14个预期性指标、8个约束性指标（参见表1）。预期性指标是中央对地方政府预期将达到的经济社会发展目标的一种设定和规划；约束性指标则主要用于对政府责任的约束和考核，是中央政府在公共服务和涉及公众利益的一些领域对地方政府和中央政府的有关部门提出的工作要求。在两种指标的实现方式上，“十一五”规划强调：预期性指标主要是针对经济增长和经济结构调整等方面设定的一些目标，这些目标主要在政府宏观调配资源的前提下通过市场主体的自主行为实现，因此预期性指标一般不设定硬性指标；约束性目标则需要政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量实现，这些指标多为刚性的指标，凸显了政府社会管理和公共服务职能的强化[15]。
这样，中央和地方之间建立起两种并行的激励方式：一个是鞭子，即预期性指标；另一个是缰绳，即约束性指标。中央既用经济表现等预期性指标来对地方进行激励，又用其他约束性指标来约束地方，必要时重启政治控制的手段，通过人事任命系统来改变地方政府官员所面临的激励和约束，为新政策的出台、贯彻和实施保驾护航。约束性指标被视作政府对社会的承诺，约束的对象不是企业，而是各级政府，特别是政府在提供公共服务、保护和使用土地等方面的行为。在这一揽子约束性指标体系中，我们可以列举出一些常见的项目（参见表2），如人口与计划生育、安全生产、用水资源、农产品安全、债务指标、就业率、社会调控能力、信访、节能减排等。一些指标是历史上沿用多年的，如计划生育指标，从20世纪70年代开始一直延续数十年；另一些指标较晚进入指标体系，如群体性事件②。
总体而言，“十一五”之后，中央政府不断提升包括社会保障、就业、医疗卫生、环境保护、公共卫生、公共安全、基础教育、住房保障等约束性指标在干部考核体系中的重要性，也不断设置新的约束性指标，淡化GDP的唯一性，使指标体系朝侧重社会管理、公共服务的方向发展，推动干部考核体系多元化③。
三、 指标治理存在的问题与面临的困境
纵观前述指标治理的三个阶段，从政治指标到经济指标，再到预期性指标和约束性指标，不同时期指标的内容侧重发生了较大变化，中央政府一直在力图避免单一指标带来的一系列问题，增强指标体系的多元性，以适应发展的经济社会需求，但其间治理机制的基本形态表现出延续性的特征——以计划指令和目标管理的方式，围绕各个时期国家重大方针政策而生成相应的指标，通过指标的分解、落实、监督和考核推动决策的执行和政策的落地。
如何评价指标治理这一国家治理的中观机制？客观而言，它是具有一定效力的，指标所指向的地方，一般都会带来人力、物力、财力的高度聚集，因而能集中解决一些重大问题。但不能忽视的是，指标治理显然也存在着一系列问题：无论哪种指标类型，指标分解和下放的过程往往都是被层层加码的过程，从而给属地政府带来巨大的压力，这种压力继而又催生数据和统计的造假与浮夸；在多个指标并存的情况下，就存在一个如何在多指标之间进行权衡和取舍的问题，容易产生“选择性执行”或者“选择性忽视”；同时，指标的高压也可能诱发地方政府更多“突击式”“运动式”的行为模式，对于其日常监管和常态化职能履行起到逆向激励作用。
（一）统计和数字的弄虚作假
数目字管理有效与否很大程度上取决于中央政府对于基层社会信息的获取能力以及对基层政府行为监管能力的强弱。在对基层的信息获取能力和监管能力不足的情况下，考核指标的不切实际或者考核的政治性后果太过严重事实上间接逼迫各级政府造假，在做好材料上狠下功夫。关于“大跃进”的一些研究已经表明，指标和指标管理下的高压导致了困难时期大量的官员造假之风，也让造假成为官场的游戏规则[16]。這种情况也发生在当前的政府过程中。近两年来曝光了环保领域几起严重的数据造假事件，在环境考核的压力下，环境监管部门负责人安排雾炮车在国控监测点附近喷雾，甚至直接干扰空气质量监测设备，造成恶劣的影响[17][18]。诸如此类的数字造假在当今依然存在。造假的动因可能源于应付、攀比、避祸等，但在信息不对称、监管不到位的情况下，指标的压力往往导致造假成为一种体制性的、弥散化的现象。
（二）指标的选择性执行
指标按照对责任人的政治重要性程度划分，可以分为弹性任务和刚性任务两种。弹性任务是下级政府可以自行决定完成数量、时间的积极性任务，在这种任务方面，上级政府对下级政府进行任务分配及考核，但并不直接与政府官员的政绩及升迁挂钩；刚性任务则是那些由上级红头文件形式下达的在政治、经济、社会某些方面必须完成的任务，如计划生育、税收、安全生产、社会治安管理等。刚性任务比弹性任务更容易得到政府的重视，成为政策执行的重点。按照形式的可测量度划分，指标可以分为量化指标与非量化指标两类。量化指标可以被清晰界定和测量，因而往往最容易被考核，也最容易引起官员的重视。而非量化的指标即使很重要，也因为很难被测量、监督和控制，从而不被官员所重视。可想而知，在面临可量化和不可量化指标时，政府官员会倾向于选择性地关注可量化指标，并将之层层加码或放大，同时，那些不可量化指标则会被有意忽略和消解[19]（pp.167-186） 。
（三）政府行为的逆向激励
在巨大压力之下，地方政府的行为激励可能不是去加强其日常监管行为，或更好履行日常职能，而是采用“突击式”“运动式”等非常态方式，以应付和完成指标，从而导致对其职能的“目标替代”。一个典型的例子是信访。上访率长期以来是地方官员考核指标体系中的一项硬指标。在上级政府对下级政府的信访排名压力下，这种考核指标反而对信访问题产生了逆向作用，造成了全国各地屡屡出现的截访、花钱销号等信访寻租现象，也使官民矛盾更进一步激化④。环保领域也是如此。节能减排曾是“十一五”期间的一项重要约束性指标。“十一五”规划的最后半年，在节能减排的指标高压下，全国多地出现通过拉闸限电，以限制工业区甚至生活区用电的方式来突击完成节能减排指标的现象，上演了一出“限电闹剧”。更为典型的例子是“事故死亡指标”。在地方官员的指标考核体系中，各类事故死亡人数也是一项重要指标，为了不超指标，各级地方政府很多时候要向上级部门拼命争取指标，也要想尽各种办法在指标之间进行各种或公开或隐秘的平衡和调配，如果因为指标已满，就瞒报上个月的事故，计入下个月的指标，对事故遇难者进行异地善后处理等。在指标高压驱动下，位于官僚体系中的各个行为者为保住乌纱帽不得不动用各种方法应对指标，因而带来政府行为扭曲的问题，往往影响了政府日常职能的履行，大大损害了治理的效率。
特别值得注意的是，如果说指标治理在传统治理领域尚且行之有效，那么当其遭遇到一些全新的治理问题时，则进一步显露出它的瓶颈和局限。例如，当从“量”的管理过渡到“质”的管理，从“单一”事务的管理过渡到“复合”事务的管理，从“属地”问题过渡到“跨域”问题时，指标治理的效果并不理想。质量管理、复合性事务、跨域治理都给指标的拆解和量化带来了更深层次的困难。
四、 结语：指标治理的调试与超越
指标治理是一种技术上较为简便化的治理方式，它是在行政主导、对上负责的体制中，为解决代理人监督和激励问题，保障政策的执行而产生的一种机制⑤。在这种体制中，经济发展、社会管理等都需要自上而下地去主导。如何去主导？办法是就治理任务生成一个或多个可测量的指标，将指标下压给地方政府，通过监测和考核指标的完成情况保障地方对任务和政策的执行。由于政府面临越来越多的政治、经济和社会民生问题，也需要承担更多的公共服务职能，因而指标体系通常处在不断的追加之中，指标内容和数量不断扩大，指标的权重随形势变动不居。这样，整个政府体制就在上级指标越考越多、越考越细，下级指标繁杂、压力超载和无所适从的循环中不断加强。久而久之，指标治理的有效性边际递减，整个体制的疲态化进一步加深。
指标治理存在的问题和面临的困境需要我们进一步探索改进和超越这一治理机制的方法和路径。一方面，在现有制度框架未出现较大改变之前，指标治理机制还将长期存在并被广泛运用。因此，应该在现有框架内对它进行一定的调适和改进。目前我们已经可以观察到几种尝试。一是增强指标的多元化。换言之，把包括政治、经济、社会、文化、生态等多方面的评价指标纳入党政干部考核体系，丰富指标评价体系，以反映不同维度的政绩考量。这是当前从中央到地方各级政府都在实施的举措。二是加强对指标治理机制具有补充和修正性功能的制度设计和制度创新。这也可以看到一些成功的实践，如主体功能区划分和干部离任审计。全国主体功能区划分将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类功能区。相应地，在政绩考核方面，对于优先开发的区域，强化经济结构、资源消耗和自主创新等方面的评价，逐步弱化经济增长的评价；对于重点开发区域，着重考核经济增长、质量效益、工业和城镇化水平等方面；而在限制开发区域，考核侧重生态建设和环境保护，弱化经济增长、工业和城镇化；对于禁止开发区域，主要以生态建设和环境保护为核心进行考核。这一主体功能区划分作为战略性、约束性的地区发展纲领，實现了政绩指标衡量的差异化，对各地区国土资源开发和利用的进一步科学化、理性化、持续化，对树立各级党政干部良好的政绩观都具有重大意义。干部离任审计则通过编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态损害责任终身追究制等，力图打破指标考量的短期性，建立对于地方官员行为的长效追踪机制。上述尝试在一定程度上对指标治理的固有弊端起到了矫正作用，也是今后进一步改进指标治理机制的方向之所在。另一方面，克服指标治理相关弊端更为根本和长效的路径，在于改进相关制度设计和组织架构，推进中央和地方之间关于事务和管理权划分的结构性改革。组织和制度的设计是现代国家治理制度化、常态化的保障。
因此，应该探索建立分类、分级、分事项的事权划分框架，厘清中央和各级政府之间事权划分的责任清单，推动央地之间权责划分的法治化[20]。同时，指标治理机制具有很强的属地色彩，事实上排除甚至排斥横向地方政府间的利益协调问题，这种治理方式虽然用起来比较简便，但在面临现代社会许多新的治理领域时事实上会出现失灵。因此，超越指标治理，需要更多地尝试建立跨区域间的利益协调机制，包括利益补偿和成本分担机制，促进日益增多的跨域性事务的治理。超越指标治理机制的另一个着力点在于探索创新更多“对下负责”的体制机制，改“上考”为“下考”，发挥民众力量和社会评价机制对政府行为的引导和监督作用，跳脱目标责任、任务下压、指标考核的窠臼，建立更加成熟长效的现代国家治理体制。
注释：
① 一些学者也相继提出对既有的地方政府考核指标体系进行修正的建议。例如，2006年经济学家厉以宁提出一个包括安全生产事故、突发事件、司法腐败在内的修正性指标体系，认为中国应当采用有利于可持续发展的新的GDP核算方式，应当扣除安全生产事故、突发事件和司法腐败带来的各项损失，将发展中涉及的自然和社会成本都考虑进去。参见张智：《GDP核算体系升级换代，刺激地方政府加大科研投入》，《华夏时报》2013年11月22日。
②例如，在《广东省社会建设综合考核指标体系及考核办法》中规定，每十万人群体性事件数被纳入广东二十一个地市级官员考核体系中。参见骆骁骅：《广东将群体性事件数量纳入地方官员考核》，《南方日报》2013年7月17日。
③“十二五”规划中新增了四项约束性指标：单位GDP二氧化碳排放量；非化石能源占一次能源消费比重；九年义务教育巩固率；城镇保障性安居工程建设数量。
④有些地方信访干部坦言，“取消排名反而有点慌”。参见彭美：《全国取消非正常信访排名，信访仍是官员考核硬指标》 http：//epaper.oeeee.com/epaper/H/html/2013-11/12/content_2370806.htm？div=-1，2013年11月12日。
⑤杨大力和黄冬娅对于当前中国环境监管的研究表明，“十一五”以来，中央政府从通过监控企业转向通过地区总量控制的方式来控制污染排放，很大程度上源于核定主要污染源排放量和监督排放十分困难，只能转而经由强化政府自上而下的考核来监控地方政府，利用行政手段推动污染排放的削减。参见黄冬娅、杨大力：《考核式监管的运行与困境：基于主要污染物总量减排考核的分析》，《政治学研究》2016年第4期。
参考文献：
[1]杨雪冬.压力型体制——一个概念的简明史[J].社会科学，2012，（11）.
[2]曾凡军.GDP崇拜、压力型体制与整体性治理研究[J].广西社会科学，2013，（6）.
[3]曾凡军.整体性治理：一种压力型治理的超越与替代图式[J].江汉论坛，2013，（2）.
[4]周黎安，王娟.行政发包制与雇佣制：以清代海关治理为例[C]∥周雪光，刘世定，折晓叶.国家建设与政府行为研究文集.北京：中国社会科学出版社，2012.
[5]王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009，（2）.
[6]黄仁宇.万历十五年（增订纪念本）[M].北京：中华书局，2006.
[7]李海金.身份政治：国家整合中的身份建构——以土地改革以来鄂北洪县为分析对象[M].北京：中国社会科学出版社，2011.
[8][美]R.麦克法夸尔，[美]费正清.剑桥中华人民共和国史[M].谢亮生.北京：中国社会科学出版社，1998.
[9]李海金.身份政治：国家整合中的身份建构——对土改时期阶级划分的政治社会学分析[J].甘肃行政学院学报，2010，（6）.
[10]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，1993.
[11]中共中央文献研究室.建国以来毛泽东文稿（第三册）[M].北京：中央文献出版社，1989.
[12]王秀珍.毛泽东和建国初期的反腐蚀斗争[J].支部建设，1994，（9）.
[13]毛泽东选集（第五卷）[M].北京：人民出版社，1977.
[14]中共中央关于摘掉确实悔改的右派分子的帽子的指示[N].人民日报，1959-09-18.
[15]劉铮，董峻，张晓松.“十一五”规划纲要：八大约束性指标凸显政府责任[DB/OL]. http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/sw/1143364.htm， 2006-03-06.
[16]李若建.指标管理的失败：大跃进与困难时期的官员造假行为[J].开放时代，2009，（3）.
[17]辛省志.环境监测数据造假怎么破？[N].南方周末.2018-04-08.
[18]曹海东.大气监测数据造假，临汾如何制造“蓝天”[N].南方周末，2018-06-21.
[19]Kevin J.OBrien，Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China[J]. Comparative Politics，1999， （31-2）.
[20]张蕴萍.公平竞争审查视野下中国政府规制治理体系的构建[J].理论学刊，2017，（5）.
[责任编辑：刘琼莲]
摘 要：指标是中国政府过程的一个高频词。围绕国家治理领域的重要事项生成若干指标，通过分解、下放指标，对指标运行进行监督考核，将考核结果与党政干部政治升迁挂钩以保障治理任务的实现，形成了一种具有中国特色的治理机制。从发展历程看，指标治理经历了从政治指标到经济指标，再到预期性指标和约束性指标的变迁。从运行效果看，指标治理虽然具有一定的有效性，但其运行过程容易产生数据的弄虚作假、指标的选择性执行、政府行为的逆向激励等问题。改进指标体系及其运行机制，积极推进中央和地方之间关于事务和管理权划分的结构性改革，发挥民众和社会力量对政府行为的引导和监督作用，建立成熟长效的现代国家治理机制。
关键词：政治指标；经济指标；约束性指标；预期性指标
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）06-0045-09
在中国政府过程中，指标是一个高频词。围绕重要治理任务生成若干指标，通过指标的分解、下放、运行、反馈、再调整等一系列过程使治理任务得以完成，同时对指标的实施状况进行监督考核，将考核结果与党政干部的任免升迁相挂钩，这是一种既独特又常见的中国政治现象。指标并不是中国特有的，常见各种用以衡量国家发展或治理状况的指标，如国民生产总值、国内生产净值、人类发展指数、可持续发展指数等，但这些指标多是测量和评估意义上的。当指标与治理任务的下压、分解和实行尤其是与党政干部的考核结合时，它就变成了政治运转的驱动力、压力传导的载体、政策执行的保障、政府过程的中枢纽带，因而具有了治理机制的意涵。那么，如何理解指标治理机制的产生？指标本身经历了何种变化？指标治理机制在当前国家治理中的作用如何评价？指标治理面临怎样的问题，需要做怎样的改进和调整？本文聚焦于“指标”及其治理机制问题，试图追溯指标在现代中国政治中的变迁历程，分析指标治理的得失利弊，并反思如何改进和超越指标治理。
一、 与指标治理相关的几种描述性概念
在以往的政治学研究中，人们更多地聚焦于权力、利益及结构等要素，对于国家中观层面的运行机制缺乏足够的关注。但仅仅依靠权力、利益或者结构的分析框架，往往有可能遮蔽国家运行和治理过程中一些最具有体制性色彩的内容。近年来，一些政治学、社会学的研究开始从具体运行机制层面去探讨国家治理的方式和过程，这些研究虽然没有将重点直接聚焦于指标问题，但事实上已经对与之相近的政治现象进行了讨论，并形成了一些具有描述性意义的概念，用以刻画国家政治运作的典型特征。其中，较有代表性的概念包括“压力型体制”“目标责任制”“数目字管理”等。
（一）压力型体制
压力型体制是指各级地方党政组织为了实现经济和其他各项目标，采取任务的数量化分解和高度物质化奖惩相结合的一套管理手段和方式[1]。这种体制的典型特征在于：上级将社会经济各项任务通过划定目标和签订目标责任书的方式下压给各级组织；各级政府党政部门在完成任务的高压之下围绕工作重点进行人、财、物的高度整合；上级通过晋升的正向激励或诸如一票否决的反向激励将下压任务的完成情况与下级党政负责人的任免升降挂钩，确保下级的执行。
中国县乡两级政府是压力型体制最典型的代表。上级政府往往将各项经济发展和政治任务硬性指标下放给县、乡两级，这使基层政权在重重压力之下运行。从体制产生的原因和路径看，压力型体制形成于20世纪80年代经济赶超战略时代。因为当时提出要在经济上赶超西方发达国家，就需要建构一套自上而下的压力型体制，将任务指标分解给各级政府，于是，一套以权力和权威为手段，以GDP和政绩為导向，以奖惩和一票否决为控制方式的压力型体制就产生出来[2]。而压力型体制是在吸取家庭联产承包责任制成功经验的基础上建立的，是把经济领域的承包制复制到政府管理领域形成的政治承包责任制，也是计划经济时代的动员体制在现代化和市场化压力下的延续[3]。
（二）行政发包制与目标责任制
周黎安等人提出了与压力型体制相近的“行政发包制”概念，用以描述处在行政顶端的中央政府将国家的行政、经济、社会各方面事务层层发包给下级政府的现象。他们认为，处于中间层级的政府（如省级政府和地级市政府）在很多时候扮演着中间转包者的角色，对任务的完成负有监督指导的责任，而最基层的地方政府一把手是最终对事务完成直接负责的主体[4]。这种层层发包的行政制度恰恰解释了基层政府产生巨大压力的原因。
目标责任制是一种与治理机制类似的描述性概念，它的形成与压力型体制有密切的关系，是压力型体制下上级政府给下级政府施加压力所普遍采用的方法。目标责任制的基本运作在于构建目标体系和对目标实施状况进行考核奖惩，实现形式是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行管理的依据，并通过签订书面责任状的形式将任务和责任固定下来。这些任务和责任通常包括“党支部建设”“税费收取”“农技推广”“计划生育”“乡村建设”等。目标责任制通过在政治体系内部构建责任-利益的制度性联结，使国家的治理目标能够更好地被实现[5]。它与压力型体制、行政发包制具有较大相似性，核心都在于目标设置、任务下派、压力传导和对上负责。
（三）数目字管理
“数目字管理”是黄仁宇在对中国历史研究中提出的一个概念，它指整个社会资源均可以如实计算并整合成一个记录系统，从而进行较为精确的计算和统计，并达成资源的自由交换和流动。黄仁宇把数目字管理作为资本主义在统治和管理技术上的典型标志，并用数目字管理解释各个主要国家的现代化历程[6]（pp.230-235）。他认为，数目字管理反映了人类社会组织试图克服含混、不规则、不可控性，追求条理化、确定性、理性化的一种努力。这样的社会组织形态不仅在技术上对度量、统计提出了较高的要求，同时也对整个社会基础提出了更高的要求。它需要地方的真实情况能准确地汇集到中央，中央下达的政策能符合地方实际，中央政府的宏观管理有切实可信的数据作为依托。但在中国传统社会，实现数目字管理的社会基础显然是不存在的。官僚群体往往通过上级逐层向下级施压的方式来完成中央给地方的各种指标，由此达成国家的统治任务。这种方式持续时间越久，脱离实际、表里不一的情况就会越普遍，从而形成体制的沉疴积弊。这是传统中国国家治理理性化的困境所在。
近年来学者们借助大跃进时期“浮夸风”等历史材料对统计与政治的相关问题展开了新的讨论。数字是怎么形成的？为什么会有数字造假？官僚体系与指标管理的内在关系如何？政治体制如何影响了官僚体系对指标管理的应用？结论是：数字的浮夸、统计的虚假是一个体制性的问题，它内生于官僚系统之中。有效的指标需要建立在全面、科学、理性的统计调查基础上，而在制度和技术水平都比较欠缺的情况下，指标的科学化和准确性通常是难以做到的，体制上层和基层社会之间的信息不对称可能非常严重，因此从制度和技术上都没有办法掌握真实的数据和情况，浮夸也就难以避免。
上述几种概念的讨论尽管侧重点各有不同，但都有相同或相近的内容所指，它们都刻画了一种特有的治理机制。在这一机制中，指标扮演着重要角色，它作为数量化的工具，是目标责任制、行政发包制的主要形式，也是压力传导的载体。指标体系的设立体现了国家对于治理目标的设定以及重要性排序，指标的生成、下放、分解、监督、考核等过程体现了深刻的制度性逻辑，也带来显著的制度后果。因此，有必要把目光聚焦到“指标”本身，对其来源及演变、问题及困境进行进一步的思考和分析。
二、 指标治理的变迁：政治指标-经济指标-约束性指标
指标在中国经历了一个较长时段的发展和演变过程，在不同时期分别着重体现为政治指标、经济指标和约束性指标。这种指标类型的演变事实上折射出中国社会经济发展的几次重要转向。指标的最早运用可以追溯到新中国成立前的土改时期，中国共产党在根据地用指标化的方式实施阶级划分，这种政治上的指标模式在新中国成立后的“三反”运动和反右运动中继续被使用。计划经济时期，指标分配和管理也成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理模式。改革开放后，在强调以经济建设为中心的发展基调下，政绩考核与党管干部制度结合，以GDP为衡量标准的经济增长成为政绩考核的核心指标，这种发展型地方政府也成为推动中国经济增长奇迹的重要引擎。而伴随着对单一发展理念的反思，以“十一五”规划为分水岭，指标考核体系首次被划分为预期性指标和约束性指标两个维度，并在其中着重强调了体现政府公共服务职能的约束性指标的重要性，指标治理作为一种治理机制被运用到了包括社会管理、公共服务在内的更加广泛的现代社会治理领域（参见图1）。
（一）指标治理的第一阶段：政治指标
政治指标的出现可以追溯到新中国成立前的土改时期。当时土地改革的总路线规定将农村社会阶级总体上划分为地主、富农、中农和贫雇农四类。1948年，中共中央文件规定，将土改中的打击面规定为占新解放区农民总户数的百分之八，占农民总人口的百分之十，这一比例后来被缩小到百分之三。依此比例，就需要在当时三亿农民中划分出九百万阶级敌人。但是，由于当时中国农村民众的社会关系和身份体系与马克思关于阶级的定义和划分标准存在较大的不对应性[7]，土改之初，一些地方在执行上并不十分积极，出现了速度太慢的现象。在这种情况下，为加速推动政策执行，土改开始被指标化。全国的阶级划分指标被分别下达到地方，各级政府被施加强大的行政压力以推进阶级划分指标的完成。据记录，这一时期很多地方不管实际阶级情况如何，政府至少含蓄地下指标，要求在村里划出若干比例的地主名额[8]（p.655）。另外，陶铸被中央任命到广东主持土改工作，在广东提出要大张旗鼓、雷厉风行、要数目字的土改口号，随即当地土改迅速升温。由于指标制定的数量要远远超过富农的实有量，各地方出现了大量的随意制定阶级标准以完成指标的情况，很多贫下中农被错误地划为富农[9]。
第二次对政治指标的典型运用是1951年底开始的“三反”斗爭。这场斗争的主题是反贪污、反浪费、反官僚主义，目的是反对新中国成立初期资产阶级的腐蚀。在这场运动进入打“大老虎”阶段的时候，毛泽东起草了《关于三反斗争展开后要将注意力引向搜寻“大老虎”的电报》[10]（p.51），指出要定出估计数字，交给各部门完成，在斗争中要根据情况的发展，追加新任务。报告后续的文件又追加了每个省、每个大城市及各大军区单位都有一百只至几百只“大老虎”的指令，并向各级党委发出《关于限期向中央报告打虎预算和县、区、乡开展三反运动的电报》[11]（p.140），要求各级政府制定并上报预算。更为严厉的规定是，如有哪个单位的首长认为本单位没有“老虎”，应签字向党和政府负责保证。这种自上而下指标下压、任务摊派的方式也使此次运动出现了打虎指标过头，造成冤假错案的现象[12]。
政治指标的另一次运用是1957年的“反右倾”斗争。当反右斗争进入扩大化阶段后，以毛泽东的《事情正在起变化》为转折点，他判断：“社会上的中间派是大量的，他们大约占全体党外知识分子的百分之七十左右，而左派大约占百分之二十左右，右派大约占百分之一、百分之三、百分之五到百分之十。”[13]（p.423）这种数量上不科学的估算使反右迅速指标化。各级政府被下达硬性指标，很多地方出现了抓阄法或者攀比法等方式划分右派的荒唐行为，造成了严重的政治后果。右派分子从反右之初的六万多人扩大到1958年的五十多万人，这里面增加的大部分都是为了凑指标而填补的。指标化任务执行不仅导致乱“扣帽子”，在后来的“摘帽子”阶段也有所表现。1959年中共中央和国务院发布的《关于确实表现改好了的右派分子的处理问题的决定》中指出：摘掉帽子的右派分子的数目，以控制在百分之十为好[14]。这一决定中关于摘帽指标的规定指导了之后摘帽工作的进度。
以上是政治指标被运用之初的一些典型事例。从中可以看到，政治指标关乎新中国成立初期的重大政治问题，具有严肃性和强制性，通过分配、下达指标，一些重要政治任务被快速、严格地执行和落实。尽管这一时期的若干历史事件后来得到了重新评价和深刻反思，但指标划分和下压作为一种效率极高的执行机制，逐渐植根于体制之中，成为指标运行的一种惯性。
（二）指标治理的第二阶段：经济指标
新中国成立后，因为沿袭苏联的发展模式，所以在强烈的“赶超”意识下建立起了高度集中的计划经济体制，一切活动都被纳入国家的计划，而计划的制定和实施直接体现为一系列生产和生活指标的布置和完成。在这一时期，不仅国家的整体经济发展规划由指标来控制，而且每个人日常的吃穿用住都受到各级行政机关指标的直接影响。可以说，指标成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理载体。
改革开放以后，党和国家确立了以经济建设为中心的基本路线，GDP增长成为测量地方政府业绩的重要经济指标。在追求GDP高增速的驱动下，发展型地方政府成为长期以来牵引中国经济快速发展的核心动力。GDP作为可量化的国民经济核算指标，无疑是中央考核地方政府的一个很好的工具。但GDP驱动下的高速发展并不一定意味着高质量的发展。一方面，由于信息的不对称性，GDP并不能完全反映地方经济社会发展以及地方政府行为的真实情况。置身于以GDP为核心的政绩锦标赛和升迁竞逐中，“数字出官”不可避免地成为地方官员的行为逻辑，因而在GDP核算中，存在着大量的重复核算、高估经济规模和总量、制造增长的情况，以至于国民经济统计曾一度出现各省级行政单位核算出的GDP总量多数高于全国GDP均值的现象。这种数值核算可信度的下降，损害了政府的形象，也使这一指标失去了实质性的意义。另一方面，对GDP指标的单一追求也产生了许多负面效应。GDP是一种流量核算，只计入最终产出和总收入，不能反映背后付出的成本和代价，尤其不能反映增长是否可持续以及经济结构是否优化①。在指标考核和政绩竞赛的驱动下，GDP增速目标往往经过各级政府层层加码，不断被抬高，进一步导致了地方政府过度负债、经济结构失衡、金融风险扩大、生态环境恶化等问题。
在这种形势下，以GDP为核心的政绩考核指标体系开始被重新审视和调整。首先，中央政府开始试图在GDP核算体系中进行结构性调整，改变以消费、固定资产形成和出口这“三驾马车”为核心的GDP核算模式，在核算体系中更多地加入能反映出资源消耗、民生改善、社会治理等方面的核算指标。其次，从党的十六大以来，提出了环境友好型社会、循环经济等可持续发展目标，经济发展与环境保护之间的关系的重要性被提升到政治层面。同时，政府社会管理水平和公共服务能力也成为政府改革和职能转变的重要方面，因此，生态环境和公共服务等考核指标开始出现并被纳入地方政府政绩考核体系。最后，也有越来越多的声音呼吁将原有GDP指标从宏观调控指标改为预测性指标，保留其引导和参考性作用，弱化其业绩考核功能，以适应当前的经济社会发展要求。总体而言，以GDP为核心的经济指标体系在经历和牵引了中国经济的高速发展期之后，已经逐渐被反思和超越。
（三）指标治理的第三阶段：约束性指标与预期性指标
约束性指标和预期性指标进入国家治理的指标体系是在“十一五”期间。“十一五”规划首次将量化指标划分为预期性指标和约束性指标两类。在规划的全部22个指标中有14个预期性指标、8个约束性指标（参见表1）。预期性指标是中央对地方政府预期将达到的经济社会发展目标的一种设定和规划；约束性指标则主要用于对政府责任的约束和考核，是中央政府在公共服务和涉及公众利益的一些领域对地方政府和中央政府的有关部门提出的工作要求。在两种指标的实现方式上，“十一五”规划强调：预期性指标主要是针对经济增长和经济结构调整等方面设定的一些目标，这些目标主要在政府宏观调配资源的前提下通过市场主体的自主行为实现，因此预期性指标一般不设定硬性指标；约束性目标则需要政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量实现，这些指标多为刚性的指标，凸显了政府社会管理和公共服务职能的强化[15]。
这样，中央和地方之间建立起两种并行的激励方式：一个是鞭子，即预期性指标；另一个是缰绳，即约束性指标。中央既用经济表现等预期性指标来对地方进行激励，又用其他约束性指标来约束地方，必要时重启政治控制的手段，通过人事任命系统来改变地方政府官员所面临的激励和约束，为新政策的出台、贯彻和实施保驾护航。约束性指标被视作政府对社会的承诺，约束的对象不是企业，而是各级政府，特别是政府在提供公共服务、保护和使用土地等方面的行为。在这一揽子约束性指标体系中，我们可以列举出一些常见的项目（参见表2），如人口与计划生育、安全生产、用水资源、农产品安全、债务指标、就业率、社会调控能力、信访、节能减排等。一些指标是历史上沿用多年的，如计划生育指标，从20世纪70年代开始一直延续数十年；另一些指标较晚进入指标体系，如群体性事件②。
总体而言，“十一五”之后，中央政府不断提升包括社会保障、就业、医疗卫生、环境保护、公共卫生、公共安全、基础教育、住房保障等约束性指标在干部考核体系中的重要性，也不断设置新的约束性指标，淡化GDP的唯一性，使指标体系朝侧重社会管理、公共服务的方向发展，推动干部考核体系多元化③。
三、 指标治理存在的问题与面临的困境
纵观前述指标治理的三个阶段，从政治指标到经济指标，再到预期性指标和约束性指标，不同时期指标的内容侧重发生了较大变化，中央政府一直在力图避免单一指标带来的一系列问题，增强指标体系的多元性，以适应发展的经济社会需求，但其间治理机制的基本形态表现出延续性的特征——以计划指令和目标管理的方式，围绕各个时期国家重大方针政策而生成相应的指标，通过指标的分解、落实、监督和考核推动决策的执行和政策的落地。
如何评价指标治理这一国家治理的中观机制？客观而言，它是具有一定效力的，指标所指向的地方，一般都会带来人力、物力、财力的高度聚集，因而能集中解决一些重大问题。但不能忽视的是，指标治理显然也存在着一系列问题：无论哪种指标类型，指标分解和下放的过程往往都是被层层加码的过程，从而给属地政府带来巨大的压力，这种压力继而又催生数据和统计的造假与浮夸；在多个指标并存的情况下，就存在一个如何在多指标之间进行权衡和取舍的问题，容易产生“选择性执行”或者“选择性忽视”；同时，指标的高压也可能诱发地方政府更多“突击式”“运动式”的行为模式，对于其日常监管和常态化职能履行起到逆向激励作用。
（一）统计和数字的弄虚作假
数目字管理有效与否很大程度上取决于中央政府对于基层社会信息的获取能力以及对基层政府行为监管能力的强弱。在对基层的信息获取能力和监管能力不足的情况下，考核指标的不切实际或者考核的政治性后果太过严重事实上间接逼迫各级政府造假，在做好材料上狠下功夫。关于“大跃进”的一些研究已经表明，指标和指标管理下的高压导致了困难时期大量的官员造假之风，也让造假成为官场的游戏规则[16]。這种情况也发生在当前的政府过程中。近两年来曝光了环保领域几起严重的数据造假事件，在环境考核的压力下，环境监管部门负责人安排雾炮车在国控监测点附近喷雾，甚至直接干扰空气质量监测设备，造成恶劣的影响[17][18]。诸如此类的数字造假在当今依然存在。造假的动因可能源于应付、攀比、避祸等，但在信息不对称、监管不到位的情况下，指标的压力往往导致造假成为一种体制性的、弥散化的现象。
（二）指标的选择性执行
指标按照对责任人的政治重要性程度划分，可以分为弹性任务和刚性任务两种。弹性任务是下级政府可以自行决定完成数量、时间的积极性任务，在这种任务方面，上级政府对下级政府进行任务分配及考核，但并不直接与政府官员的政绩及升迁挂钩；刚性任务则是那些由上级红头文件形式下达的在政治、经济、社会某些方面必须完成的任务，如计划生育、税收、安全生产、社会治安管理等。刚性任务比弹性任务更容易得到政府的重视，成为政策执行的重点。按照形式的可测量度划分，指标可以分为量化指标与非量化指标两类。量化指标可以被清晰界定和测量，因而往往最容易被考核，也最容易引起官员的重视。而非量化的指标即使很重要，也因为很难被测量、监督和控制，从而不被官员所重视。可想而知，在面临可量化和不可量化指标时，政府官员会倾向于选择性地关注可量化指标，并将之层层加码或放大，同时，那些不可量化指标则会被有意忽略和消解[19]（pp.167-186） 。
（三）政府行为的逆向激励
在巨大压力之下，地方政府的行为激励可能不是去加强其日常监管行为，或更好履行日常职能，而是采用“突击式”“运动式”等非常态方式，以应付和完成指标，从而导致对其职能的“目标替代”。一个典型的例子是信访。上访率长期以来是地方官员考核指标体系中的一项硬指标。在上级政府对下级政府的信访排名压力下，这种考核指标反而对信访问题产生了逆向作用，造成了全国各地屡屡出现的截访、花钱销号等信访寻租现象，也使官民矛盾更进一步激化④。环保领域也是如此。节能减排曾是“十一五”期间的一项重要约束性指标。“十一五”规划的最后半年，在节能减排的指标高压下，全国多地出现通过拉闸限电，以限制工业区甚至生活区用电的方式来突击完成节能减排指标的现象，上演了一出“限电闹剧”。更为典型的例子是“事故死亡指标”。在地方官员的指标考核体系中，各类事故死亡人数也是一项重要指标，为了不超指标，各级地方政府很多时候要向上级部门拼命争取指标，也要想尽各种办法在指标之间进行各种或公开或隐秘的平衡和调配，如果因为指标已满，就瞒报上个月的事故，计入下个月的指标，对事故遇难者进行异地善后处理等。在指标高压驱动下，位于官僚体系中的各个行为者为保住乌纱帽不得不动用各种方法应对指标，因而带来政府行为扭曲的问题，往往影响了政府日常职能的履行，大大损害了治理的效率。
特别值得注意的是，如果说指标治理在传统治理领域尚且行之有效，那么当其遭遇到一些全新的治理问题时，则进一步显露出它的瓶颈和局限。例如，当从“量”的管理过渡到“质”的管理，从“单一”事务的管理过渡到“复合”事务的管理，从“属地”问题过渡到“跨域”问题时，指标治理的效果并不理想。质量管理、复合性事务、跨域治理都给指标的拆解和量化带来了更深层次的困难。
四、 结语：指标治理的调试与超越
指标治理是一种技术上较为简便化的治理方式，它是在行政主导、对上负责的体制中，为解决代理人监督和激励问题，保障政策的执行而产生的一种机制⑤。在这种体制中，经济发展、社会管理等都需要自上而下地去主导。如何去主导？办法是就治理任务生成一个或多个可测量的指标，将指标下压给地方政府，通过监测和考核指标的完成情况保障地方对任务和政策的执行。由于政府面临越来越多的政治、经济和社会民生问题，也需要承担更多的公共服务职能，因而指标体系通常处在不断的追加之中，指标内容和数量不断扩大，指标的权重随形势变动不居。这样，整个政府体制就在上级指标越考越多、越考越细，下级指标繁杂、压力超载和无所适从的循环中不断加强。久而久之，指标治理的有效性边际递减，整个体制的疲态化进一步加深。
指标治理存在的问题和面临的困境需要我们进一步探索改进和超越这一治理机制的方法和路径。一方面，在现有制度框架未出现较大改变之前，指标治理机制还将长期存在并被广泛运用。因此，应该在现有框架内对它进行一定的调适和改进。目前我们已经可以观察到几种尝试。一是增强指标的多元化。换言之，把包括政治、经济、社会、文化、生态等多方面的评价指标纳入党政干部考核体系，丰富指标评价体系，以反映不同维度的政绩考量。这是当前从中央到地方各级政府都在实施的举措。二是加强对指标治理机制具有补充和修正性功能的制度设计和制度创新。这也可以看到一些成功的实践，如主体功能区划分和干部离任审计。全国主体功能区划分将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类功能区。相应地，在政绩考核方面，对于优先开发的区域，强化经济结构、资源消耗和自主创新等方面的评价，逐步弱化经济增长的评价；对于重点开发区域，着重考核经济增长、质量效益、工业和城镇化水平等方面；而在限制开发区域，考核侧重生态建设和环境保护，弱化经济增长、工业和城镇化；对于禁止开发区域，主要以生态建设和环境保护为核心进行考核。这一主体功能区划分作为战略性、约束性的地区发展纲领，實现了政绩指标衡量的差异化，对各地区国土资源开发和利用的进一步科学化、理性化、持续化，对树立各级党政干部良好的政绩观都具有重大意义。干部离任审计则通过编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态损害责任终身追究制等，力图打破指标考量的短期性，建立对于地方官员行为的长效追踪机制。上述尝试在一定程度上对指标治理的固有弊端起到了矫正作用，也是今后进一步改进指标治理机制的方向之所在。另一方面，克服指标治理相关弊端更为根本和长效的路径，在于改进相关制度设计和组织架构，推进中央和地方之间关于事务和管理权划分的结构性改革。组织和制度的设计是现代国家治理制度化、常态化的保障。
因此，应该探索建立分类、分级、分事项的事权划分框架，厘清中央和各级政府之间事权划分的责任清单，推动央地之间权责划分的法治化[20]。同时，指标治理机制具有很强的属地色彩，事实上排除甚至排斥横向地方政府间的利益协调问题，这种治理方式虽然用起来比较简便，但在面临现代社会许多新的治理领域时事实上会出现失灵。因此，超越指标治理，需要更多地尝试建立跨区域间的利益协调机制，包括利益补偿和成本分担机制，促进日益增多的跨域性事务的治理。超越指标治理机制的另一个着力点在于探索创新更多“对下负责”的体制机制，改“上考”为“下考”，发挥民众力量和社会评价机制对政府行为的引导和监督作用，跳脱目标责任、任务下压、指标考核的窠臼，建立更加成熟长效的现代国家治理体制。
注释：
① 一些学者也相继提出对既有的地方政府考核指标体系进行修正的建议。例如，2006年经济学家厉以宁提出一个包括安全生产事故、突发事件、司法腐败在内的修正性指标体系，认为中国应当采用有利于可持续发展的新的GDP核算方式，应当扣除安全生产事故、突发事件和司法腐败带来的各项损失，将发展中涉及的自然和社会成本都考虑进去。参见张智：《GDP核算体系升级换代，刺激地方政府加大科研投入》，《华夏时报》2013年11月22日。
②例如，在《广东省社会建设综合考核指标体系及考核办法》中规定，每十万人群体性事件数被纳入广东二十一个地市级官员考核体系中。参见骆骁骅：《广东将群体性事件数量纳入地方官员考核》，《南方日报》2013年7月17日。
③“十二五”规划中新增了四项约束性指标：单位GDP二氧化碳排放量；非化石能源占一次能源消费比重；九年义务教育巩固率；城镇保障性安居工程建设数量。
④有些地方信访干部坦言，“取消排名反而有点慌”。参见彭美：《全国取消非正常信访排名，信访仍是官员考核硬指标》 http：//epaper.oeeee.com/epaper/H/html/2013-11/12/content_2370806.htm？div=-1，2013年11月12日。
⑤杨大力和黄冬娅对于当前中国环境监管的研究表明，“十一五”以来，中央政府从通过监控企业转向通过地区总量控制的方式来控制污染排放，很大程度上源于核定主要污染源排放量和监督排放十分困难，只能转而经由强化政府自上而下的考核来监控地方政府，利用行政手段推动污染排放的削减。参见黄冬娅、杨大力：《考核式监管的运行与困境：基于主要污染物总量减排考核的分析》，《政治学研究》2016年第4期。
参考文献：
[1]杨雪冬.压力型体制——一个概念的简明史[J].社会科学，2012，（11）.
[2]曾凡军.GDP崇拜、压力型体制与整体性治理研究[J].广西社会科学，2013，（6）.
[3]曾凡军.整体性治理：一种压力型治理的超越与替代图式[J].江汉论坛，2013，（2）.
[4]周黎安，王娟.行政发包制与雇佣制：以清代海关治理为例[C]∥周雪光，刘世定，折晓叶.国家建设与政府行为研究文集.北京：中国社会科学出版社，2012.
[5]王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009，（2）.
[6]黄仁宇.万历十五年（增订纪念本）[M].北京：中华书局，2006.
[7]李海金.身份政治：国家整合中的身份建构——以土地改革以来鄂北洪县为分析对象[M].北京：中国社会科学出版社，2011.
[8][美]R.麦克法夸尔，[美]费正清.剑桥中华人民共和国史[M].谢亮生.北京：中国社会科学出版社，1998.
[9]李海金.身份政治：国家整合中的身份建构——对土改时期阶级划分的政治社会学分析[J].甘肃行政学院学报，2010，（6）.
[10]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，1993.
[11]中共中央文献研究室.建国以来毛泽东文稿（第三册）[M].北京：中央文献出版社，1989.
[12]王秀珍.毛泽东和建国初期的反腐蚀斗争[J].支部建设，1994，（9）.
[13]毛泽东选集（第五卷）[M].北京：人民出版社，1977.
[14]中共中央关于摘掉确实悔改的右派分子的帽子的指示[N].人民日报，1959-09-18.
[15]劉铮，董峻，张晓松.“十一五”规划纲要：八大约束性指标凸显政府责任[DB/OL]. http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/sw/1143364.htm， 2006-03-06.
[16]李若建.指标管理的失败：大跃进与困难时期的官员造假行为[J].开放时代，2009，（3）.
[17]辛省志.环境监测数据造假怎么破？[N].南方周末.2018-04-08.
[18]曹海东.大气监测数据造假，临汾如何制造“蓝天”[N].南方周末，2018-06-21.
[19]Kevin J.OBrien，Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China[J]. Comparative Politics，1999， （31-2）.
[20]张蕴萍.公平竞争审查视野下中国政府规制治理体系的构建[J].理论学刊，2017，（5）.
[责任编辑：刘琼莲]
