新型城镇化背景下四川藏区城镇化动力机制研究

    丁波+李雪萍

    〔摘要〕新型城镇化是以人口城镇化、新型工业化和信息化为主要发展导向，这种城镇化要求人与自然和谐相处，实现城镇化发展的全面协调可持续发展。城镇化的动力结构一般可分为农业技术发展的推动、城乡之间收入与服务差距的驱动、城市工业发展的带动和制度改革的促进，四川藏区的城镇化动力不同于城镇化的一般动力系统，有其自身的独特性。本文在新型城镇化思想的背景下分析四川藏区城镇化发展的动力机制，探索出适合四川藏区城镇化发展的路径。

    〔关键词〕新型城镇化；城镇化动力；城市工业；四川藏区

    〔中图分类号〕F327.71 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）01-0025-04

    一、新型城镇化动力机制相关文献回顾

    新型城镇化背景下对城镇化动力机制的研究是当前学术界研究城镇化发展的重要方向之一，新型城镇化强调人口城镇化和新型工业化的发展，它是对我国城镇化不断向前发展的新阶段性认识。倪鹏飞对新型城镇化概念做了系统的分析，他认为新型城镇化是以科学发展观为指导方针，坚持全面可持续的原则，以人口城镇化为核心内容，以信息化、农业产业化和新型工业化为动力的城乡一体化的城镇化，政府应通过制定战略与规划，提供基础设施和公共服务，加强监督与管理来积极地推进新型城镇化进程。〔1〕张占斌分析了我国新型城镇化的战略意义和列举了推动新型城镇化过程中所遇到的一些问题，他认为应该区分不同地区的城镇化动力问题，这样才能因地制宜地推进各地城镇化的发展，努力提高新型城镇化的质量，促进经济社会的发展。〔2〕刘嘉汉，罗蓉认为新型城镇化应是以发展权为核心的城镇化道路，传统的城镇化思想忽视发展权，体现为城乡分离的城镇化，这种城镇化不利于国家经济社会的发展，应当推动以社会可持续发展为导向的新型城镇化战略。〔3〕 王雅莉，张明斗通过对民生型城镇化的动力机制、运行框架的全面分析及其与欧美发达国家在城镇化主导力量、推进方式及土地制度方面的比较中，他们认为转换城镇化发展思维模式，回归城镇化本位、优化社会、经济、资源及环境四大系统、坚持市场调节与政府调节相结合及营造优质的外部环境等成为民生型城镇化的优化路径。这种新型城镇化是顺应城镇化发展本质需求，并呈现出和谐性、高效性、可持续性、绿色性及共享性的基本特征，将成为中国城镇化发展的主要选择。〔4〕陈映通过对四川城镇化数据的分析，认为四川新型城镇化进程不断加速，但是由于历史和现实因素使四川城镇化面临诸多困难和问题，四川要加快新型城镇化建设必须加快制定和完善全省城镇体系规划、优化城镇空间布局和联动推进新型工业化、农业现代化发展。〔5〕

    以上文献对新型城镇化基本内涵、意义以及如何推进新型城镇化等方面在不同的角度进行了阐述，但相对较少分析发展城镇化的动力机制结构和如何在新型城镇化背景下寻找适合地区城镇化的动力机制结构。本文在论述城镇化一般动力机制结构的基础上，结合四川藏族地区的具体情况，试找出四川藏区的城镇化发展动力机制，并提出四川藏区新型城镇化发展的关键要素。

    二、城镇化动力机制结构系统的一般分析

    城镇化是居住在农村地域从事农业生产的人们转变成居住在城镇从事非农产业的人，城镇化是农业文明向现代文明的转变和发展。城镇化意味着城市人口的大量增加和聚集，城市地域的不断扩张。不同地区的自然环境和人文环境不同，因此，不同地区推动城镇化发展的动力机制亦是不同。城镇化动力机制结构虽然各地区有所不同，但都满足于基本的城镇化动力机制，将一般的城镇化动力机制结构作为框架，分析各地区城镇化动力机制结构具有理论价值意义。

    （一）农业技术的发展是新型城镇化发展的初始动力

    农业是国家经济发展的基础产业，农业的发展为国家城镇化提供源动力。农业技术的进步发展，使相同面积的农地所需要的人数减少，农村产生大量的剩余劳动力。这些剩余劳动力为了生存，他们只能选择去其它地方进行就业和谋生。而城市拥有密度更好、质量更好的公共服务，同时还拥有较多的就业机会，这促使农村的剩余劳动力涌向城市。这些农村劳动力是城市不断发展的动力之一，他们在城市生活消费，促进了城市的横向和纵向发展。

    （二）城乡收入与服务差距是新型城镇化发展的内在动力

    城乡收入差距是吸引农村人口向城镇流动的一个重要因素。由于城镇工业的迅速发展产生了对劳动力的需求，从而在一定程度上提高了城市工人的工资水平。同时，农村居民生活水平很低，被排挤的农业工人生活也处于无保障状态。〔6〕城里从事非农的收入明显比在农村从事农业收入要高，这种落差对农村居民来说是城市的一个拉力，推动他们进入城市。收入差距是农民的物质利益动力，而追求城市的完善的公共服务是农村居民的非物质利益动力。城乡之间公共服务的巨大差异，吸引着农村居民去城市获得优质的公共服务，以此来改变自己的人生机会。生活在农村的剩余劳动力，特别是年轻人他们不甘心在农村里发展，他们渴望获得与城里人一样的生活机遇，因此，他们进入城市寻求工作，这样的人多了起来，就使原来的农村出现了异地城镇化的局面。

    （三）城市工业的发展是新型城镇化发展的根本动力

    学术界一致认为工业化是城镇化的根本动力，工业化的发展带动城镇化的发展。工业化在初期阶段是推动城市规模和经济总量的发展，使城市吸引周边的人进入城市；工业化在中后期阶段深化城市发展，为城市的各项设施和制度不断完善提供动力。克拉克定理认为，随着经济的不断发展以及人们的生活水平不断提高，第一产业在国民经济中的比重不断降低，而第二、三产业的比重则逐渐升高。与此同时，三个产业的就业人口也存在同样的发展规律，即在经济发展的过程中，从事第一产业的劳动力在总就业人口中的比重不断降低，而从事第二、三产业的人数比例不断上升。而二、三产业由于集聚的要求通常集中于城镇地区，相应地，就业人口也不断转移到城镇从而推动城镇化进程，城镇化进程就是产业不断地从低级向高级演变的伴生发展过程。〔7〕从克拉克定理可以看出，产业结构的转换内在地推动城镇化的不断前进。当前，我国的城镇化主要是以工业化为主的城镇化，第二产业在国民经济中所占比例最大，第二产业在我国的快速发展需要大量的劳动力进行工作；第三产业通过为工业和城市提供服务和完善基础设施，增强城市的吸引力，是城镇化的持续动力；而从事第二产业和第三产业的工人收入比从事第一产业的农民收入要高很多，这一方面的城市工业对劳动力的需求和另一方面从事两者不同职业的差距促使着越来越多的的农村居民走向城市。

    （四）制度改革是推进城镇化的新型制度动力

    制度改革可以解放被束缚的生产力，使生产资源在最优的情况下进行配置。我国进行经济体制改革的过程就是一个不断进行制度改革的过程，这种制度改革同样深刻影响着我国的城镇化进程。随着学术界对城镇理论研究的不断深入，对城镇动力机制的研究也逐步深入到制度层面，主要涉及土地制度、户籍制度、税收制度等。制度改革与城镇化的发展具有密不可分的关系：当制度改革有利于实现非农化同时促进城乡要素的自由流动时，城镇化发展出现快速的城镇化；当制度改革有利于非农化但阻碍城乡要素的自由流动时，城镇化发展出现滞后的城镇化；当制度改革不利于非农化但是有利于城乡经济要素尤其是人口转移时，城镇化发展出现过度的城镇化。珠三角地区在国家实施改革开放措施后，生产力得到飞速提升，推动了地区城镇化的快速发展，使珠三角地区成为我国重要的城市群。

    城镇化的这四个动力并不是孤立地存在，它们之间是相互联系和相互促进，并形成一个动力结构系统。农业技术的发展使得农业部门对农村劳动力的需求量大幅度减少，这些劳动力开始向城市转移，因此农业技术的发展是城镇化的初始动力。农村劳动力迁移到城市推动了城市工业的发展，城市工业的发展加快了城镇化的进程。同时城市工业的发展也拉大了城乡之间的差距，城乡之间的差距又不断地吸引着低水平的农村居民进入城市，这扩大城市发展的影响范围和推动城镇化的发展，因此城市工业是城镇化发展的根本动力，城乡之间的差距是城镇化的内在动力。而城镇化发展到一定的阶段，城市工业发展仍然是城镇化的主要动力，这时城市工业转换推动城镇化的发展，另一方面制度改革也在推动城镇化的不断发展，制度改革扫除阻碍城镇化发展的各项不适应的制度，同时制度安排有利于城镇化朝着高质量城镇化的方向发展。新时期城市工业转换和制度改革这两个城镇化动力推动城镇化向后一个阶段不断向前发展。

    三、四川藏区城镇化现状及动力分析

    四川藏区包括阿坝州、甘孜州、木里县，这三个地方2010年的城镇化率分别是30.1%、20.5%、27.5%，低于四川全省平均城镇化率40.2%，更加低于全国的平均城镇化率49.7%。四川藏区的城镇化发展缓慢，且发展水平不均衡。四川藏区的城镇化率一直低于中东部的城镇化率，在解放前四川藏区的城镇化很低，解放后由于三线建设的推动，一些国有大型企业在这里建造带动了当地的城市化发展，使四川藏区的城镇化水平有了一定的提高，但是在改革开放后由于经济发展的缓慢，相比较中东部的城镇化的快速发展，四川藏区的城镇化发展则处于停滞状态。目前，四川藏区的城镇化的水平较低表现在：城镇人口较少，城镇人口占总人口的比重低；城市数量少，四川藏区的城市数量少，四川藏区只有31个县；城市规模小，四川藏区缺乏大中型城市，基本上都是小型的县级城市。这些表现使四川藏区的城镇难以带动周边农村地区实施城镇化的建设，同时，也限制了城市自身的发展和城市的辐射作用。

    四川藏区城镇化发展的动力主要是政府的推动，像康定县的城镇化率是45.7%，远高于其它县域，其中一个主要的原因就在于康定县是甘孜州藏区政府的驻地，各类行政部门人员的居住以及行政人员家属的居住，这些政府工作人员及其家属的生活消费和其它县域前来康定办事的人的生活消费，带动了城市经济生活的动力，使康定地区更多的人从事商品贸易而没有从事农业生产，这种转变极大地促进了康定地区的城镇化发展。而其它城镇化动力则略显不足，四川藏区的工业化水平较低，且大多从事低级生产资料的生产，对城镇化的推动作用很小。四川藏区的城镇化需要城市工业的带动，但是城市工业对藏区经济的辐射作用不是很强，导致城乡经济两级分化明显。四川藏区少受大城市的辐射，区内经济发展好的康定，其工业化发展并没有达到带动周围县域经济的发展的程度；大城市的成都工业化水平高，但是离四川藏区较远，无法拉动四川藏区工业化的发展。同时，城市产业结构的转换也是推动城镇化不断向前发展的动力。中东部地区城市产业不断向第三产业的发展，第三产业会增加城镇的就业机会、拓展城镇化的广度和深度，而四川藏区依然停留在第一产业和第二产业上。四川藏区的城镇化动力主要是政策推动、农业发展和城乡互动，缺少工业经济的带动。在新型城镇化背景下，四川藏区城镇化应该关注人口城镇化和工业城镇化这两个方面，利用发展特色经济，以促进藏区经济的加速发展，实现藏区人的全面发展，从而推动四川藏区的新型城镇化建设。

    四、四川藏区新型城镇化发展的对策建议

    （一）新型城镇化发展的保障：制度机制创新

    制度机制的创新，可以为藏区城镇化的发展注入活力，同时还能激发藏区城乡之间生产要素的合理流动。城镇化的发展不单单是城市化和工业化的发展，同时也是制度不断完善的过程。制度机制的逐步完善和创新，有利于城镇化的持续发展。四川藏区应利用制度创新优势，建设符合当地特点的城镇化道路。第一，创新户籍管理制度。在新形势下，对有稳定收入、稳定就业和稳定居住场所的外来人口一律视为本地人口，允许户籍登记为本地城镇常住居民，按居住地管理，实现城乡一体化户籍管理制度。同时，实行“同城化”的无差别对待，对外来人在本地购房按本地人口优惠对待。第二，创新就业制度。完善劳动力市场各项法律法规，打通农村剩余劳动力与城市劳动力市场沟通渠道，实行公开竞争的劳动力市场机制，鼓励农牧民进行自主自由择业。 第三，创新社会保障制度。积极稳妥地创新四川藏区的社会保障制度，使收入低下的农牧民能够享受到国家给予的补贴，在一定程度上缓解贫困者的贫困生活。将农村农牧民纳入统一的城镇社会保障体系，确保农牧民的基本生活不受影响，同时取消各种歧视性的福利政策，逐步建立和完善失业、养老、医疗等社会保障制度。扩大享受社会保障居民的范围，使大多数居民能够享受到社会保障制度所带来的好处。

    （二）新型城镇化发展的动力：特色藏区经济

    四川藏区的城镇化建设必须依托本地经济的发展，使城镇化与工业化同步发展，共同推进藏区的和谐发展。四川藏区的经济现处于初级阶段，经济发展缓慢且发展不均衡，主要是以农牧业经济为主。大力发展藏区的特色经济，就应该在以下三个方面做好工作：第一，自然资源的开发与利用。四川藏区由于特殊的自然环境，其水能和矿产资源较为丰富。因此，在今后的经济发展中，对水能和矿产资源的开发应作为其发展的突破口，将资源优势转化为经济效益，使经济效益能够惠及普通民众，同时，对自然资源的开发和利用也能带动当地剩余劳动力的就业，让当地的剩余劳动力可以“离土不离乡”，推动四川藏区的小城镇发展。但是，应该注意的是，自然资源的开发和利用应当在不破坏自然环境的前提下进行的，藏区的自然环境较为脆弱，所以对自然环境的保护是经济发展中首要考虑的。第二，发展特色农牧业经济，延伸农牧业的产业链。农牧业经济是藏区的特色经济，是由于其特殊的自然条件所决定的。到目前，藏区的农牧业经济还处于初级发展阶段，牧民主要以出售自己家的牦牛为主，没有对牦牛进行产品的发展延伸。今后，应注重对农牧业经济的产品延伸，当地政府建立和指导农牧业深加工的企业，增加牧民的经济收入，帮助其提高生活水平。第三，发展以旅游业为中心的生态经济。藏区的自然环境一方面限制了经济的发展，另一方面却为当地提供了丰富的旅游资源。四川藏区由于经济开发资源的时间较短，所以对自然环境的保护比较好，这使当地的自然景色非常地诱人。如九寨沟充分利用当地的旅游优势，发展与旅游相关的第三产业，使当地的经济得到了快速的发展，同时也解决了当地人的就业问题。藏区其它地方应利用本地特有的自然环境充分利用和开发，打造绿色健康的生态经济，发展第三产业，实现经济的飞速发展。

    （三）新型城镇化发展的关键：人口素质的提高

    提高人口的素质，是推动四川藏区城镇化发展的一个重要动力。人们受到良好的教育，具有较高的素质，能够利用自己的知识去改变自己的生活，在改变自身生活状况下也建设自己的家园。藏区的基础教育相比较中东部而言是发展不足的，主要问题是当地的人们对教育的认识不够，没有从思想上重视起来。其次，藏区学生进入高等学校学习的较少，虽然国家给予一定的政策扶持，但相对藏区总体人口来说比例还是非常低的。最后，是职业培训教育发展的不足。针对基础教育发展，政府应该大力宣传和加强基础校舍的建设，同时，还应当加强师资队伍的建设，使得孩子们有充分的教育机会和教育资源能够享用，能够就近获得优质的教育资源。鼓励学生进入高等学校入读，在经济上激励这些大学生努力学习知识并学成回来建设美丽家园；加强四川藏区大学生与中东部学生的交流，在交流与学习中，开拓他们的视野、丰富他们的知识，使他们能掌握前沿知识来共建家乡。没有进入高等学校入读的青年人，政府应为他们提供职业教育培训，让他们学习到社会所需要的职业教育，帮助他们及时就业，并且政府给予创业的优惠政策，鼓励他们利用自己所学的知识进行创业，从而带动地方经济的发展。毫无疑问，教育的发展是城镇化发展的内在持续动力。

    （四）新型城镇化发展的基础：城镇建设的规划

    四川藏区的城镇化可以走费孝通教授所倡导的小城镇路线，这是与当地特殊的人文地理经济条件相适应的城镇化路径。但是，走小城镇路线首先应重点培育中心镇，使中心镇成为周边乡村的中心，中心镇周边的乡村如费孝通教授所说的是中心镇的“乡脚”，中心镇是周边乡村的经济文化服务中心，也是他们的经济交换场所，以此来推动中心镇的城镇化。因此，对中心镇的合理规划就显得尤为重要，政府邀请专门人员对中心镇进行合理的空间布局规划，在综合考虑多种因素的前提下，选择一个公共产品供给均衡的中心镇，这个中心镇比起周围的村镇在公共产品供给和公共服务方面有一定的优势，这种优势使得中心镇能够率先进行城镇化。除了进行合理空间布局规划外，还应加大对中心镇及周边村镇的基础设施建设。基础设施的不完善，一直是制约藏区发展的一个瓶颈，四川藏区的自然环境较为恶劣，其基础设施的建设一直比较落后。城镇化的发展必须依靠基础设施的完善，所以当地政府应加大对农村地区基础设施的建设，努力使城乡公共服务均等化，为中心镇的城镇化建设创造好的条件。

    〔参考文献〕

    〔1〕倪鹏飞. 新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策〔J〕. 江海学刊，2013，（1）.

    〔2〕张占斌. 新型城镇化的战略意义和改革难题〔J〕. 国家行政学院学报，2013，（1）.

    〔3〕刘嘉汉，罗蓉. 以发展权为核心的新型城镇化道路研究〔J〕. 经济学家，2011，（5）.

    〔4〕王雅莉，张明斗. 中国民生型城镇化的框架设计与优化路径研究〔J〕. 城市发展研究，2013，（5）.

    〔5〕陈映. 四川加快新型城镇化发展的对策建议〔J〕. 经济体制改革，2010，（6）.

    〔6〕冯尚春. 构建中国农村城镇化的动力系统〔J〕. 税务与经济，2005，（4）.

    〔7〕杨万江，蔡红辉. 近十年来国内城镇化动力机制研究述评〔J〕. 经济论坛，2010，（6）.【责任编辑：刘彦武】