结构改革与职能发展：我国监察机构的治理
庄德水
[摘 要]
自监察体制恢复建立以来，监察机构经历了恢复期、调整期、推进期、发展期、变革期五个时期，不同时期具有相应的运行机制和制度保障。监察职能演进与我国监察机构的结构调整存在相关性，经历了一个“分”“合”“整”“统”的发展过程，分别产生外生型、内嵌型、内生型、自主型职能类型。推进国家监察体制改革，实现监察机构及其职能的政治性、法治性和有效性的有机统一，形成中国特色的监察体制。
[关键词]
监察机构；监察职能；结构改革；职能发展
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05004909
自1986年我国监察体制恢复以来，随着国家政治经济生活的变迁，监察机构经历了一个具有时代发展特征的演进过程。监察机构及其职能的演进反映了我国党风廉政建设和反腐败斗争的发展情况，也反映了我国国家治理现代化的发展过程。本文以《人民日报》等重要报刊为主要文献来源，尝试分析改革开放以来我国监察机构及其职能的演进过程与特点。
一、监察机构演进的历史分析
自恢复建立以来，我国监察机构日益融入整个国家建设和发展，成为国家开展政治管理、提供公共服务和推进治国理政的重要环节。监察机构作为基本的监督力量，在国家监督体系中发挥越来越重要的作用。结合相关法律制度文本的颁布实施，在学理上，我国监察机构演进过程大致可分为五个阶段。
（一）恢复期
恢复期是从1986年恢复建立至1993年纪检监察合署办公。这一时期，各级监察机构逐步恢复建立，成为当时维护国家经济发展秩序的重要保障力量。
1986年11月出台的《关于设立中华人民共和国监察部议案的说明》指出了当时的监察问题：“目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷”[1]（P761）。监察机构专司监察职能，主要集中于廉政监察，这与当时社会经济发展形势及出现的腐败问题直接相关。当时监察机构的工作重点集中于检查对外经济合同签订和执行中的问题，尤其是查处国家机关工作人员在对外经济关系中的索贿受贿、贪污和渎职等行为，包括出卖经济情报。这些工作当时被列为监察机构长期的工作重点[2]。国家要求凡有涉外经济活动的地方，应以清查对外经济合同中的问题为重点开展监察工作；有对外经济合同的部门和单位在半年时间内把这些合同全部清理一遍[3]。
各级监察机构按照“治理经济环境，整顿经济秩序”的要求，集中查处了一批在流通领域利用权力倒卖紧俏物资、牟取暴利的案件。至1988年底，各级监察机构在抓紧组建机构和开展清查涉外经济合同的同时，查处各种违纪案件，一年来共立案1.56万件，7500多人受到行政处分。据不完全统计，在监察部门已经做出政纪处理的4900余案件中，属于贪污、索贿受贿的有1609件，属于官僚主义、失职渎职的有494件，属于违反财经和外事纪律的有389件，属于严重以权谋私的有292件，属于打击报复或其他方面的有2112件[4]。
1990年颁布实施的《行政监察条例》对监察职能做出规定：“根据监察计划定期或者不定期地对被监察部门和人员贯彻执行国家法律、法规、政策以及决定、命令的情况进行检查。”“根据本级人民政府或者上级监察机关的决定，或者根据本地区、本部门工作的需要，对被监察部门的工作进行专项检查。”
“对违法违纪行为进行立案调查。”从这些规定可以看出，監察机构有权开展专项检查和立案调查，对国家法律政策执行情况进行全面监督，受理调查处理监察对象各类违反国家法律、法规以及违反政纪的行为。
这一时期的监察机构主要针对改革开放形势下出现的新问题新情况开展工作，着力推进党纪建设和经济整顿。从总体上，监察机构的职能比较单一，重点是廉政监察，廉政监察和执法监察还没有形成整合力。
（二）调整期
调整期是从1993年纪检监察合署办公始至1997年《行政监察法》颁布。考虑到纪委与监察机构工作性质和工作职能的重合性，中央纪委、监察部从1993年开始合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监督两项职能。合署办公后，监察机构主要围绕社会主义市场经济发展过程出现的新问题开展工作，重点解决破坏社会主义市场经济秩序，违背市场经济运行规律以及新型权力腐败等问题，主抓领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风三项工作。与此相适应，监察机构重点整治领导干部经商办企业、在经济实体中兼职、买卖股票、在公务活动中收受礼金等问题，提出县处级及以上领导干部廉洁自律要求。从抑制部门利益和治理部门腐败的角度出发，有针对性地治理乱收费，实行收支两条线管理，要求党政机关与所办经济实体脱钩。中央纪委监察部从保证各项经济政策贯彻落实出发，要求各地严格遵守党纪政纪，该下放给企业的权力应及时下放，不得擅自截留、挪用农副产品收购资金；不得未经批准自行设立各类金融机构，或直接融资，高利率集资，滥发股票、礼券；不得炒房地产，办“翻牌”公司等[5]。在社会主义市场经济发展初期，经济运行机制尚不完善，合理的经济行为与非法的市场投机行为常处于模糊地带，人们对可能出现的腐败问题认识不足，监察机构努力与经济发展相适应，维护经济秩序。但客观地说，监察机构所处理的很多问题是经济改革不到位造成的，一些属于比较微观层面的矛盾问题。监察机构仍沿用传统方法解决现实问题，与具体工作要求相比，存在一定滞后性，不能完全触及腐败发生的体制机制根源。
这一时期工作实践和调整到位的最终成果是《行政监察法》。根据1997年颁布实施的《行政监察法》，监察机构具有检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理监察对象违反行政纪律行为的控告检举、违反行政纪律的行为以及有关受理的申诉等职责。《行政监察法》的实施标志着行政监察在国家监督体系中正式确立其地位，受到国家政权的确认和保护。
（三）推进期
推进期是从1997年《行政监察法》颁布至2005年惩防体系纲要的实施。这一时期市场经济改革进入关键期，一些深层次的社会经济问题以及严重损害群众利益的腐败问题日益显现，监察机构的任务越来越艰巨，廉政监察、执法监察和效能监察形成合力。
这一时期监察机构的重点之一是维护经济秩序。中央纪委监察部于1998年7月发出《关于贯彻全国打击走私工作会议精神的通知》，要求打击走私活动，认为这不仅是重大的经济斗争，也是严肃的政治斗争。各级纪检监察机关要把打击走私犯罪作为深入进行反腐败斗争的一项重要内容抓紧抓好。开展反走私斗争，要同整顿秩序，加强管理相结合，实行标本兼治，综合治理，为改革开放和经济建设创造良好环境[6]。打击走私的典型案件包括湛江特大走私案和厦门远华特大走私案。同时，监察机构对整顿金融秩序、粮食流通体制改革、国债资金管理使用、国有企业重组改制、工程建设招标投标等进行监督检查。这些工作说明，随着经济体制改革的深入开展，一些体制性问题已经成为改革的阻力和损害人民群众利益的突出问题。与此相适应，监察机构从重视事后监察转向事中监察，参与经济改革全过程。监察机构的监察运行日益融入经济改革，成为维护经济发展的重要力量。针对突发性问题，监察机构把临时性任务纳入原有的执法监察工作。如开展对防治非典工作的监督检查，在防治非典的专项检查中，监察机构对防治工作不力的1798名公务人员和工作人员给予纪律处分，1757人受到了组织处理[7]。
（四）发展期
发展期是从2005年惩防体系纲要的实施至党的十八大。经过多年实践，监察职能越来越广，监察权的运用日渐制度化和规范化，监察机构不折不扣地成为保障政治经济健康发展的重要力量。
在这一时期，国家加快监察工作的立法化，制定推出了一系列法律法规。《行政监察法实施条例》是保障《行政监察法》实施、规范监察工作的重要行政法规，对适用对象范围、监察机构的组织体系、监察机构的权限、监察程序等方面都做出具体规定。在《行政监察法实施条例》颁布当年，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，要求“加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。”“监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。”如此，《行政监察法实施条例》与《全面推进依法行政实施纲要》形成现实呼应。
2010 年6 月，全国人大常委会做出关于修订《行政监察法》的决定。新修订的《行政监察法》完善了监察工作原则，进一步明确了监察机构职责，适当扩大了监察对象范围，完善了举报制度并加大了对举报人保护力度，提出了依法公开监察工作信息的要求[8]。《行政监察法》的修订，标志着监察工作向科学化迈进了一步，除明确规定廉政监察、执法监察和效能监察三项职责外，还把组织协调、检查指导政务公开工作和纠风工作列为监察机构的职责。政务公开是政府依法行政的基本要求，《政府信息公开条例》明确规定：“监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”把这一职责上升至法律高度，事实上把政务公开作为一项重要的监督事项纳入监察范围，有利于监察机构有针对性地对政务公开工作进行检查。纠风工作旨在纠正损害群众利益的不正之风。自监察机构恢复建立以来，组织协调、检查指导纠风工作一直是重要任务，把这项工作用法律的形式加以确定，促进了监察机构依法开展纠风工作，切实维护了人民群众利益。
监察职能范围呈拓展趋势。监察机构针对“矿难”问题，对安全生产监督管理实施监察。监察机构在安全生产监督管理的职责任务主要有三项：一是对有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履职情况实施监察；二是参加安全生产责任事故调查，调查处理违纪对象；三是全过程监督安全生产责任事故的调查处理[9]。针对紧急性的抗震救灾工作，提前介入监督，加强对抗震救灾资金物资的监管，及时监督发现并依法处理贪污私分、虚报冒领、截留克扣、挤占挪用救灾款物、失职渎职、疏于管理，迟滞拨付救灾款物造成严重后果的行为以及致使救灾物资严重毁损浪费等行为。结合效能监察，对扩大内需促进经济增长项目和资金管理情况实施监察，重点在决策环节和执行环节，保证扩大内需政策的落实以及资金使用的合理性和科学性。这些工作说明监察机构已从事后应急性监察转向事前预防性监察，针对可能出现的腐败问题和效能问题，制定应对策略并提前介入，如中央纪委监察部等五部门在汶川地震发生后一周，就下发《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》，对可能出现的违法违规违纪行为实行预警和监管。
监察工作不仅仅局限于廉政监察领域，而且拓展至其他政府领域，融入整个行政体制改革和依法治国战略实施。监察机构的监察技术实现电子化，电子监察成为一项新的监察方式。绩效评估和管理的理念进入监察工作，效能监察不再局限于考察领导干部的廉政勤政，而是拓展至领导干部的绩效水平以及所在部门的整体绩效。问责成为监察机构有力的纠偏和惩处手段，“监察加问责”使监察工作的威慑力大大提升。
（五）变革期
党的十八大以来，原有的行政监察职能已不能适应新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的新要求，需要从体制上加以深化改革，实现监察体制的历史性变革。
根据行政监察法，监察机构的监察对象主要是国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，无法覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关及公务人员以及国企和事业单位、社会组织等，存在监察盲区。监察机构独立性不强、监察程序不完善、监察手段有限等情况也普遍存在。面对新形势，由于参与具体事务过多、牵头项目过多，监察职能受到不同程度的削弱，产生泛化问题，无法聚焦中心任务，更无法集中优势资源和力量履行职责。与此同时，“责任重点不突出，该细化的沒细化，定性指标、软指标多，定量指标、硬指标少，责任分工存在‘虚化现象；考核形式单一，很多地方是年头年尾抓一抓，平时很少督导检查，考核也以听汇报、看资料为主，流于形式”[10]。在全面深化改革的背景下，人们呼唤新的监察体制的产生。
在变革期，监察机构进入深度改革阶段，除具原有的行政监察权外，还被赋予执法权。2016年11月中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。这个方案强调深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。在试点改革中，将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量重新整合，把反腐败资源集中起来。2018年3月《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式颁布实施，赋予监察机构必要的权限和措施，将原《行政监察法》规定和实践中正在使用、行之有效的措施确定下来，明确监察机构可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。各级监察机构是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。
二、监察职能演进的结构分析
监察职能的演进与我国监察体制和监察机构调整存在相关性，监察职能经历了一个“分”“合”“整”“统”的变化过程，产生了外生型、内嵌型、内生型、自主型等职能类型。
（一）“分”的外生型职能
恢复建立监察体制和机构的时点，正是中央政府倡导“党政分开”改革之时。在当时，党政分开被定位为我国政治体制改革的突破口。如邓小平所指出：“政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”[11]（P177）。党政分开是指将党的领导职能和国家机关的管理职能分开。党政分开的目的是为了加强和改善党的领导，确保党的政治领导、组织领导和思想领导，真正发挥党总揽全局的作用，管好路线和方针政策，同时有利于政府管好其职权范围内的工作[12]（P66）。恢复建立监察体制和机构既出于增强监督、推进廉政工作的需要，也是党政分开改革思路在权力监督体系方面的具体实现。全国人大常委会在审议设立国家监察部议案之时，曾有代表提出：“现在一些国家工作人员失职渎职现象不同程度地存在，设立监察部对加强政纪十分必要。”“设立监察部是政治体制改革的一个步骤，设立监察部可以解决党政不分的问题，也是广大群众的愿望。”[13]在恢复建立之时，监察机构从党内系统的纪检职能“分”出部分职能，监察职能属于一种外生型职能。在具体工作中，监察职能与纪委职能难免存在一定的重合性和冲突性，为监察职能的演进留下了空间。这说明我国监察机构具有独立性特点，能够在政府系统内部独立地开展工作。据统计，自恢复建立以来全国监察系统受理监察对象的违法违纪问题71.9万件，立案检查19.5万件，结案15.5万件。给予行政处分的共计16.2万人，其中县处以上干部5778人，移送司法机关处理的13599人[14]。
监察机构在开展反贪污受贿和加强廉政建设的基础上提出“执法监察”，要求加强执法监察，保证政令畅通，重点监督检查国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的业事业单位领导人贯彻落实中央方针和国务院各项决定的情况[15]。虽然当时各级监察机构内部尚未设立专门的执法监察部门，但并不影响执法监察成为监察工作的重要内容。1989年的全国监察工作会议明确要求围绕治理整顿、深入改革开展执法监察，突出解决治理整顿中的压缩需求、调整结构、整顿秩序、提高效益等四个重要环节中的问题，严肃查处只顾局部利益而不顾全局利益、有令不行、有禁不止、干扰治理整顿的违纪违法行为[16]。
（二）“合”的内嵌型职能
客观地说，监察体制恢复建立后党内系统的纪委职能在一定程度上受到影响，甚至被相对削弱了。监察机构的工作成效反衬出纪委职能的不足。纪委在政府部门的权威性受到影响，其权力行使无法渗透进政府领域，否则，在当时会被认为是干涉行政。纪委属于党的系统，监察机构属于政府系统，两者的职能重点不同。纪委主要针对党员干部的违规违纪行为，监察机构主要针对政府工作人员的违法违纪行为。纪委在具体工作中难以对非党员身份的政府工作人员进行直接处理，而监察机构需将具有党员身份的政府工作人员相关案件材料移交纪委。纪委与监察机构在职能上具有重合性，特别是对在政府部门工作的党员领导干部的调查和处理形成配合协作。可以说，合署办公是解决当时纪委职能不足、提升纪委权威性，保证监督效力的重要途径。
合署办公的指导原则是要有利于在党中央和各级党委的统一领导下，加强党的纪律检查和行政监察两项职能；要有利于国务院和各级政府继续加强对监察工作的领导，使各级监察机构领导班子便于继续向政府负责；要有利于避免纪检、监察工作的重复交叉以及精简机构和人员。合署后的纪检监察机关实行“一套机构、两块牌子、两种职能”的新体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。合署后的监察部，依照宪法规定仍然属于国务院序列，接受国务院领导。地方各级监察机构在合署后，继续实行由所在地政府和上级纪检监察机关领导的双重领导体制，按照《行政监察条例》规定的职责、权力和工作程序开展工作[17]。
根据合署办公原则，纪委对政府工作人员拥有合法的监督权和处理权。在“合”的结构调整中，行政监察重新划归纪委系统，监察是一种内嵌式职能，即行政监察與纪委职能是“合”在一起的。系统外的社会公众有时分不清这二者之间的关系，甚至反映问题时只认可纪委的权威性，这是合署办公对发挥监察职能提出的现实挑战。这说明我国监察职能具有全面性特点，不仅针对一般政府工作人员，而且针对党员干部。
（三）“整”的内生型职能
2001年9月国务院对推进行政审批制度改革做出部署，用市场机制替代行政审批，规范程序，减少审批环节，公开审批程序和结果，接受群众监督，并在监察部设立了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室承担日常工作[18]。行政审批是政府自我改革的重要内容，涉及政府职能定位和权力调整，而这又涉及行政监察的拓展。这说明行政监察不仅针对市场经济改革问题，从政府治理角度解决市场问题，而且针对政府本身存在的问题，通过自我改革解决政府问题，这些问题的解决对于市场经济改革具有重要意义。行政监察承担起监督行政审批的职能，意味着监察权作为监督力量并不是依附于政府，而是主动对行政权力进行监督和制约。行政审批制度改革的推进，在相当程度上为监察职能的有效发挥提供了空间，其改革成效也从另一个侧面为监察权的运用确立了标杆。监察电子化是廉政技术创新的产物，把廉政监察、执法监察、效能监察以及监督政务公开和纠风工作职能相结合，有利于实现监察工作的系统化，深化监察内容，完善监察程序。政府开始重视绩效问责工作，把绩效问责与行政监察工作相结合，力图提高行政效能监察的工作效力。实现绩效问责的制度化，把行政效能监察工作本身根据绩效管理要求加以规范化，特别是把个体性监察对象和组织性监察对象加以区分，明确了责任主体。从政府治理角度看，监察职能逐渐介入政府改革领域。
为全面履行《联合国反腐败公约》的要求，我国于2007年9月成立了国家预防腐败局。国家预防腐败局的职责是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导。国家预防腐败局办公室是中央纪委、监察部内设的预防腐败室，由国家预防腐败局专职副局长兼任中央纪委、监察部预防腐败室主任。在目前中央纪委、监察部合署办公的体制下，这样设置既有利于形成工作合力，又可减少编制，节约行政成本[19]。从权力职能上说，监察工作本身具有预防功能。国家预防腐败局把纪检系统与监察系统的预防职能加以“整”合，提升了预防功能在廉政建设中的地位。更重要的是这一时期监察职能呈拓展趋势，介入社会经济生活各个领域。监察機构不可能兼顾所有的工作职能，把预防工作独立并加以强化，无疑优化了整个监察工作体系。经预防腐败机构“整”的结构优化过程，监察职能更显专业化。这是一种内生型职能，即监察机构是根据工作任务和形势挑战主动对自身职能做出适应性调整，体现了监察战略的推进。这也说明我国监察职能具有适应性和广泛性特点，能够根据监察环境的变化做出调整，根据反腐败需求把监察领域拓展至预防腐败、提升效能领域。
（四）“统”的自主型职能
党的十八大以来，纪检体制改革对深化监察体制改革提供了制度条件和资源优势。纪检监察机关推进转职能、转方式、转作风，把不该牵头或参与的协调工作交还给主要责任部门，集中精力抓好党风廉政建设和反腐败工作。清理各类议事协调机构，中央纪委机关把参与的125个议事协调机构清理至14个，省级纪委参与的议事协调机构平均由144个减少至14个。中央纪委先后两次调整内设机构，增设4个纪检监察室，监督执纪机构达到17个。省级纪委机关内设机构调整已全部完成，平均设置监督执纪机构13个，占内设机构总数的68.4%[20]。这次改革进一步明晰了内设机构的工作职责，减少了职能交叉，转变了工作方式方法，切实增强了监督的力度。从改革内容看，调整和缩减的内容属于原有的监察职能，换言之，监察职能其实在整个纪检监察体制改革的中前期处于“迷失”状态，一些具体实践人员甚至对如何推进监察工作产生困惑。开展国家监察体制改革试点后，特别是根据《监察法》的规定，监察机构已告别“行政监察”阶段并正式进入“国家监察”阶段。
在“统”的监察权力体系中，监察机构的组织形态和权力结构发生了彻底性的改变，从原先侧重于执纪到实现执纪与执法的统一。这是一种自主型职能，监察职能不再受限于原先监察体制的限制，拥有独立运行的权力空间。监察机构履行监督、调查、处置职责，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对违法的公职人员依法做出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。国家监察体制的确立代表了中国反腐败体系改革的新成果和新方向。
至此，监察机构的组织形态和职能定位已发生根本性变化，机构定位从行政监察发展至国家监察，监察对象从政府人员发展至公职人员，监察手段从执纪措施发展至执法措施，监察范围从包罗万象发展至聚焦主业。监察机构及其职能深深嵌入国家治理体系。
三、监察机构及其职能的演进方向
我国监察机构及其职能演进是从国家治理角度加以推进的，与国家治理现代化日益相契合。在政治意义上，监察机构改革本身是国家治理转型的重要内容，监察职能运行本身是国家治理现代化的必然要求。国家监察体制改革事实上对监察机构及其职能运行进行了重构，监察机构定位于实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。这决定了推进监察机构及其职能演进需要有新思维新策略。
“转隶、组建、挂牌，这仅仅是国家监察委员会的开局之举，监察体制改革才刚刚进入深水区。在实践中还面临着一系列需要深化探索实践的问题，比如，如何依法依规行使职权、将监察职能向基层延伸、授予派驻机构部分监察职能、构建权威高效体制机制、实现国家监察体制改革与司法体制改革有机对接、提升纪检监察干部政治站位和业务本领等”[21]。解决这些问题，直接关系到监察体制改革的成效。国家监察毕竟属于新事物，有必要在改革中边探索边总结，形成中国特色的监察体制。
（一）提升监察的政治性
作为政治机关，监察机构的政治属性是根本属性，要强化其政治职能，从国家治理层面统筹考虑和全力推进监察工作。根据制度设计，监察机构在党的统一领导下，继续实行纪检监察合署办公，实现了党内监督和国家监督、党的纪检与国家监察的有机统一。监察机构不设党组、不决定人事事项。“改革后，将监察机关从政府系统中分离出来，专司国家监察职责。监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法，但又绝不是司法机关。这实际上是新的拓展、新的开创，监督对象和内容增多了，实现了‘一加一大于二、等于三。”[22]可以说，监察机构能否发挥作用，其关键在于其能不能讲政治。
一是坚持党的统一领导，充分发挥监察职能，主动维护党的领导地位，夯实党的执政基础。要在党的政治领导下，按党内政治要求、政治规矩和政治原则来开展工作，所有监察人员严守政治纪律和政治规矩。二是注重监察职能的政治效应。不能片面地理解监察职能，更不能把监察职能与行政职能、司法职能相混淆，监察机构不是单纯的办案机关，在具体案件调查过程中，要注重案件的政治正效应和负效应，更加全面、合理地履行监察职能。
《监察法》第五条规定：国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。这其实是监督执纪“四种形态”在监察工作领域的新运用，也是监察工作的新遵循。运用监督执纪“四种形态”是监察机构“讲政治”的具体要求，也是监察职能的政治性体现。在坚持法治思维和要求的前提下，把惩教结合、宽严相济原则运用于监察工作，有利于监察工作抓早抓小，不至于陷入法律单边主义困境。监察机构既要负责日常监督，调查违纪违法犯罪行为，又要开展思想政治工作，强化理想信念宗旨教育，将监督、调查、处置与纪委的监督、执纪、问责衔接起来，用好纪律和法律两个利器。
（二）实现监察的法治性
运用法治思维和法治方式推进监察工作是必然趋势。长期以来监察机构履职的政策性比较强，容易受到外界因素的干扰以及随领导人注意力的改变而改变。这种状况很大程度上影响了监察职能的有效发挥，让监察机构陷入独立性不强的困境。监察实现法治化，一方面有利于监察机构按照法治方式开展工作，树立自身的权威性和独立性，另一方面有利于监察职能与法治要求相符合，国家监察成为法治反腐的新标志。
根据《监察法》的赋权，监察机构可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施開展调查。特别是规范了留置措施，规定监察机构采取留置措施应由集体研究决定，设区的市级以下监察机构采取留置措施应当报上一级批准。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内通知被留置人员所在单位和家属。所有这些措施的运用都有相应的工作规范和条件。《监察法》严格规范了监察机构的工作程序，对监督、调查、处置程序做出规定，包括信访举报处理、问题线索的管理和处置、决定立案调查等程序，以及要求对讯问和重要取证工作全程录音录像、严格涉案财物处理等。所有这些规定把监察权力纳入程序的“笼子”，保证了监察工作的程序正义。
为了保证法治性，监察机构要坚持人民授权和职权法定原则，认清监察权的本质来源于人民权力，所有监察职能都是《监察法》等法律所规定的，任何监察人员都不得借助监察权谋取私利。监察机构的权力作为一种公共权力，也要受到有效的监督和制约。监察机构及其人员要严格按照宪法法律赋予的职责权限开展工作，提高依照宪法法律行使权力、履行职责的意识和能力。要推动监察工作理念和模式转变，按照法律标准来严格收集、固定、审查、运用监察证据，实现实体程序并重。要探索在国家监察体制条件下监察权力的运行规律，厘清监察权力界限，保证监察权力在国家法律框架内运行。
（三）提升监察的有效性
监察机构要提升实效性，既要保证其自身的独立性，能够独立行使监察权力；又要实现监察机构与其他机构的协调配合，实现与党的领导、检察公诉、司法审判、审计监督等的统一。根据《监察法》，监察机构依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察法从法律地位上为监察履行职能提供了有效性基础。
监察机构要实现自身的独立性，要设计完整的工作程序，分解监察权力的运行过程，保证监察职能的充分发挥。监察机构要按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制；加强对调查、处置工作全过程的监督管理，设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。特别是要实现机构内部监督检查与调查审查职能相分离，实现内设机构之间的相互制约和监督，保证监察权力的有效运行。
党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。要保证党组织对监察机构的领导，把准监察机构的政治定位，保证监察机构贯彻落实党中央方针政策，完善党和国家监督体系，推动全面从严治党向纵深发展。在具体工作中要依据《监察法》，人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关的，由监察机构依法调查处置。监察机构要与其他行政部门、检察部门、司法部门等形成协同工作格局，在工作成果上形成相互衔接，保证监察调查结果受到法治认定；在工作程序上形成相互监督，保证监察调查证据的合法有效。
改革开放以来监察机构及其职能的演进说明，每次改革都与党和国家所面临的形势任务、工作重点紧密相连，反映了党和国家对国家治理的不懈探索。党的领导是监察机构及其职能保持生命力的政治保证，国家治理现代化是监察机构及其职能演进的目标和方向。
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责任编辑：陈文杰
[摘 要]
自监察体制恢复建立以来，监察机构经历了恢复期、调整期、推进期、发展期、变革期五个时期，不同时期具有相应的运行机制和制度保障。监察职能演进与我国监察机构的结构调整存在相关性，经历了一个“分”“合”“整”“统”的发展过程，分别产生外生型、内嵌型、内生型、自主型职能类型。推进国家监察体制改革，实现监察机构及其职能的政治性、法治性和有效性的有机统一，形成中国特色的监察体制。
[关键词]
监察机构；监察职能；结构改革；职能发展
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05004909
自1986年我国监察体制恢复以来，随着国家政治经济生活的变迁，监察机构经历了一个具有时代发展特征的演进过程。监察机构及其职能的演进反映了我国党风廉政建设和反腐败斗争的发展情况，也反映了我国国家治理现代化的发展过程。本文以《人民日报》等重要报刊为主要文献来源，尝试分析改革开放以来我国监察机构及其职能的演进过程与特点。
一、监察机构演进的历史分析
自恢复建立以来，我国监察机构日益融入整个国家建设和发展，成为国家开展政治管理、提供公共服务和推进治国理政的重要环节。监察机构作为基本的监督力量，在国家监督体系中发挥越来越重要的作用。结合相关法律制度文本的颁布实施，在学理上，我国监察机构演进过程大致可分为五个阶段。
（一）恢复期
恢复期是从1986年恢复建立至1993年纪检监察合署办公。这一时期，各级监察机构逐步恢复建立，成为当时维护国家经济发展秩序的重要保障力量。
1986年11月出台的《关于设立中华人民共和国监察部议案的说明》指出了当时的监察问题：“目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷”[1]（P761）。监察机构专司监察职能，主要集中于廉政监察，这与当时社会经济发展形势及出现的腐败问题直接相关。当时监察机构的工作重点集中于检查对外经济合同签订和执行中的问题，尤其是查处国家机关工作人员在对外经济关系中的索贿受贿、贪污和渎职等行为，包括出卖经济情报。这些工作当时被列为监察机构长期的工作重点[2]。国家要求凡有涉外经济活动的地方，应以清查对外经济合同中的问题为重点开展监察工作；有对外经济合同的部门和单位在半年时间内把这些合同全部清理一遍[3]。
各级监察机构按照“治理经济环境，整顿经济秩序”的要求，集中查处了一批在流通领域利用权力倒卖紧俏物资、牟取暴利的案件。至1988年底，各级监察机构在抓紧组建机构和开展清查涉外经济合同的同时，查处各种违纪案件，一年来共立案1.56万件，7500多人受到行政处分。据不完全统计，在监察部门已经做出政纪处理的4900余案件中，属于贪污、索贿受贿的有1609件，属于官僚主义、失职渎职的有494件，属于违反财经和外事纪律的有389件，属于严重以权谋私的有292件，属于打击报复或其他方面的有2112件[4]。
1990年颁布实施的《行政监察条例》对监察职能做出规定：“根据监察计划定期或者不定期地对被监察部门和人员贯彻执行国家法律、法规、政策以及决定、命令的情况进行检查。”“根据本级人民政府或者上级监察机关的决定，或者根据本地区、本部门工作的需要，对被监察部门的工作进行专项检查。”
“对违法违纪行为进行立案调查。”从这些规定可以看出，監察机构有权开展专项检查和立案调查，对国家法律政策执行情况进行全面监督，受理调查处理监察对象各类违反国家法律、法规以及违反政纪的行为。
这一时期的监察机构主要针对改革开放形势下出现的新问题新情况开展工作，着力推进党纪建设和经济整顿。从总体上，监察机构的职能比较单一，重点是廉政监察，廉政监察和执法监察还没有形成整合力。
（二）调整期
调整期是从1993年纪检监察合署办公始至1997年《行政监察法》颁布。考虑到纪委与监察机构工作性质和工作职能的重合性，中央纪委、监察部从1993年开始合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监督两项职能。合署办公后，监察机构主要围绕社会主义市场经济发展过程出现的新问题开展工作，重点解决破坏社会主义市场经济秩序，违背市场经济运行规律以及新型权力腐败等问题，主抓领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风三项工作。与此相适应，监察机构重点整治领导干部经商办企业、在经济实体中兼职、买卖股票、在公务活动中收受礼金等问题，提出县处级及以上领导干部廉洁自律要求。从抑制部门利益和治理部门腐败的角度出发，有针对性地治理乱收费，实行收支两条线管理，要求党政机关与所办经济实体脱钩。中央纪委监察部从保证各项经济政策贯彻落实出发，要求各地严格遵守党纪政纪，该下放给企业的权力应及时下放，不得擅自截留、挪用农副产品收购资金；不得未经批准自行设立各类金融机构，或直接融资，高利率集资，滥发股票、礼券；不得炒房地产，办“翻牌”公司等[5]。在社会主义市场经济发展初期，经济运行机制尚不完善，合理的经济行为与非法的市场投机行为常处于模糊地带，人们对可能出现的腐败问题认识不足，监察机构努力与经济发展相适应，维护经济秩序。但客观地说，监察机构所处理的很多问题是经济改革不到位造成的，一些属于比较微观层面的矛盾问题。监察机构仍沿用传统方法解决现实问题，与具体工作要求相比，存在一定滞后性，不能完全触及腐败发生的体制机制根源。
这一时期工作实践和调整到位的最终成果是《行政监察法》。根据1997年颁布实施的《行政监察法》，监察机构具有检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理监察对象违反行政纪律行为的控告检举、违反行政纪律的行为以及有关受理的申诉等职责。《行政监察法》的实施标志着行政监察在国家监督体系中正式确立其地位，受到国家政权的确认和保护。
（三）推进期
推进期是从1997年《行政监察法》颁布至2005年惩防体系纲要的实施。这一时期市场经济改革进入关键期，一些深层次的社会经济问题以及严重损害群众利益的腐败问题日益显现，监察机构的任务越来越艰巨，廉政监察、执法监察和效能监察形成合力。
这一时期监察机构的重点之一是维护经济秩序。中央纪委监察部于1998年7月发出《关于贯彻全国打击走私工作会议精神的通知》，要求打击走私活动，认为这不仅是重大的经济斗争，也是严肃的政治斗争。各级纪检监察机关要把打击走私犯罪作为深入进行反腐败斗争的一项重要内容抓紧抓好。开展反走私斗争，要同整顿秩序，加强管理相结合，实行标本兼治，综合治理，为改革开放和经济建设创造良好环境[6]。打击走私的典型案件包括湛江特大走私案和厦门远华特大走私案。同时，监察机构对整顿金融秩序、粮食流通体制改革、国债资金管理使用、国有企业重组改制、工程建设招标投标等进行监督检查。这些工作说明，随着经济体制改革的深入开展，一些体制性问题已经成为改革的阻力和损害人民群众利益的突出问题。与此相适应，监察机构从重视事后监察转向事中监察，参与经济改革全过程。监察机构的监察运行日益融入经济改革，成为维护经济发展的重要力量。针对突发性问题，监察机构把临时性任务纳入原有的执法监察工作。如开展对防治非典工作的监督检查，在防治非典的专项检查中，监察机构对防治工作不力的1798名公务人员和工作人员给予纪律处分，1757人受到了组织处理[7]。
（四）发展期
发展期是从2005年惩防体系纲要的实施至党的十八大。经过多年实践，监察职能越来越广，监察权的运用日渐制度化和规范化，监察机构不折不扣地成为保障政治经济健康发展的重要力量。
在这一时期，国家加快监察工作的立法化，制定推出了一系列法律法规。《行政监察法实施条例》是保障《行政监察法》实施、规范监察工作的重要行政法规，对适用对象范围、监察机构的组织体系、监察机构的权限、监察程序等方面都做出具体规定。在《行政监察法实施条例》颁布当年，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，要求“加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。”“监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。”如此，《行政监察法实施条例》与《全面推进依法行政实施纲要》形成现实呼应。
2010 年6 月，全国人大常委会做出关于修订《行政监察法》的决定。新修订的《行政监察法》完善了监察工作原则，进一步明确了监察机构职责，适当扩大了监察对象范围，完善了举报制度并加大了对举报人保护力度，提出了依法公开监察工作信息的要求[8]。《行政监察法》的修订，标志着监察工作向科学化迈进了一步，除明确规定廉政监察、执法监察和效能监察三项职责外，还把组织协调、检查指导政务公开工作和纠风工作列为监察机构的职责。政务公开是政府依法行政的基本要求，《政府信息公开条例》明确规定：“监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”把这一职责上升至法律高度，事实上把政务公开作为一项重要的监督事项纳入监察范围，有利于监察机构有针对性地对政务公开工作进行检查。纠风工作旨在纠正损害群众利益的不正之风。自监察机构恢复建立以来，组织协调、检查指导纠风工作一直是重要任务，把这项工作用法律的形式加以确定，促进了监察机构依法开展纠风工作，切实维护了人民群众利益。
监察职能范围呈拓展趋势。监察机构针对“矿难”问题，对安全生产监督管理实施监察。监察机构在安全生产监督管理的职责任务主要有三项：一是对有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履职情况实施监察；二是参加安全生产责任事故调查，调查处理违纪对象；三是全过程监督安全生产责任事故的调查处理[9]。针对紧急性的抗震救灾工作，提前介入监督，加强对抗震救灾资金物资的监管，及时监督发现并依法处理贪污私分、虚报冒领、截留克扣、挤占挪用救灾款物、失职渎职、疏于管理，迟滞拨付救灾款物造成严重后果的行为以及致使救灾物资严重毁损浪费等行为。结合效能监察，对扩大内需促进经济增长项目和资金管理情况实施监察，重点在决策环节和执行环节，保证扩大内需政策的落实以及资金使用的合理性和科学性。这些工作说明监察机构已从事后应急性监察转向事前预防性监察，针对可能出现的腐败问题和效能问题，制定应对策略并提前介入，如中央纪委监察部等五部门在汶川地震发生后一周，就下发《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》，对可能出现的违法违规违纪行为实行预警和监管。
监察工作不仅仅局限于廉政监察领域，而且拓展至其他政府领域，融入整个行政体制改革和依法治国战略实施。监察机构的监察技术实现电子化，电子监察成为一项新的监察方式。绩效评估和管理的理念进入监察工作，效能监察不再局限于考察领导干部的廉政勤政，而是拓展至领导干部的绩效水平以及所在部门的整体绩效。问责成为监察机构有力的纠偏和惩处手段，“监察加问责”使监察工作的威慑力大大提升。
（五）变革期
党的十八大以来，原有的行政监察职能已不能适应新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的新要求，需要从体制上加以深化改革，实现监察体制的历史性变革。
根据行政监察法，监察机构的监察对象主要是国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，无法覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关及公务人员以及国企和事业单位、社会组织等，存在监察盲区。监察机构独立性不强、监察程序不完善、监察手段有限等情况也普遍存在。面对新形势，由于参与具体事务过多、牵头项目过多，监察职能受到不同程度的削弱，产生泛化问题，无法聚焦中心任务，更无法集中优势资源和力量履行职责。与此同时，“责任重点不突出，该细化的沒细化，定性指标、软指标多，定量指标、硬指标少，责任分工存在‘虚化现象；考核形式单一，很多地方是年头年尾抓一抓，平时很少督导检查，考核也以听汇报、看资料为主，流于形式”[10]。在全面深化改革的背景下，人们呼唤新的监察体制的产生。
在变革期，监察机构进入深度改革阶段，除具原有的行政监察权外，还被赋予执法权。2016年11月中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。这个方案强调深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。在试点改革中，将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量重新整合，把反腐败资源集中起来。2018年3月《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式颁布实施，赋予监察机构必要的权限和措施，将原《行政监察法》规定和实践中正在使用、行之有效的措施确定下来，明确监察机构可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。各级监察机构是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。
二、监察职能演进的结构分析
监察职能的演进与我国监察体制和监察机构调整存在相关性，监察职能经历了一个“分”“合”“整”“统”的变化过程，产生了外生型、内嵌型、内生型、自主型等职能类型。
（一）“分”的外生型职能
恢复建立监察体制和机构的时点，正是中央政府倡导“党政分开”改革之时。在当时，党政分开被定位为我国政治体制改革的突破口。如邓小平所指出：“政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”[11]（P177）。党政分开是指将党的领导职能和国家机关的管理职能分开。党政分开的目的是为了加强和改善党的领导，确保党的政治领导、组织领导和思想领导，真正发挥党总揽全局的作用，管好路线和方针政策，同时有利于政府管好其职权范围内的工作[12]（P66）。恢复建立监察体制和机构既出于增强监督、推进廉政工作的需要，也是党政分开改革思路在权力监督体系方面的具体实现。全国人大常委会在审议设立国家监察部议案之时，曾有代表提出：“现在一些国家工作人员失职渎职现象不同程度地存在，设立监察部对加强政纪十分必要。”“设立监察部是政治体制改革的一个步骤，设立监察部可以解决党政不分的问题，也是广大群众的愿望。”[13]在恢复建立之时，监察机构从党内系统的纪检职能“分”出部分职能，监察职能属于一种外生型职能。在具体工作中，监察职能与纪委职能难免存在一定的重合性和冲突性，为监察职能的演进留下了空间。这说明我国监察机构具有独立性特点，能够在政府系统内部独立地开展工作。据统计，自恢复建立以来全国监察系统受理监察对象的违法违纪问题71.9万件，立案检查19.5万件，结案15.5万件。给予行政处分的共计16.2万人，其中县处以上干部5778人，移送司法机关处理的13599人[14]。
监察机构在开展反贪污受贿和加强廉政建设的基础上提出“执法监察”，要求加强执法监察，保证政令畅通，重点监督检查国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的业事业单位领导人贯彻落实中央方针和国务院各项决定的情况[15]。虽然当时各级监察机构内部尚未设立专门的执法监察部门，但并不影响执法监察成为监察工作的重要内容。1989年的全国监察工作会议明确要求围绕治理整顿、深入改革开展执法监察，突出解决治理整顿中的压缩需求、调整结构、整顿秩序、提高效益等四个重要环节中的问题，严肃查处只顾局部利益而不顾全局利益、有令不行、有禁不止、干扰治理整顿的违纪违法行为[16]。
（二）“合”的内嵌型职能
客观地说，监察体制恢复建立后党内系统的纪委职能在一定程度上受到影响，甚至被相对削弱了。监察机构的工作成效反衬出纪委职能的不足。纪委在政府部门的权威性受到影响，其权力行使无法渗透进政府领域，否则，在当时会被认为是干涉行政。纪委属于党的系统，监察机构属于政府系统，两者的职能重点不同。纪委主要针对党员干部的违规违纪行为，监察机构主要针对政府工作人员的违法违纪行为。纪委在具体工作中难以对非党员身份的政府工作人员进行直接处理，而监察机构需将具有党员身份的政府工作人员相关案件材料移交纪委。纪委与监察机构在职能上具有重合性，特别是对在政府部门工作的党员领导干部的调查和处理形成配合协作。可以说，合署办公是解决当时纪委职能不足、提升纪委权威性，保证监督效力的重要途径。
合署办公的指导原则是要有利于在党中央和各级党委的统一领导下，加强党的纪律检查和行政监察两项职能；要有利于国务院和各级政府继续加强对监察工作的领导，使各级监察机构领导班子便于继续向政府负责；要有利于避免纪检、监察工作的重复交叉以及精简机构和人员。合署后的纪检监察机关实行“一套机构、两块牌子、两种职能”的新体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。合署后的监察部，依照宪法规定仍然属于国务院序列，接受国务院领导。地方各级监察机构在合署后，继续实行由所在地政府和上级纪检监察机关领导的双重领导体制，按照《行政监察条例》规定的职责、权力和工作程序开展工作[17]。
根据合署办公原则，纪委对政府工作人员拥有合法的监督权和处理权。在“合”的结构调整中，行政监察重新划归纪委系统，监察是一种内嵌式职能，即行政监察與纪委职能是“合”在一起的。系统外的社会公众有时分不清这二者之间的关系，甚至反映问题时只认可纪委的权威性，这是合署办公对发挥监察职能提出的现实挑战。这说明我国监察职能具有全面性特点，不仅针对一般政府工作人员，而且针对党员干部。
（三）“整”的内生型职能
2001年9月国务院对推进行政审批制度改革做出部署，用市场机制替代行政审批，规范程序，减少审批环节，公开审批程序和结果，接受群众监督，并在监察部设立了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室承担日常工作[18]。行政审批是政府自我改革的重要内容，涉及政府职能定位和权力调整，而这又涉及行政监察的拓展。这说明行政监察不仅针对市场经济改革问题，从政府治理角度解决市场问题，而且针对政府本身存在的问题，通过自我改革解决政府问题，这些问题的解决对于市场经济改革具有重要意义。行政监察承担起监督行政审批的职能，意味着监察权作为监督力量并不是依附于政府，而是主动对行政权力进行监督和制约。行政审批制度改革的推进，在相当程度上为监察职能的有效发挥提供了空间，其改革成效也从另一个侧面为监察权的运用确立了标杆。监察电子化是廉政技术创新的产物，把廉政监察、执法监察、效能监察以及监督政务公开和纠风工作职能相结合，有利于实现监察工作的系统化，深化监察内容，完善监察程序。政府开始重视绩效问责工作，把绩效问责与行政监察工作相结合，力图提高行政效能监察的工作效力。实现绩效问责的制度化，把行政效能监察工作本身根据绩效管理要求加以规范化，特别是把个体性监察对象和组织性监察对象加以区分，明确了责任主体。从政府治理角度看，监察职能逐渐介入政府改革领域。
为全面履行《联合国反腐败公约》的要求，我国于2007年9月成立了国家预防腐败局。国家预防腐败局的职责是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导。国家预防腐败局办公室是中央纪委、监察部内设的预防腐败室，由国家预防腐败局专职副局长兼任中央纪委、监察部预防腐败室主任。在目前中央纪委、监察部合署办公的体制下，这样设置既有利于形成工作合力，又可减少编制，节约行政成本[19]。从权力职能上说，监察工作本身具有预防功能。国家预防腐败局把纪检系统与监察系统的预防职能加以“整”合，提升了预防功能在廉政建设中的地位。更重要的是这一时期监察职能呈拓展趋势，介入社会经济生活各个领域。监察機构不可能兼顾所有的工作职能，把预防工作独立并加以强化，无疑优化了整个监察工作体系。经预防腐败机构“整”的结构优化过程，监察职能更显专业化。这是一种内生型职能，即监察机构是根据工作任务和形势挑战主动对自身职能做出适应性调整，体现了监察战略的推进。这也说明我国监察职能具有适应性和广泛性特点，能够根据监察环境的变化做出调整，根据反腐败需求把监察领域拓展至预防腐败、提升效能领域。
（四）“统”的自主型职能
党的十八大以来，纪检体制改革对深化监察体制改革提供了制度条件和资源优势。纪检监察机关推进转职能、转方式、转作风，把不该牵头或参与的协调工作交还给主要责任部门，集中精力抓好党风廉政建设和反腐败工作。清理各类议事协调机构，中央纪委机关把参与的125个议事协调机构清理至14个，省级纪委参与的议事协调机构平均由144个减少至14个。中央纪委先后两次调整内设机构，增设4个纪检监察室，监督执纪机构达到17个。省级纪委机关内设机构调整已全部完成，平均设置监督执纪机构13个，占内设机构总数的68.4%[20]。这次改革进一步明晰了内设机构的工作职责，减少了职能交叉，转变了工作方式方法，切实增强了监督的力度。从改革内容看，调整和缩减的内容属于原有的监察职能，换言之，监察职能其实在整个纪检监察体制改革的中前期处于“迷失”状态，一些具体实践人员甚至对如何推进监察工作产生困惑。开展国家监察体制改革试点后，特别是根据《监察法》的规定，监察机构已告别“行政监察”阶段并正式进入“国家监察”阶段。
在“统”的监察权力体系中，监察机构的组织形态和权力结构发生了彻底性的改变，从原先侧重于执纪到实现执纪与执法的统一。这是一种自主型职能，监察职能不再受限于原先监察体制的限制，拥有独立运行的权力空间。监察机构履行监督、调查、处置职责，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对违法的公职人员依法做出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。国家监察体制的确立代表了中国反腐败体系改革的新成果和新方向。
至此，监察机构的组织形态和职能定位已发生根本性变化，机构定位从行政监察发展至国家监察，监察对象从政府人员发展至公职人员，监察手段从执纪措施发展至执法措施，监察范围从包罗万象发展至聚焦主业。监察机构及其职能深深嵌入国家治理体系。
三、监察机构及其职能的演进方向
我国监察机构及其职能演进是从国家治理角度加以推进的，与国家治理现代化日益相契合。在政治意义上，监察机构改革本身是国家治理转型的重要内容，监察职能运行本身是国家治理现代化的必然要求。国家监察体制改革事实上对监察机构及其职能运行进行了重构，监察机构定位于实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。这决定了推进监察机构及其职能演进需要有新思维新策略。
“转隶、组建、挂牌，这仅仅是国家监察委员会的开局之举，监察体制改革才刚刚进入深水区。在实践中还面临着一系列需要深化探索实践的问题，比如，如何依法依规行使职权、将监察职能向基层延伸、授予派驻机构部分监察职能、构建权威高效体制机制、实现国家监察体制改革与司法体制改革有机对接、提升纪检监察干部政治站位和业务本领等”[21]。解决这些问题，直接关系到监察体制改革的成效。国家监察毕竟属于新事物，有必要在改革中边探索边总结，形成中国特色的监察体制。
（一）提升监察的政治性
作为政治机关，监察机构的政治属性是根本属性，要强化其政治职能，从国家治理层面统筹考虑和全力推进监察工作。根据制度设计，监察机构在党的统一领导下，继续实行纪检监察合署办公，实现了党内监督和国家监督、党的纪检与国家监察的有机统一。监察机构不设党组、不决定人事事项。“改革后，将监察机关从政府系统中分离出来，专司国家监察职责。监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法，但又绝不是司法机关。这实际上是新的拓展、新的开创，监督对象和内容增多了，实现了‘一加一大于二、等于三。”[22]可以说，监察机构能否发挥作用，其关键在于其能不能讲政治。
一是坚持党的统一领导，充分发挥监察职能，主动维护党的领导地位，夯实党的执政基础。要在党的政治领导下，按党内政治要求、政治规矩和政治原则来开展工作，所有监察人员严守政治纪律和政治规矩。二是注重监察职能的政治效应。不能片面地理解监察职能，更不能把监察职能与行政职能、司法职能相混淆，监察机构不是单纯的办案机关，在具体案件调查过程中，要注重案件的政治正效应和负效应，更加全面、合理地履行监察职能。
《监察法》第五条规定：国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。这其实是监督执纪“四种形态”在监察工作领域的新运用，也是监察工作的新遵循。运用监督执纪“四种形态”是监察机构“讲政治”的具体要求，也是监察职能的政治性体现。在坚持法治思维和要求的前提下，把惩教结合、宽严相济原则运用于监察工作，有利于监察工作抓早抓小，不至于陷入法律单边主义困境。监察机构既要负责日常监督，调查违纪违法犯罪行为，又要开展思想政治工作，强化理想信念宗旨教育，将监督、调查、处置与纪委的监督、执纪、问责衔接起来，用好纪律和法律两个利器。
（二）实现监察的法治性
运用法治思维和法治方式推进监察工作是必然趋势。长期以来监察机构履职的政策性比较强，容易受到外界因素的干扰以及随领导人注意力的改变而改变。这种状况很大程度上影响了监察职能的有效发挥，让监察机构陷入独立性不强的困境。监察实现法治化，一方面有利于监察机构按照法治方式开展工作，树立自身的权威性和独立性，另一方面有利于监察职能与法治要求相符合，国家监察成为法治反腐的新标志。
根据《监察法》的赋权，监察机构可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施開展调查。特别是规范了留置措施，规定监察机构采取留置措施应由集体研究决定，设区的市级以下监察机构采取留置措施应当报上一级批准。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内通知被留置人员所在单位和家属。所有这些措施的运用都有相应的工作规范和条件。《监察法》严格规范了监察机构的工作程序，对监督、调查、处置程序做出规定，包括信访举报处理、问题线索的管理和处置、决定立案调查等程序，以及要求对讯问和重要取证工作全程录音录像、严格涉案财物处理等。所有这些规定把监察权力纳入程序的“笼子”，保证了监察工作的程序正义。
为了保证法治性，监察机构要坚持人民授权和职权法定原则，认清监察权的本质来源于人民权力，所有监察职能都是《监察法》等法律所规定的，任何监察人员都不得借助监察权谋取私利。监察机构的权力作为一种公共权力，也要受到有效的监督和制约。监察机构及其人员要严格按照宪法法律赋予的职责权限开展工作，提高依照宪法法律行使权力、履行职责的意识和能力。要推动监察工作理念和模式转变，按照法律标准来严格收集、固定、审查、运用监察证据，实现实体程序并重。要探索在国家监察体制条件下监察权力的运行规律，厘清监察权力界限，保证监察权力在国家法律框架内运行。
（三）提升监察的有效性
监察机构要提升实效性，既要保证其自身的独立性，能够独立行使监察权力；又要实现监察机构与其他机构的协调配合，实现与党的领导、检察公诉、司法审判、审计监督等的统一。根据《监察法》，监察机构依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察法从法律地位上为监察履行职能提供了有效性基础。
监察机构要实现自身的独立性，要设计完整的工作程序，分解监察权力的运行过程，保证监察职能的充分发挥。监察机构要按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制；加强对调查、处置工作全过程的监督管理，设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。特别是要实现机构内部监督检查与调查审查职能相分离，实现内设机构之间的相互制约和监督，保证监察权力的有效运行。
党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。要保证党组织对监察机构的领导，把准监察机构的政治定位，保证监察机构贯彻落实党中央方针政策，完善党和国家监督体系，推动全面从严治党向纵深发展。在具体工作中要依据《监察法》，人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关的，由监察机构依法调查处置。监察机构要与其他行政部门、检察部门、司法部门等形成协同工作格局，在工作成果上形成相互衔接，保证监察调查结果受到法治认定；在工作程序上形成相互监督，保证监察调查证据的合法有效。
改革开放以来监察机构及其职能的演进说明，每次改革都与党和国家所面临的形势任务、工作重点紧密相连，反映了党和国家对国家治理的不懈探索。党的领导是监察机构及其职能保持生命力的政治保证，国家治理现代化是监察机构及其职能演进的目标和方向。
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责任编辑：陈文杰
