公益诉讼的提出主体之争
关键词 公益诉讼 诉讼制度 主体
作者简介：刘玲，高邮市人民法院审判员。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.046
经济、科技飞速发展的今天，我国紧追国际步伐，完成了从传统的农业社会到现代工业社会的变更。一些工业城市中一项产业的发展带动整个城市的建设，雇佣上万人的企业与日俱增，这些企业既为我国的就业率提供了大量岗位，又提高了产品以及服务的数量和质量。但同时我们也发现人民生活水平普遍提高的同时，大量受害的可能性产生，有的甚至引起了环境污染、破坏自然资源、大量消费者权益受损，同时，社会贫富分化，原有的社会利益结构不断被调整和重构，社会弱势群体的基本权利得不到有效的保障，面对危害的不断扩大与严重，匮乏的救济手段使得很长一段时间内对损害公共利益者的行为得不到惩罚，对受害者的损失得不到补偿，公益诉讼应运而生，却因我国公益诉讼法律制度框架的限制以及法律服务高昂的经济代价而使一般公民对公益诉讼望而却步。同时因法律对提出主体规定的笼统与模糊导致谁能够成为公益诉讼主体的争论，主要概括为以下几点：一、公民个人
根据《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害中国消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。不难看出已经明确将个人排除在能够提起公益诉讼的主体之外。在立法者看来，如果允许任何公民个人作为公益诉讼原告，则诉讼权利可能被滥用。公民个人作为公益诉讼提出主体，诉权分散，易造成重复诉讼，因此个人不宜作为公益诉讼主体，且人大立法也支持了以上观点。相反的，支持个人作为公益诉讼原告的学者认为，随着法治的不断进步，公民诉权保护意识已经提高，允许公民提起公益诉讼能弥补法定机关组织的不足。颜运秋教授认为，私人提起公益诉讼是民主和法治进步的表现，公民个人是社会公共利益和国家利益的载体，他们天然具有提起公益诉讼的权利。
经过实践我们发现，立法者认为可能导致诉讼大爆炸或者重复诉讼的担心是多余的，中国成立的多个环保法庭，对于组织和公民均未明令禁止，但是成立多年来也未出现公益诉讼泛滥的现象，相反确是无米下锅，门可罗雀，不是公民对环境的污染冷眼旁观，而是因为想管没有能力管，诉讼需要经济成本，需要收集专业证据，凭个人的能力很难完成。因此，倒不如对公民公益诉讼敞开大门，鼓励全民参与社会的管理，这样才能不违背《宪法》授予普通公民维护公共利益的权利，当然笔者认为公民应当限制为曾经或者正在受到损害的公民，这样才与民诉法中原告的主体资格不相违背。二、行政职能部门
法律已经规定对于法律规定的机关可以作为公益诉讼的提出主体。但法律规定的机关具体为哪些机关尚未定论。同意行政职能部门作为公益诉讼提出主体的观点认为，行政部门的法定管理职责对公益诉讼的提起具有天然的优势，主要体现在具有技术优势且强大的财力、物力使其举证能力强。而且行政机关设立的目的以及它的职能就在于保护公众的公共利益不受损害，在行政手段的基础上赋予其公益诉讼原告资格，那么行政机关对公益的保护自然会更多一个视角。反对者认为行政机关保护公共利益是其职责所在，其日常工作就是行使自己的行政职能管理单位或者个人不得损害公众利益，仅仅利用其行政权就能解决的问题再诉诸法律，双重浪费，而且行政机关地位高、力量大，可能造成当事人地位的不平等，明显不利于被告合法权益的保护。
经过探索以及专家学者的论证，在我国云南的环保法庭受理昆明市环保局诉两家养猪场污染环境的诉讼中，判决被告败诉并处以罚款，全国各个法庭亦默认行政职能部门提起公益诉讼的原告资格，笔者以为目前不宜打破这种局面，而且行政职能部门相对于普通公民在公益诉讼中的优越性也能更有力地对损害社会公共利益者进行处罚，并且如果法律赋予其提出公益诉讼的权利，能督促行政职能部门更积极地行使自己管理职能，可谓一箭双雕。因此，允许行政职能部门提出公益诉讼已经是大势所趋。另外，我国也可观察公益诉讼制度已经发展比较成熟的国家对公益诉讼的提出主体是如何确定的，全世界范围内目前公益诉讼大多为环境公益诉讼以及与消费者有关的公益诉讼，美国《清洁空气法》中规定：任何人都可以以直接或间接受影响者的名义甚至以保护公众利益的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼。因此我国可以借鉴外国的法律，在基础的程序法中未有明确规定的，可以先行在《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等实体法律中赋予具体管理者提起公益诉讼的主体资格，以期通过实体法律中原告资格的完善促成程序法的统一。三、社会团体及组织
法律对公益诉讼的提出主体规定的笼统，导致专家学者争论不断。支持者认为公益诉讼原告的主体资格应当向全国任何社会组织敞开，因为社会团体是单位或者个人自愿加入的，有的社团因为其专业性、行业性等，人员众多，资金充足，社会影响力大，如果允许其提出公益诉讼与这些组织成立的宗旨是相符的，可以使这些组织更加有力量去推动法治改进和社会进步。反对者认为既然法律规定不明，那么为了不引起各个地区的不同理解，影响法律的公正，公益诉讼主体应当直接将全部社会组织排除在外，因为历史原因，我国有些社会团体从行政部门等分化出来，实际上承担了政府的行政管理职能，且内部运行不公开，财物管理亦不透明，甚至存在严重的官本位，脱离群众的现象，很多社会团体是在有关行政机关、部门的支持下建立起来的，与行政机关存在千丝万缕的联系，不适宜为了公众的利益提出公益诉讼，当然这种观点都是建立在不同意行政职能部门作为公益诉讼提出主体的观点之上的，由于对行政职能部门原告资格的排除以及认为社会组织与行政职能部门的关系导致对社会组织原告资格的排除。
据不完全统计，我国登记在册的社会组织有四十多万，其中包括社会团体二十多万，民办非企业单位二十多万，还有几千个基金会等等，除了社会团体的，剩下的统称为其他组织。经过新的民诉法的修改，已经否定了那种将所有组织一律排除在公益诉讼原告主体之外的观点，但是法律规定的组织究竟指的是哪些组织？笔者认为，由于社会组织的涵义并不确定，亦存在多种分类，确实有必要制定社会组织的分类标准。公益诉讼的原告主体不能包括所有的社会组织，亦不能将所有的社会组织一律排除，经过分类后，将长期开展活动以维护组织内所有会员的利益，并且有一定经济基础，适合参与公益诉讼的那些组织规定为公益诉讼的原告比较可取。那些只是进行注册，未有任何实际有效的行动，未采取措施以保护组织会员的利益，亦未有经济支持，没有存在的必要的社会组织不宜作为公益诉讼的原告。四、检察机关
根据民诉法的规定，法律规定的机关可以作为公益诉讼的原告。但是没有明确是行政机关还是司法机关。因为法院是公益诉讼的裁判者，因此司法机关中人民法院当然不能成为原告，否则将形成自己裁判自己的笑话，但是检察机关作为司法机关可以提起公益诉讼吗？支持者认为很多国家对检察机关作为公益诉讼原告的认可可以看出检察机关提出公益诉讼的可行性，检察机关地位高、权威大，实力强，对危害社会公共利益的单位或者个人有很強的威慑力，检察机关的职责是对国家机关、单位法人和公民执行和遵守国家法律的情况进行监督，其深谙法律规定，调查取证能力强于任何组织和个人，因此检察机关提出公益诉讼责无旁贷，而且一些法院在受理公益诉讼案件时已经向检察机关敞开了大门，比如无锡就受理过检察院提起公益诉讼的民事案件，因此应当将这一正确选择继续下去。反对者认为，《人民检察院组织法》规定检察院的职责是行使检察权以及对公诉案件的提起，《民事诉讼法》又规定人民检察院对民事诉讼实行法律监督。如果让检察机关自己起诉，作为利害关系人对人民法院的审判过程又进行监督，有不公嫌疑，有违自己的职责。
笔者认为，一些损害公众利益的单位或者个人不仅仅应当负民事责任，如果构成刑事犯罪，还应当承担刑事责任。刑事案件由检察机关审查并提起公诉，检察机关已经对刑事犯罪过程的审查、举证方面做了大量工作，如果再由其他部门重新调查并举证之后作为公益诉讼的原告提起公益诉讼，则产生诉讼资源和国家经济成本的双重浪费，因此如果检察机关在提起公诉案件中发现损害公众利益需要承担民事责任的单位或者个人，可以作为原告向人民法院提起公益诉讼，如果未涉及到刑事公诉，由于确实与其职责相冲突，检察机关则不宜作为公益诉讼提出的主体。
作者简介：刘玲，高邮市人民法院审判员。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.046
经济、科技飞速发展的今天，我国紧追国际步伐，完成了从传统的农业社会到现代工业社会的变更。一些工业城市中一项产业的发展带动整个城市的建设，雇佣上万人的企业与日俱增，这些企业既为我国的就业率提供了大量岗位，又提高了产品以及服务的数量和质量。但同时我们也发现人民生活水平普遍提高的同时，大量受害的可能性产生，有的甚至引起了环境污染、破坏自然资源、大量消费者权益受损，同时，社会贫富分化，原有的社会利益结构不断被调整和重构，社会弱势群体的基本权利得不到有效的保障，面对危害的不断扩大与严重，匮乏的救济手段使得很长一段时间内对损害公共利益者的行为得不到惩罚，对受害者的损失得不到补偿，公益诉讼应运而生，却因我国公益诉讼法律制度框架的限制以及法律服务高昂的经济代价而使一般公民对公益诉讼望而却步。同时因法律对提出主体规定的笼统与模糊导致谁能够成为公益诉讼主体的争论，主要概括为以下几点：一、公民个人
根据《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害中国消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。不难看出已经明确将个人排除在能够提起公益诉讼的主体之外。在立法者看来，如果允许任何公民个人作为公益诉讼原告，则诉讼权利可能被滥用。公民个人作为公益诉讼提出主体，诉权分散，易造成重复诉讼，因此个人不宜作为公益诉讼主体，且人大立法也支持了以上观点。相反的，支持个人作为公益诉讼原告的学者认为，随着法治的不断进步，公民诉权保护意识已经提高，允许公民提起公益诉讼能弥补法定机关组织的不足。颜运秋教授认为，私人提起公益诉讼是民主和法治进步的表现，公民个人是社会公共利益和国家利益的载体，他们天然具有提起公益诉讼的权利。
经过实践我们发现，立法者认为可能导致诉讼大爆炸或者重复诉讼的担心是多余的，中国成立的多个环保法庭，对于组织和公民均未明令禁止，但是成立多年来也未出现公益诉讼泛滥的现象，相反确是无米下锅，门可罗雀，不是公民对环境的污染冷眼旁观，而是因为想管没有能力管，诉讼需要经济成本，需要收集专业证据，凭个人的能力很难完成。因此，倒不如对公民公益诉讼敞开大门，鼓励全民参与社会的管理，这样才能不违背《宪法》授予普通公民维护公共利益的权利，当然笔者认为公民应当限制为曾经或者正在受到损害的公民，这样才与民诉法中原告的主体资格不相违背。二、行政职能部门
法律已经规定对于法律规定的机关可以作为公益诉讼的提出主体。但法律规定的机关具体为哪些机关尚未定论。同意行政职能部门作为公益诉讼提出主体的观点认为，行政部门的法定管理职责对公益诉讼的提起具有天然的优势，主要体现在具有技术优势且强大的财力、物力使其举证能力强。而且行政机关设立的目的以及它的职能就在于保护公众的公共利益不受损害，在行政手段的基础上赋予其公益诉讼原告资格，那么行政机关对公益的保护自然会更多一个视角。反对者认为行政机关保护公共利益是其职责所在，其日常工作就是行使自己的行政职能管理单位或者个人不得损害公众利益，仅仅利用其行政权就能解决的问题再诉诸法律，双重浪费，而且行政机关地位高、力量大，可能造成当事人地位的不平等，明显不利于被告合法权益的保护。
经过探索以及专家学者的论证，在我国云南的环保法庭受理昆明市环保局诉两家养猪场污染环境的诉讼中，判决被告败诉并处以罚款，全国各个法庭亦默认行政职能部门提起公益诉讼的原告资格，笔者以为目前不宜打破这种局面，而且行政职能部门相对于普通公民在公益诉讼中的优越性也能更有力地对损害社会公共利益者进行处罚，并且如果法律赋予其提出公益诉讼的权利，能督促行政职能部门更积极地行使自己管理职能，可谓一箭双雕。因此，允许行政职能部门提出公益诉讼已经是大势所趋。另外，我国也可观察公益诉讼制度已经发展比较成熟的国家对公益诉讼的提出主体是如何确定的，全世界范围内目前公益诉讼大多为环境公益诉讼以及与消费者有关的公益诉讼，美国《清洁空气法》中规定：任何人都可以以直接或间接受影响者的名义甚至以保护公众利益的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼。因此我国可以借鉴外国的法律，在基础的程序法中未有明确规定的，可以先行在《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等实体法律中赋予具体管理者提起公益诉讼的主体资格，以期通过实体法律中原告资格的完善促成程序法的统一。三、社会团体及组织
法律对公益诉讼的提出主体规定的笼统，导致专家学者争论不断。支持者认为公益诉讼原告的主体资格应当向全国任何社会组织敞开，因为社会团体是单位或者个人自愿加入的，有的社团因为其专业性、行业性等，人员众多，资金充足，社会影响力大，如果允许其提出公益诉讼与这些组织成立的宗旨是相符的，可以使这些组织更加有力量去推动法治改进和社会进步。反对者认为既然法律规定不明，那么为了不引起各个地区的不同理解，影响法律的公正，公益诉讼主体应当直接将全部社会组织排除在外，因为历史原因，我国有些社会团体从行政部门等分化出来，实际上承担了政府的行政管理职能，且内部运行不公开，财物管理亦不透明，甚至存在严重的官本位，脱离群众的现象，很多社会团体是在有关行政机关、部门的支持下建立起来的，与行政机关存在千丝万缕的联系，不适宜为了公众的利益提出公益诉讼，当然这种观点都是建立在不同意行政职能部门作为公益诉讼提出主体的观点之上的，由于对行政职能部门原告资格的排除以及认为社会组织与行政职能部门的关系导致对社会组织原告资格的排除。
据不完全统计，我国登记在册的社会组织有四十多万，其中包括社会团体二十多万，民办非企业单位二十多万，还有几千个基金会等等，除了社会团体的，剩下的统称为其他组织。经过新的民诉法的修改，已经否定了那种将所有组织一律排除在公益诉讼原告主体之外的观点，但是法律规定的组织究竟指的是哪些组织？笔者认为，由于社会组织的涵义并不确定，亦存在多种分类，确实有必要制定社会组织的分类标准。公益诉讼的原告主体不能包括所有的社会组织，亦不能将所有的社会组织一律排除，经过分类后，将长期开展活动以维护组织内所有会员的利益，并且有一定经济基础，适合参与公益诉讼的那些组织规定为公益诉讼的原告比较可取。那些只是进行注册，未有任何实际有效的行动，未采取措施以保护组织会员的利益，亦未有经济支持，没有存在的必要的社会组织不宜作为公益诉讼的原告。四、检察机关
根据民诉法的规定，法律规定的机关可以作为公益诉讼的原告。但是没有明确是行政机关还是司法机关。因为法院是公益诉讼的裁判者，因此司法机关中人民法院当然不能成为原告，否则将形成自己裁判自己的笑话，但是检察机关作为司法机关可以提起公益诉讼吗？支持者认为很多国家对检察机关作为公益诉讼原告的认可可以看出检察机关提出公益诉讼的可行性，检察机关地位高、权威大，实力强，对危害社会公共利益的单位或者个人有很強的威慑力，检察机关的职责是对国家机关、单位法人和公民执行和遵守国家法律的情况进行监督，其深谙法律规定，调查取证能力强于任何组织和个人，因此检察机关提出公益诉讼责无旁贷，而且一些法院在受理公益诉讼案件时已经向检察机关敞开了大门，比如无锡就受理过检察院提起公益诉讼的民事案件，因此应当将这一正确选择继续下去。反对者认为，《人民检察院组织法》规定检察院的职责是行使检察权以及对公诉案件的提起，《民事诉讼法》又规定人民检察院对民事诉讼实行法律监督。如果让检察机关自己起诉，作为利害关系人对人民法院的审判过程又进行监督，有不公嫌疑，有违自己的职责。
笔者认为，一些损害公众利益的单位或者个人不仅仅应当负民事责任，如果构成刑事犯罪，还应当承担刑事责任。刑事案件由检察机关审查并提起公诉，检察机关已经对刑事犯罪过程的审查、举证方面做了大量工作，如果再由其他部门重新调查并举证之后作为公益诉讼的原告提起公益诉讼，则产生诉讼资源和国家经济成本的双重浪费，因此如果检察机关在提起公诉案件中发现损害公众利益需要承担民事责任的单位或者个人，可以作为原告向人民法院提起公益诉讼，如果未涉及到刑事公诉，由于确实与其职责相冲突，检察机关则不宜作为公益诉讼提出的主体。
