从公共政策视角看大学章程的规范化管理与大学治理

    唐兴霖+唐琪

    〔摘要〕大学治理的本质涉及到大学权力的运行问题，而公共政策也蕴含着权力的配置问题。从公共政策的视角出发来探讨大学治理问题，大学治理分为外部治理和内部治理。外部治理体现的是政府、社会与大学三者权力主体的权力配置与平衡问题，这直接体现在大学章程的制定之上，类似于公共决策过程；内部治理则强调的是大学内部各个权力主体之间的权力配置与平衡问题，直接体现在大学规范化管理方面。大学治理的科学性就直接体现在大学章程与大学规范化管理的关系上，大学章程是大学的宪章，是根本法的地位，那么大学规范化管理则是大学章程的具体实施，是大学章程的真正执行。二者相互作用、相互影响，共同决定了大学是否“善治”。

    〔关键词〕大学治理；公共政策；大学章程；大学规范化管理

    〔中图分类号〕G647.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）01-0098-06

    一、限权与扩权：旋涡中的大学

    大学，作为人类历史文明的最重要的栖息之所和传承之地，承载着人类历史文明延续的重要使命。大学发展的历史往往也折射出人类社会发展的历史。作为人类社会的最重要的社会组织，大学对人类社会发展的各个方面都起着至关重要的作用。这种作用在人类当前面临风险全球化的大背景之下，大学作为人类抵御和消解全球性风险的作用显得尤为重要。然而，无论是盎格鲁撒克逊传统还是罗马传统的大学，抑或是社会主义传统的大学在发展过程中都出现了功能的异化。大学传统类型的划分的重要基准在于大学权力的实际状况。就中国发展自身而言，为了满足社会主义建设的需要，国家对大学的布局及大学内专业设置的调整，使得中国大学长期处于国家意志的控制之下。国家是大学权力的主要来源，大学权力实质体现的是国家权力。这种布局和调整虽然其出发点是为了国家社会主义建设的需要，但是客观上也造成了两种后果：一是随着中国改革开放的发展，中国大学对中国社会主义新的建设的需要显示出极大的不适应性，这种不适应性由于大学自主性的长期缺失放大了这种困境；二是中国大学的数量与中国高等教育的需求一直处于矛盾之中，刚性需求使得高考成为独特的独木桥风景，为了缓解这种矛盾，中国逐步放开民间资本进入高等教育的准入条件，民办高校成为中国高等教育的重要组成部分，成为培养社会主义现代化建设所需人才的重要基地。虽然民间资本的进入增加了中国高等教育的融资渠道，同时随着高等教育连续的扩招，中国高等教育逐渐由精英教育转向了大众教育，人才数量得到了极大的提升。但正如人力资源的数量大国不等于人力资源的质量强国一样，正是在这样的背景条件下，才有了著名的“钱学森之问”。这一问的背后显示的则是中国高等教育发展的困境，为解决这一困境，众多学者把焦点集中在内外两个方面：对内而言，曾经在战火中四处搬迁的西南联大成为反思中国现代高等教育的一个脚本，为什么在时局处于困境的状态下，西南联大能取得那么大的成就？对外而言，努力学习西方高等教育发展的先进经验。从内外两个方面的参考来看，大学自治成为了一个重要的突破口。

    大学自主权的提出对中国高等教育的发展具有里程碑的意义。然而大学自主权的落实却仍然步履蹒跚。大学作为现代社会的重要组织，大学治理本身所涉及的利益主体很难清晰地加以界定。政府、社会、大学三者关系的界定以及大学内部治理等等都成为要落实大学办学自主权需加以考量的重要问题。同时，处于转型期的中国社会，转型期所凸显的问题使得大学也很难独善其身，而作为人才培养摇篮的大学，这些问题的凸显对转型中的中国社会的影响和危害更甚。大学腐败乱象丛生，一方面，大学发展的困局被归结为大学缺乏大学办学自主权，另一方面，大学权力在运行过程中象脱缰的野马，正如阿克顿勋爵的名言，绝对的权力导致绝对的腐败，大学一直处于扩权和限权的两难选择之中，两难选择所指涉的对象则根本的不同，扩权是相对于大学自主权的缺失的现实而言，扩大大学办学的自主权成为大学作为大学治理主体历史回忆和外来经验总结的结果，同时也是破解大学数量和质量困局，解答“钱学森之问”的钥匙。限权则是针对大学治理的内部困局而言，大学自主权的获得和扩大并不意味着大学质量的自动提升，如果是大学办学自主权的获得是大学质量的提升的前置要件的话，那么大学内部治理的水平和质量则对大学发展起着根本性的作用，大学内部的腐败乱象更多地折射出的是大学内部治理的缺失，归根结底在于大学权力监督和制约的缺失。基于此，无论是从大学外部治理还是内部治理观之，大学质量提升、破解“钱学森之问”的中心命题集中于大学权力，处于漩涡之中的大学权力运行与监督问题其实质在于大学的治理问题，或者说大学治理的实质问题在于大学权力问题。

    二、大学治理的逻辑起点：大学章程建设

    尽管很长一段时间，“无论传统用法或辞书上的解释都以‘治理为‘统治的同义词”〔1〕，但实质上治理与统治却有着根本的区别。法国学者让-彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）明确表示，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。〔2〕中国学者俞可平教授认为，治理与统治的区别至少体现在两个方面：“一是最根本、最本质的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府机关；二是管理过程中权力运行的向度不一样”。〔3〕因此，治理本身所蕴涵着治理主体的多元，必须依靠多元的主体之间的相互合作来共同持续改进。所以全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理明确地界定为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。〔4〕从治理与统治的界分这一角度出发，大学治理与大学统治则是两个根本不同的概念。所谓大学治理是高等学校与内部师生员工、外部政府（教育主管部门）及其他社会力量共同实施的大学管理制度。①大学治理的本质在于“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”。〔5〕大学治理的依据和凭借在哪里？治理的逻辑起点和着眼点体现在何处？透视国内外高等教育发展的历史经验，大学章程构成了大学治理的主要抓手。大学治理需要制度的保障，“大学章程素有‘大学宪章之美称，是大学治理法治化的集中体现，也是大学精神制度化的重要载体”〔6〕。从这个意义上来讲，大学章程建设是大学内外利益相关者对大学依法治理的逻辑结果。

    同时，随着“依法治国”的治国方略在大学治理中逐步深入和落实，传统的教育行政管理模式越发不适应高等教育发展的实际需要。传统模式体现的政府与高校的关系往往是管理者和被管理者的关系。这更是排除了社会这一重要的权力维度，政府不仅仅成为高校的“婆婆”，也更是凌驾于社会之上，代社会行社会之于大学治理的权力与职能。这种模式显然是不符合现代大学制度，更不属于大学治理的范畴。而大学治理则要求政府、高校和社会三者权力的平衡。大学治理需要大学内外的相关利益主体发挥合力来共同推动大学的发展，迫切需要沟通内外的一座桥梁和机制，大学章程正是“沟通‘国家意志和‘大学意志的桥梁”。〔7〕从这一意义上讲，“上承国家教育法律法规，下启学校规章制度”〔8〕的大学章程是沟通大学内外关系的桥梁；是“推动和规范大学面向社会依法自主办学的基本依据，是处理学校与政府、社会及其内部关系的准则，是大学在法律框架下行使自治权利的自我规范”。〔9〕

    再次，从国家竞争优势理论和人力资本理论出发，一国人力资源的数量和质量构成了国家的竞争优势的要素之一。在波特的国家竞争优势理论中，作为重要生产要素的人工素质构成了国家竞争优势的关键要素之一，同时对其他关键要素（企业战略、企业结构和同业竞争；需求条件；相关产业及支持产业）都有重要的影响。〔10〕而人力资本理论则论证了“高等教育可以既影响消费又影响货币收入，这些影响可以通过物质资源或人力资源发生”。〔11〕根据人力资本理论，高等教育是一种重要的人力资本投资，这种投资可以显著地影响一个国家的经济收益，从而从根本上决定一国的国家竞争能力。因此，从这两种理论来看，高等教育的质量直接关系着一个国家未来的竞争能力。香港科技大学丁学良教授从大学发展的历史出发，把大学的兴衰和国家的兴衰紧密联系起来。他提出，“从公元十一世纪到现在，哪里有一流大学的兴起，哪里就有一个国家的崛起、就有一个民族的兴旺”。〔12〕在2010年《中国国家竞争力》报告称，“虽然从1990到2008年，中国国家的竞争力由73名上升至17名，但是，中国核心竞争力与大国地位并不相符”。随着高等教育的普及，在人力资源总量上，中国在G20中排名第一。但在更能反映一个国家的人力资本构成指数却连续5年排在第18位，指数值仅是美国的1/12，日本的1/10，差距巨大。〔13〕显然，中国高等教育发展虽有很大的进步，但是与发达国家相比，有很大的差距，这种差距正是导致国家竞争力差距的重要原因之一。这种差距也直观地体现在中国缺乏一批世界一流高校，正是由于世界一流高校的缺乏，才导致中国虽有2000多所高等学校，但是始终培养不出大师的“钱学森之问”。基于高等教育在国家竞争力的重要地位以及这种高等教育发展与发达国家相比的巨大落差使得中国在进行高等教育发展战略布局上，打造世界一流的高校成为其当然选择。2011年3月5日，温家宝总理在十一届人大四次会议上所作《政府工作报告》中，明确提出，“加强重点学科建设，加快建设一批世界一流高校”。〔14〕虽然中国高校和西方高校有着不同的历史、文化背景，即其有着不同的成长逻辑，但是西方高校发展的成就成为我们学习的重要对象，在分析什么是世界一流高校时，大学章程成为一个重要的抓手，世界一流的高校都有自己的章程，并且构成了大学治理的基础，既保障了大学自治的权力，同时充分发挥了大学在传播、创造和服务的大学理念。

    三、大学治理具体体现：大学规范化管理

    大学规范化管理问题的提出，直接针对大学的管理缺乏制度以及即使有制度作用的发挥也存在缺陷等问题。因此，大学规范化管理首先是与现代大学制度紧密联系在一起的，大学规范化管理的首要前提就在于科学、完善的制度；其次，大学规范化管理更多地体现在制度的落实上。大学章程所具有的法律地位决定了大学章程是大学治理的基本法，是大学的“宪章”，这种具有根本性质的制度显然不可能对大学内部所有事务进行全盘的计划和事无巨细的指导，大学规范化管理要求根据大学章程制定各种大学内部管理的规章制度，大学内部管理的规章制度不得与大学章程相抵触保证了大学内部管理规章制度的合法性。同时，大学规范化管理更多地意味着这些内部管理规章制度真正得到执行和落实。因此，从大学章程与大学内部规章的关系来看，大学规范化管理实质上就是大学根据章程进行内部治理的有效性问题。在我们看来，这有着双重执行的内涵：第一，大学章程的制订可以看作是类似于具有全局性、统筹性的政治决策，而内部规章制定就是本身落实政治决策的行政决策问题，是执行政治决策；第二，大学内部规章的执行过程，这种执行主要体现在以大学章程为基础，不与之发生冲突，同时注重内部规章执行的效果。因此，大学规范化管理其实是大学内部治理，即大学内部治理主体按照大学章程的要求制定健全内部规章制度以及执行内部规章制度的全部活动和全部过程。

    大学规范化管理直接导源于企业规范化管理。企业规范化管理是为了完成企业的使命及追求顾客满意而进行的明确岗位职责，规范管理流程，定义工作标准，持续改进管理过程及绩效的活动和过程。规范化管理并不等同于制度化管理或标准化管理，制度化管理或标准化管理只构成规范化管理的一个面向。事实上，与泰勒所倡导的科学管理相对立，规范化管理的一个重要前提为建立在科学的人性观之上的，强调员工对组织使命实现的参与和贡献。但是由于大学与企业的使命存在根本的差异，大学的公益导向和企业的利润导向存在着根本的差别，这种差别决定了虽然大学规范化管理与企业规范化管理在分享规范化管理共同价值上存在着共性，但是大学规范化管理与企业规范化管理也存在着不同的特征。

    大学规范化管理属于大学内部治理范畴，是大学内部各个治理主体依据大学章程所开展的大学的内部管理活动和过程。以大学为边界，大学治理可以分为外部治理与内部治理。大学外部治理协调的是大学与政府、大学与社会、大学与企业等外部利益相关者的利益关系；大学内部治理则是协调大学内部利益相关者的利益关系。大学规范化管理属于大学内部治理范畴，主要解决和协调的是大学内部各利益相关者的利益关系，是大学内部各治理主体对大学内部事务进行民主决策、民主管理的管理活动和过程。

    大学规范化管理是以制度建设为基础的具有双重执行特性的管理活动和过程。虽然大学规范化管理不等同于大学制度化管理和大学标准化管理，但是大学的制度化是大学规范化管理的基础，没有制度就没有大学规范；没有大学的制度化就没有大学的规范化；没有大学的制度化管理，就没有大学的规范化管理。大学规范化管理首要的是建立现代大学制度，大学章程所具有的大学“宪章”性质是大学制度建立的根本性基础。大学内部规章制度建设必须以大学章程为基础，体现大学章程的意志，不得与大学章程相抵触，这就表明，对大学内部治理而言，大学章程是大学内部治理的根本性的制度，而内部规章制度则是大学章程在各个层面的具体化，是具体的制度。从这个意义上讲，大学内部规章制度的建设就具有为落实大学章程带有第一层的执行特性。而建立健全内部规章制度只属于大学规范化管理的初始阶段，大学内部规章制度的落实则具有了第二层的执行特性。从大学规范化管理所追求的实际成效来讲，第二层面的执行特性更具有根本性的意义。

    大学规范化管理是平衡大学内部权力主体利益矛盾和冲突的协调机制。在当今利益多元化的大背景之下，任何管理活动无非就是把众多利益分化的主体凝结成一个整体去追求共同目标的过程，这个过程成功与否取决于管理活动能否协调好利益分化主体之间的利益矛盾。事实上，有效管理活动和管理过程就在于把利益冲突保持在一定的界限内，通过整体利益的实现来化解这种冲突。在这个意义上，管理活动或管理过程本身就是一种利益协调机制。大学规范化管理涉及到大学内部各个权力和利益主体，从理想意义上来讲，规范化管理所取得的最终绩效恰恰依赖于权力和利益主体协调一致。但是大学权力主体和利益主体的多元不可避免会出现权力和利益的冲突，对大学内部权力分化而言，权力之间的冲突非常突出。大学内部最基本的权力在于行政权力与学术权力。从文化视角分析，行政权力与学术权力的冲突代表着两种文化的冲突。“大学中学术文化和行政文化间的基本张力在于教师虽处于一个组织中，但却有着不同的目标追求。”〔15〕然而从制度的本意出发，大学内部权力的冲突的根源则在于利益，大学规范化管理就在于把文化的张力保持在合理的界限内，把利益的冲突加以调适以实现学校内部治理的优化。

    总之，大学规范化管理问题的提出直面大学内部管理的问题，主要解决大学内部治理优化问题，属于大学内部治理范畴。借鉴于企业规范化管理的经验，大学规范化管理分享规范化管理基本的特征和理念，大学所不同于企业使命和公益性质则决定了大学规范化管理与企业规范化管理存在显著的差异。对大学内部治理来说，大学规范化管理不仅是大学内部各个治理主体依照大学章程管理大学内部事务的活动和过程，还是平衡和协调大学内部各个治理主体的利益的重要机制。

    四、结论

    为实现大学善治的目标，大学章程建设和大学规范化管理是两个驱动轮轴。大学章程是现代大学制度的载体。〔16〕大学章程不仅明晰了大学与政府、社会等外部治理的关系，同时大学章程也明晰了大学内部治理的结构，理顺大学内部治理各主体之间的关系。大学章程构成了大学治理的“宪章”，是大学的“宪法”。这种根本性的“宪章”或“宪法”地位决定了大学章程的法律定位。大学章程的制定过程体现大学、政府、社会权力的博弈，大学章程本质上就是这种博弈的结果。其结果体现出大学、政府、社会三者权力及利益的平衡，形成科学合理的大学内外部治理结构。从大学章程所赋予的法律定位和法律意义来看，大学章程具备了典型的政策意义。因此，大学章程的制定过程类似于公共政策的制定过程。就一般公共政策的制定过程而言，“从时间角度看，它们构成一系列独立的阶段：议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估”。〔17〕大学章程的制定过程也依次体现在大学章程议程的建立、大学章程文本的形成、大学章程的采纳、大学章程的执行和大学章程的评估的全过程。就本课题研究的主题而言，我们认为作为政策制定过程的大学章程建设本身就是一个权力博弈过程。因此，权力关系成为大学章程核心。一方面，大学章程的制定过程体现大学相关利益者之间权力的博弈过程；另一方面，从大学章程的结果和目的来看，大学章程同样涉及到大学与政府、社会等关系以及大学内部权力管理的协调。所以，大学章程具有典型的公共政策特性，大学章程的制定过程可以通过政策过程来加以解释和厘清。

    大学章程是大学的根本法，这决定了其对于大学治理所具有的超然的地位。作为上承高等教育法律法规下启大学内部规章的大学章程实际上发挥着双重作用，其一是大学外部治理结构；其二则在于大学内部治理结构。对大学内部治理而言，大学章程具有统率全局的作用，其规范和优化内部治理结构成为大学规范化管理的前提和基础。大学内部的规章制度处于从属的地位，其制定必须以大学章程为基础，不得与大学章程相抵触。从这个意义上讲，大学章程作为公共政策的制定过程只是完成了大学章程的合法化的过程，而公共政策的完整过程需要大学章程的执行过程和评估过程，因此，大学内部规章制度的建立本身就体现为大学章程在内部事宜的具体化过程。从法的效力视角来看，如果说大学章程是学校治理的上位法的话，那么大学内部规章制度则是下位法。针对大学内部而言，大学章程与大学内部规章制度属于一般与具体的范畴。大学内部规章制度的建立过程本身表现为按照大学章程进行规范化管理的过程，所以大学内部规章制度的建立和完善过程体现为大学章程的执行过程或具体化过程，这是大学规范化管理与大学章程关系的第一层含义。第二，大学规范化管理借助于大学内部各权力主体充分的参与，严格执行大学内部规章制度，大学规范化管理的过程实质就是大学内部规章制度的执行过程，这是大学章程与大学规范化管理的第二层含义。

    大学章程与大学规范化管理的关系实质上是公共政策的全过程。大学章程的法律地位决定了大学章程属于政治决策范畴，具有根本性特征；大学规范化管理则属于行政决策和行政执行范畴。大学章程与大学规范化管理的关系表现为双重执行性。第一，大学规范化管理的前提是大学内部规章制度的建立和健全，大学内部规章制度属于下位法，必须以大学章程为基础，不得与之相抵触，从大学内部规章制度的制定角度看，属于行政决策，这种行政决策体现为大学章程的政治决策的执行过程，体现出执行性。第二，大学规章制度的建立和健全并不意味着大学规范化管理的实现，大学规范化管理必须严格按照大学内部规章制度的要求管理，大学规范化管理是在以人为本的基础上，强调全面参与的，以制度化和标准化为依托的管理活动和过程。这种活动和过程强调效果和效率，因此大学规范化管理过程不仅仅表现为大学内部规章的执行过程，也表现为大学章程的执行过程。这种双重执行的特性准确地表达了大学章程与大学规范化管理之间的关系。

    〔参考文献〕

    〔1〕〔美〕格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点〔J〕.华夏风译，国际社会科学杂志（中文版），1999，（1）.

    〔2〕〔法〕让-彼埃尔·戈丹.现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识〔J〕.陈思译，国际社会科学杂志（中文版），1999，（1）.

    〔3〕俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000.5-6.

    〔4〕Commission on Global Governance. Our Global Neighbourhood： the Report of the Commission on Global Governance， Oxford： Oxford University Press，1995，pp.23.

    〔5〕Gayle， Dennis John； Tewarie， Bhecndradatt. Governance in the Twenty-First-Century University： Approaches to Effective Leadership and Strategic Management. ERIC Digest， ED482560，2003；湛中乐.现代大学治理与大学章程〔J〕.中国高等教育，2011，（9）.

    〔6〕韩春晖，常森，卢霞飞.大学章程：我国大学治理模式变革的呼唤〔J〕.中国高等教育，2011，（9）.

    〔7〕牛维麟.现代大学章程与大学管理〔J〕.中国高等教育，2007，（1）.

    〔8〕牛维麟.现代大学章程与大学管理〔J〕.中国高等教育，2007，（1）；张建初.论高等学校章程〔J〕.教育研究，2009，（2）；丁丽娟，张卫良.我国大学章程的现状及建设〔J〕.江苏高教，2005，（6）；陈学敏.关于大学章程的法律分析〔J〕.武汉大学学报（哲学社会科学版），2008，（2）.

    〔9〕马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较〔J〕.教育研究，2009，（6）.

    〔10〕〔美〕迈克尔·波特.国家竞争优势〔M〕.李明轩，邱如美译，北京：华夏出版社，2002.67-68.

    〔11〕〔美〕加里·S·贝克尔.人力资本〔M〕.梁小民译，北京：北京大学出版社，1987.1.

    〔12〕丁学良.什么是世界一流大学〔J〕.高等教育研究，2001，（3）；丁学良.什么是世界一流大学〔M〕.北京：北京大学出版社，2004.

    〔13〕倪鹏飞.中国国家竞争力报告〔R〕.北京：社会科学文献出版社，2010.

    〔14〕温家宝.政府工作报告（2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议）〔EB/OL〕.中国政府网. http：//www.gov.cn/2011lh/content_1825233.htm.

    〔15〕王英杰.大学学术权力和行政权力冲突解析——一个文化的视角〔J〕.北京大学教育评论，2007，（1）.

    〔16〕张文显，周其凤.大学章程：现代大学制度的载体〔J〕.中国高等教育，2006，（20）；高文兵主编，教育部直属高校工作司编.引领创新 追求卓越 高水平大学建设理念与方略〔M〕.厦门：厦门大学出版社，2007.55-64.

    〔17〕〔美〕威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第二版）〔M〕，谢明，等译，北京：中国人民出版社，2002.13.【责任编辑：朱凤霞】