论党内法规与国家法律的协调和衔接
曾钰诚 李复达
[摘 要]
党内法规与国家法律的协调和衔接作为中国特色社会主义法治体系建设的发展方向，是确保党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互配合、共同作用，统一于中国特色社会主义伟大法治实践的必由之路，也是现代法治国家顶层制度设计的规律总结与路径选择。正确理解党的十八届四中全会《决定》的深刻意蕴，对现阶段存在的认识误区加以澄清，厘清争议，明确党内法规与国家法律的内在差异不影响两者间协调衔接，党内法规严于国家法律不等于可以突破法律的底线， 党内法规与国家法律的相互转化不违反“法律至上”原则。要使党内法规与国家法律实现充分的协调和衔接，党内法规的制度构建须遵循法治化规律，切实处理好守成与创新、管制与自由、继承与借鉴之间的关系。
[关键词]
党内法规；国家法律；协调；衔接；法治化规律
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05001408
一、作为法治化规律的党内法规与国家法律的协调和衔接
如果要评选改革开放以来对我国法治进程推进与影响最为深远的一次会议，党的十八届四中全会无疑应当被列入候选名单。党的十八届四中全会开创性地将“依法治国”作为深入研讨的主题，这在党的历史上还是第一次。会议形成了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）这一政策导向性文件，将“依法治国”纳入国家战略层面予以全面推进和全局性贯彻，重视法治在治国理政中的突出位置和保障性作用。中国的法治建设前所未有地展现出蓬勃生机和活力。《决定》提出要建设中国特色社会主义法治体系，将此作为全面推进依法治国的总目标的内容之一，而其中，形成“完备的法律规范体系”与 “完善的党内法规体系”同时作为中国特色社会主义法治体系的有机成分被《决定》载入。这是在党中央的重大决策文件中首次将“党内法规体系”放置于中国特色社会主义法治体系之中，凸显出中国共产党治党管党的坚定决心以及党内法规对实现建设社会主义法治国家的重大意义。
全面推进依法治国，
是中国共产党勾画法治中国宏伟蓝图的重要一笔，是实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略路径选择。依法治国，目的在“治国”，方式是“依法”。治国理政，是依法而治国，依法而理政。因此，要实现国家的治理，
前提是有“法”可依，即存在完善的、可供实施的制度规范。制度是法治的根基与依据，没有制度，法治就成了无源之水、无本之木。无论是法治实施、法治保障抑或法治监督，都以制度规范的形成与制定为其存在的前提条件。就中国特色社会主义法治体系的组成内容而言，“法律规范体系”与“党内法规体系”构成了两大核心且相对独立的制度内容。既然是两个具有相对独立性的制度体系，那么两者间呈现出何种关系，如何理解两者间所处的关系，成为当前理论与实践要厘清的问题。
《决定》明确提出“注重党内法规同国家法律的协调和衔接”，为两者间的关系奠定了总基调，即“协调”与“衔接”关系。从语词学的角度分析，“协调”与“衔接”兼具动词与名词的双重词性和语义。作动词时，表事物间的相互连接与相互配合；作名词时，可以理解为已经形成的某种静态情势[1]。实现党内法规与国家法律的协调和衔接，就要使两项制度体系互相配合、相互扶持、共同作用，以求形成融贯性的制度合力，达到“1+1>2”的效果，為中国特色社会主义体系的建设和社会主义法治国家的建设提供制度支撑。要实现全面依法治国、全面从严治党的重大战略目标，必须依靠法律治国，依据党规治党，两者都是不可替代、不可或缺、不可偏废的新时代制度品格，各自拥有存在的意义与价值，这种情势的形成既得益于治国理政的制度实践，又立足于中国特色的现实国情，揭示出深刻的法治化规律。
党法与国法并行发力，统一于中国特色社会主义法治伟大实践，这并非突发奇想的政策决断，也不是移植照搬西方法治经验的结果，
而是结合中国国情和制度实践所做的妥切制度安排。
“党内法规与国家法文件的关系问题，没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循。”[2]党内法规与国家法律的协调与衔接是中国特色社会主义法治的内在规律性要求，符合我国法治实践的内在逻辑。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是最大的政治优势。无论是政治生活抑或社会生活，党的领导贯穿始终。
坚持和加强党的全面领导，
在法治领域，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是党法治担当的具体体现。中国共产党的领导地位和执政党的资格为我国宪法所确认，为我国人民所承认，这是历史和人民共同选择了中国共产党。习近平强调：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位，对这一点，要理直气壮讲，大张旗鼓讲。”[3]（P21）但根本法并不能作为证成中国共产党执政地位合法性的充分条件，只能说是必要条件。人民历史和现在选择了中国共产党执政，并不意味着将来仍然做出相同选择，党历史和现在具有先进性，并不代表将来同样具有先进性[4]。因此，党必须时刻加强自身建设，不断提高自身执政能力，方能始终保持先进性和纯洁性，才能始终带领人民投身于中国特色社会主义法治建设之中。要加强党的建设，基本的方略就是依靠制度建党、规则建党。党内法规作为治党管党的制度依据，在中国特色社会主义法治建设之中被赋予了重要意义。
加强党内法规与国家法律协调和衔接应遵循我国法治建设的基本规律。要实现依法治国，关键在于党带领人民依据法律治国理政，坚持、改善党的领导是党永葆先进性和提高执政能力的关键环节，也是社会主义法治国家建设的根本保障。走中国特色社会主义法治道路，需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进，而其中的义理就是要将依法治国的基本方略和依法执政的基本方式统一起来，而不是将两者人为地切分割裂，不是作为一种对立关系予以看待。治党与治国紧密联系、相互促进、互为前提，而党内法规和国家法律作为中国共产党全面从严治党、治国施政的规范依据，同样是互相配合、扶持、协调与衔接的，这既是中国特色社会主义制度建设法治化的客观规律，也是中国特色社会主义法治体系、法治国家建设的本质定位。
二、党内法规与国家法律协调和衔接的几个误解及澄清
推进法律规范体系与党内法规体系建设，加强党内法规与国家法律协调和衔接是党在十八届四中全会为中国特色社会主义法治体系的构建以及体系内部的各成分之间的协调与完善所做的周密部署。如何使两大制度体系更好地协调与衔接，形成制度合力，是当下学界重点关注和研究的问题。特别是《决定》出台以后，不少学者对《决定》中提到的“注重党内法规与国家法律的协调和衔接”进行深入解读，对两者间的关系进行系统的理论阐释。然而，部分理论认识仍值得商榷，甚至存在某些误解，其中包括但不限于“党内法规与国家法律的内在差异阻碍两者协调衔接”“党内法规严于先于特定情况下高于国家法律”“国家法律向党内法规的转化违反法律至上原则”，等等。通过对党内法规体系的概念、价值、功能、结构、定位等内容的分析与把握，进一步研读顶层制度设计的十八届四中、十八届六中全会报告，可以对相关误解进行学理澄清。
（一）党内法规与国家法律的内在差异不影响两者间协调衔接
党内法规体系与国家法律体系是两个相对独立的制度体系。依照《决定》的表述，两者间的关系可以概括为“自成体系、并列组合、统一归纳”。“自成体系”与“并列组合”是指党内法规体系和国家法律体系都有一定的独立性，相互间不存在包含与被包含关系。同时，两者间构成一种并列关系，均属中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。作为两类存在区分的制度体系，
两者之间在制定程序、调整对象、适用对象、制定主体、强制执行等方面存在差异。党内法规是由省级以上的党组织依照《党内法规制定条例》（以下简称《条例》）规定的程序制定的党内规范性文件的总称；国家法律是由全国人大及其常委会、国务院及其部门、地方各级人大及政府依据《立法法》的规定制定的制度规范的总称。党内法规主要调整党内政治生活与党内关系，包括各级党组织工作与活动以及党员行为，是党组织及党员的政治底线和行为依据。党内法规的适用对象为党组织、党员，具有针对性。国家法律调整的是社会关系或者社会秩序，是全体公民日常行为的根本遵循和行为底线。
国家法律的适用对象包括中国公民和各类组织，具有普遍性。党内法规是依靠政治强制力保证实施的，国家法律则凭借国家强制力保障实施。
党内法规与国家法律存在事实差异，但差异的存在并不能得出两者间无法共存、共融、共生的应然性结论，相反，我们更要加强两者的协调与衔接。党内法规与国家法律所拥有的共同目标与价值追求，是两者协调与衔接的逻辑切点。党内法规与国家法律的价值追求具有本质一致性，都是为了实现人民群众的最高利益和福祉，都拥有共同的目标，党内法规的目标是为了更好地为人民服务，国家法律体现人民的共同意志，目标是实现人民的幸福生活。两者统一于人民群众的根本利益，具有同质性[5]。历史和人民选择了中国共产党，党的领导是中国特色社会主义的最大优势和本质特征。要实现党的领导，务必先掌握国家权力，而国家权力是一把“双刃剑”，用得好，利国利民；用不好，误国害民。权力具有极大的诱惑性和腐蚀性，要扎紧扎牢制度的笼子，用制度管权、治党、治吏。国家法律构成对权力运行的外部制约，党内法规则是权力内部管束的制度力量，一内一外，相互配合，互相支持，互为前提，形成权力控制的制度合力。习近平指出：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[6]《决定》明确提出“注重党内法规与国家法律的协调和衔接”这一重大命题，充分表明现阶段不是分析论证党内法规与国家法律的协调与衔接的问题，而是如何实现充分衔接与协调的问题。中国的根本政治制度与现实国情要求实现党内法规与国家法律的双轮驱动，发挥“双轨制”协同作用，这既是治党之策，也是治国之基。治党与治国，相辅相成，不可偏废。党内法规与国家法律，如同车之两轮，鸟之两翼，两者统筹推进、一体建设，共同构成中国特色社会主义法治建设的科学内涵与法治化规律。
（二）党内法规严于国家法律不等于可以突破法律的底线
“党规党纪严于国家法律”是《决定》提出的命题，为广大党员干部编织了严密的制度网络，权力制约与控制规则更为具体、细化。党员干部同时受到党内法规和国家法律的“双重调整”，而党内法规属于调整规范中限制更为严格、标准要求更高的制度内容。党内法规与国家法律“双重调整”结构的形成与党员的身份构成密不可分。中国共产党党员是指赞同中国共产党的性质、路线、纲领、政策，自愿加入党组织，具有党员身份的公民。可以理解为：党员=党员身份+普通公民。具有党员身份的普通公民除要遵守国家法律外，还应当依照党内法规的要求，承担作为党员应尽的政治责任。党的先进性建设规律要求党员应该严格遵循党规[7]。“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”[8]。党内法规对共产党员特别是党内领导干部提出了更加严格的政治要求、思想要求和纪律要求（见表1）。
“党规党纪严于国家法律”命题的提出并不意味着党内法规的制定就可以突破国家法律的界限，可以享有法外的某种特殊权力。党的十八届四中全会《决定》指出：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”宪法是国家的根本大法，基本法律由宪法产生，承载宪法意志，体现法治精神。宪法法律是中国共产党领导带领人民群众制定的，体现党的主张和人民共同意志的制度规范。党的主张和人民的共同意志具有本质上的一致性。党要在新时期全面推进中国特色社会主义民主政治、法治国家的建设进程，必须坚持依法执政，依据宪法法律治国理政，其核心是奉行“法律至上”的原则。这就要求党内法规的制定活动须在宪法法律的范围内，特别是党内法规的制定权限不能突破、超越、侵犯国家法律的立法权，党内法规不能存在与国家法律不一致甚至相违背的内容，国家法律是党内法规不能触碰、逾越的一条“红线”。事实上，党中央早已意识到这个问题的重要性，并在党的重大政治文件中予以明确：《决定》规定“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”；党章中亦有“党应当在宪法法律范围内活动”的规定；《條例》也有制定党内法规遵循“在宪法和法律范围内活动”的原则规定。党领导人民制定宪法与法律，党也应身体力行地实施法律、遵守法律、捍卫法律，将法律作为党依法治国、依法执政以及党内法规制定的行为指南和底线。其中，党内法规与国家法律协调和衔接的前提是党内法规不违背国家法律的规范内容，这是优先考虑的因素具体而言，党内法规的制定不能违反宪法所确认的基本原则和基本制度，不能违背基本法律的精神和理念，不得制定《立法法》所规定须要由国家法律加以规定和调整的内容，涉及犯罪与刑罚、人身自由、国家机关的设置和职权、公民的基本权利和义务等十一项事项，即法律对部分事项予以保留。。
（三）党内法规与国家法律的相互转化不违反“法律至上”原则
部分学者主张，要促进党内法规与国家法律的协调和衔接，其路径之一就是在特定情形下，应为党内法规向国家法律转化创造条件。此举被看作弥合党内法规与国家法律之间存在的“裂痕”，使两者保持融贯性与契合性的重要方式。笔者也赞同此种观点。党内法规作为管党治党控权的制度来源，可看作是国家法律的具体化和特定化，在国家法律普遍性调整下，党内法规的规定更为严密、细化，更具有针对性，弥补了法律的缺陷和不足，是国家法律的重要补充。
党内法规与国家法律两者构成了一种良性的“补充和竞合”关系。
然而，该主张在创新性提出党内法规向国家法律适时进行转化的论点同时，存在其固有的局限性，即只承认转化的单向性，否定由国家法律向党内法规进行转化的可能；或者只论及党内法规向国家法律的演进，不提及反向的运动过程
参见周望：《论党内法规与国家法律的关系》，《理论视野》2018年第1期；谢宇：《论中国共产党党内法规的法治化》，《云南社会科学》2016年第3期；姬亚平，支菡箴：《论党内法规与国家法律的协调和衔接》，《河北法学》2018年第1期。。这种观点产生的缘由主要有两点。其一，党领导国家立法工作。在中国特色社会主义法治事业上，坚持党的领导无疑是最核心和最根本的。全面依法治国是党带领全国各族人民依据宪法法律治国理政，手段是依法，目的是治国。要推进依法治国与依法执政的有机衔接，前提是有法可依。因此，党领导立法同党依法治国、依法执政是统一的递进承接关系。立法是将党和人民的意志载体化、形式化，而党和人民的意志具有本质一致性。党内法规作为党自我约束、自我建设、自我净化的规范性力量，承载党的主张，同时作为国家法律的重要补充，自然存在上升为国家法律的制度基础。同时，从马克思主义关于法的本质论述观点分析，法律作为统治阶级维护其统治利益而进行阶级统治的工具，呈现出鲜明的阶级性，体现统治阶级的意志[9]（P4043）。党内法规转化为国家法律是将统治阶级意志上升为国家意志并通过国家法律予以固定的法律创制过程，是符合马克思主义关于法的客观发展规律要求的。其二，违反“法律至上”原则。在施行民主政治的国家，法治是治国的基本手段，法治要求奉行“法律至上”原则，任何制度、权力、行为都不得逾越法律设定的界限，法律内在所具有的绝对权威能够让任何与之相抵触的制度内容归于无效，这其中包括党内法规。国家法律的至高权威决定了其不能向任何其他“低级别”的制度规范转化，以保证其不被弱化或者“降等”，以维护法律的神圣性。
实现党内法规与国家法律的良性互动、相互转化，不仅不违反“法律至上”的基本原则，而且有助于“法律至上”原则得到遵循，能够促进两者间的协调与衔接。“全面从严治党的长远之策、根本之策在于推动党的制度优势与国家制度优势相互转化”[10]。从历史视角出发，党内法规与国家法律都有各自的演进发展规律，两种制度的发展历程都是对新旧实践规律的系统总结和提炼，都融入吸纳了党和人民的创造性智慧，在各自领域均发挥着独特价值和制度优势，这为两种制度互相转化创造了理论条件。从“法律至上”原则的内在蕴意角度厘析，“法律至上”原则的内涵主要体现在两方面。第一，宪法法律是其他社会规范的价值标准，其他社会规范不得与国家法律相抵触；第二，对凌驾于宪法与法律之上的特权和个人意志予以否定。可见，此两项内容并没有阻断、限制国家法律向党内法规转化的路径选择。首先，党内法规与国家法律的价值追求都是为了让人民群众生活更为美好、幸福，本质上具有相容性，转化不会带来价值的偏差和错位；其次，国家法律向党内法规的转化不会导致后者与前者相抵触的情况发生，反而促进了党内法规与国家法律的协调与衔接，使法治理念、法治精神、法治思维贯穿党内法规制定、实施的全过程。从法治信仰角度分析，国家法律向党内法规转化并不会削弱法律权威和法治信仰，这种转化客观上使国家法律成为管党治党的规范来源，将法治信仰、法律精神与管党治党深度结合，实现了法治信仰、法律权威在党内生态治理中的强化与延伸。
三、党内法规与国家法律协调和衔接的规律总结
在党内法规与国家法律具体关系的理解和处理上，要使两者间呈现协调一致、相互促进、互为保障的和谐共生关系，就必须借鉴中国智慧，总结实践规律，结合中国现实国情，从历史发展的角度看待问题，而非生搬硬套西方的法治经验与理论。具体而言，要使党内法规与国家法律实现充分的协调和衔接，党内法规的制度构建须遵循法治化规律，处理好三种关系。
（一）守成与创新
党内法规是中国共产党管党治党的总章程、总规矩，所调整的是中国共产党党内关系与党内秩序。党内法规为各级党组织工作、活动与党员行为
确立了一套严格的规章制度和准则，设定了一条不可触碰、不可逾越的制度红线。党内法规的功能之一，就是为了规范各级党组织的工作和活动，约束党员的思想和行为，防止基层党组织建设的涣散以及党员领导干部用权的恣意，真正做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系。党内法规还有另一个特殊的功能，即党章所承载的宣示性功能。以党章为核心的党内法规制度，是党带领全国各族人民长期进行革命、建设、改革所取得成果的生动反映，是全党智慧的结晶。党内法规不仅叙述了中国共产党团结带领人民争取民族独立和人民解放的革命史，同时记述了党团结带领人民争取国家富强和人民富裕的建设史、改革史。这些成就的取得离不开党中央的坚强领导和全体党员的智慧贡献，而这些历史功績与重大决策全部为党章等党内法规所载明。忘记过去就等于背叛，忘记过去党带领人民所取得成就的来之不易，就不会倍加珍惜今天和谐、稳定、繁荣的大好局面，甚至出现借用西方式民主的多党制质疑、排斥和攻击我国的政治制度。我国所实行的政治制度、政党制度都是基于现实国情的政策安排，符合客观的执政规律，也体现了人民的共同愿望和意志。因此，加强党内法规与国家法律的协调和衔接，必须固其本，坚持正确的政治方向和客观的评价标准，尊重历史与事实，保证为党章等党内法规所确认的关涉党的政策、路线、性质、宗旨等根本性内容不动摇。
党内法规的开放性也要求其具有一定的创新性和前瞻性。“明者因时而变，知者随事而制。”守成并不意味着故步自封，僵化死板，并非只在自有体系中自我娱乐，党内法规也需要适应时代的发展，做出相应的调整与改变，满足党在新时代的执政需要。这也是党内法规始终保持科学性的内在要求。在科学技术日新月异的今天，社会经济的发展进程超出了人们的预想，诸如人工智能、电商、大数据、信息网络等新鲜词汇与新型客体的出现不仅改变了国家的政治、经济生态，也改变了国家治理和市场交易的制度规则，这就需要国家法律与党内法规及时做出回应。2017年10月1日施行的《民法总则》，已经将个人信息、虚拟财产等内容纳入法律保护，“个人信息保护法”“电子商务法”“数据交易法（规则）”等一系列法律文件也都在酝酿筹备之中。面对国家法律的不断调整修改，党内法规也应顺势而为，不应与国家法律相关立法实践相脱节。例如，可以在党内法规关于党的执政方式、党员的选举方式、党员的投票方式、党组织活动开展等内容中加入涉及互联网、人工智能、大数据等社会热点内容，保持与国家法律的融通性。
（二）管制与自由
党内法规与国家法律的协调衔接需要处理好管制与自由的关系。习近平指出：“办好中国事情，关键在党，关键在党要管党，从严治党。”[11]而管权、治党、治吏的关键在党内法规制度的建设与完善。制度治党、依规治党是中国共产党加强自身建设，提高执政能力的基本策略，也是全面推进依法治国和建设民主政治的关键环节，必须抓紧、抓牢、抓好。党内法规作为全面从严治党的制度依据，
主要从思想建设和纪律建设两个方面调整党内关系。思想建设的基本内容是要求各级党组织、党员增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，在思想、行动、政治上同党中央保持高度一致[12]，思想建设主要侧重从规范人的主观思想与精神层面出发，强调宏观上、思想上的一致和统一；纪律建设则主要涉及对客观行为的刚性、硬性要求，即对外化行为的调整与约束。从总体上说，党内法规的大体内容是以控制与约束公权力为主，防止用权的恣意，加强对党员特别是领导干部行为的管制。较为典型的如《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等，均对党员尤其是党内领导干部的日常言行、作风等进行了全面规定和系统管制。全面从严治党主要依靠制度治党，而仅有制度还是不够的，制度要体现一个“严”字。习近平在中央政治局会议上强调：“既然作规定，就要朝严一点的标准去努力，就要来真格的。不痛不痒的，四平八稳的，都是空洞口号，就落不到实处，还不如不做。定规矩，就要落实一些已经有明确规范的事情，就要约束一些不合规范的事情，就要规范一些没有规范的事情。规矩是起约束作用的，所以要紧一点。”[13]（P67）由此，党内法规对党员的“严”管制体现全面从严治党的内在要求。
党内法规在扎紧扎牢约束权力的制度之笼，发挥管制与制约公权力的功能同时，要维护党员宪法、法律所赋予的基本权利，特别是不能通过行使党内法规立法权对宪法、法律所规定的党员基本权利进行克减。要调动党员参与民主政治建设的热情与积极性，发挥党员的主体地位、能动性和创造性，使党内生活呈现朝气蓬勃的态势。党内法规应该成为党员自由和权利的“大宪章”。党内法规要为充分发挥党员主观能动性，尊重党员的民主权利，激发党员的主体意识、创造意识、参与意识留下制度空间。党内法规的制定必须充分考虑党员这一特定主体所应享有的权利和自由，例如，对宪法、法律所赋予党员的人身权利和财产权利不得予以非法限制；党内法规的制定、修改、废止，党员应该享有充分的参与、建议权利等。即便是需要对党员领导干部予以管制、约束的领域，党内法规之中的管制规范也必须尽量做到具体和明晰，尽量维系管制与自由之间的平衡。
（三）继承与借鉴
法律的继承与借鉴是国家法律制度不断发展完善的重要途径。历史上，许多国家都通过法律的借鉴（移植）迅速实现了本国法律体系的革新，走上了法治现代化的道路。最典型的是日本明治维新运动，几乎全盘吸收德国和法国的法律制度，一跃跨入法治现代化国家的队列[14]。但完全生搬硬套国外的法律制度也不足取。法治发展的历史规律表明，法治的发展进化历程是一个本土法制经验积累的过程，不能脱离本国的基本国情和现实需要空谈法治建设。法治建设在借鉴国外成熟制度的过程中，要注意本土法制资源的继承问题。
对于党内法规制度建设而言，与国家法律一致，也应做到兼顾继承和借鉴两者间的联系。一方面，要通过继承实现党内法规中的核心原则、精神及理念的傳承，使我们的党内法规体系内部各部分之间协调统一，保证党内法规的制定不突破底线、不偏离方向、不模糊立场、不动摇根基，切实满足新时代中国共产党的执政要求，为党的依法执政、依规治党提供制度支撑。在历史上，中国共产党带领人民群众投入到革命、建设过程中，制定了大量的党内规范性文件，这些规范性文件大多带有功能主义属性，即着力解决党在自身建设过程中所面临的现实问题，是实现政党任务的手段或者工具[15]。如今，党内法规被赋予了更多的规范性色彩，功能主义属性逐步褪去，更偏向于对权力行使的控制和规范。在党内法规从功能主义向规范主义嬗变的过程中，中国共产党也完成了从“革命党”向“执政党”的角色转化。党的角色以及党内法规的功能属性的转换，是党的执政环境、执政方略、执政理念调整的结果，是基于民主执政、科学执政、依法执政所做的战略统筹安排，有外部的影响，也存在内力自发性作用。但是，中国共产党代表维护最广大人民的根本利益的出发点与落脚点永远不变；全心全意为人民服务的宗旨永远不变；中国工人阶级、中国人民、中华民族的先锋队的性质永远不变。为了党内法规体系内部的历史延续性与传承性，对过去党内规范性文件中体现党的宗旨、性质、地位、路线、重大方针政策、工作方式等根本性内容在之后制定的党内法规中予以继承和贯彻。例如，党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》第一次把群众路线确定为毛泽东思想三个“活的灵魂”之一，纳入党的规范性文件，之后，群众路线及其理念、思想也为党章等其他党内法规所继承，这体现了党的群众路线是一贯的、连续的，党的宗旨和性质永不褪色。
在绵续、继承党内法规内在制度精神的同时，要实现党内法规制度体系建构的科学性，要借鉴惯常的立法经验或者成熟的法制体系，方能实现党内法规体系的速成与完善，并保持一定的科学性和民主性。 国家法制体系是一个相对独立且成熟完善的制度体系，体系内部各法律制度的位階分明，层次整齐划一，规范表达逻辑连贯，立法程序公正科学，法律解释技术先进。因此，党内法规的制定和修改，党内法规的实施与执行，党内法规的运行监督、解释、审查评估、保障以及党内法规体系的建设须借鉴国家法律制度建设的经验，这不仅是建设完善的党内法规体系的重要途径，也是遵循党内法规与国家法律衔接与协调内在规律的体现。此外，如果国外政党的党内法规中相关规范、理念、精神值得中国共产党在制定、修改党内法规过程中借鉴、参考，在不违反中国共产党的宗旨、路线、性质等根本内容的基础上，也应纳入“借鉴”的范畴之中。这并非“拿来主义”，也不能照搬照抄，须根植中国的国情和党情，予以参考、转化、吸纳。
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责任编辑：陈文杰
[摘 要]
党内法规与国家法律的协调和衔接作为中国特色社会主义法治体系建设的发展方向，是确保党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互配合、共同作用，统一于中国特色社会主义伟大法治实践的必由之路，也是现代法治国家顶层制度设计的规律总结与路径选择。正确理解党的十八届四中全会《决定》的深刻意蕴，对现阶段存在的认识误区加以澄清，厘清争议，明确党内法规与国家法律的内在差异不影响两者间协调衔接，党内法规严于国家法律不等于可以突破法律的底线， 党内法规与国家法律的相互转化不违反“法律至上”原则。要使党内法规与国家法律实现充分的协调和衔接，党内法规的制度构建须遵循法治化规律，切实处理好守成与创新、管制与自由、继承与借鉴之间的关系。
[关键词]
党内法规；国家法律；协调；衔接；法治化规律
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05001408
一、作为法治化规律的党内法规与国家法律的协调和衔接
如果要评选改革开放以来对我国法治进程推进与影响最为深远的一次会议，党的十八届四中全会无疑应当被列入候选名单。党的十八届四中全会开创性地将“依法治国”作为深入研讨的主题，这在党的历史上还是第一次。会议形成了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）这一政策导向性文件，将“依法治国”纳入国家战略层面予以全面推进和全局性贯彻，重视法治在治国理政中的突出位置和保障性作用。中国的法治建设前所未有地展现出蓬勃生机和活力。《决定》提出要建设中国特色社会主义法治体系，将此作为全面推进依法治国的总目标的内容之一，而其中，形成“完备的法律规范体系”与 “完善的党内法规体系”同时作为中国特色社会主义法治体系的有机成分被《决定》载入。这是在党中央的重大决策文件中首次将“党内法规体系”放置于中国特色社会主义法治体系之中，凸显出中国共产党治党管党的坚定决心以及党内法规对实现建设社会主义法治国家的重大意义。
全面推进依法治国，
是中国共产党勾画法治中国宏伟蓝图的重要一笔，是实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略路径选择。依法治国，目的在“治国”，方式是“依法”。治国理政，是依法而治国，依法而理政。因此，要实现国家的治理，
前提是有“法”可依，即存在完善的、可供实施的制度规范。制度是法治的根基与依据，没有制度，法治就成了无源之水、无本之木。无论是法治实施、法治保障抑或法治监督，都以制度规范的形成与制定为其存在的前提条件。就中国特色社会主义法治体系的组成内容而言，“法律规范体系”与“党内法规体系”构成了两大核心且相对独立的制度内容。既然是两个具有相对独立性的制度体系，那么两者间呈现出何种关系，如何理解两者间所处的关系，成为当前理论与实践要厘清的问题。
《决定》明确提出“注重党内法规同国家法律的协调和衔接”，为两者间的关系奠定了总基调，即“协调”与“衔接”关系。从语词学的角度分析，“协调”与“衔接”兼具动词与名词的双重词性和语义。作动词时，表事物间的相互连接与相互配合；作名词时，可以理解为已经形成的某种静态情势[1]。实现党内法规与国家法律的协调和衔接，就要使两项制度体系互相配合、相互扶持、共同作用，以求形成融贯性的制度合力，达到“1+1>2”的效果，為中国特色社会主义体系的建设和社会主义法治国家的建设提供制度支撑。要实现全面依法治国、全面从严治党的重大战略目标，必须依靠法律治国，依据党规治党，两者都是不可替代、不可或缺、不可偏废的新时代制度品格，各自拥有存在的意义与价值，这种情势的形成既得益于治国理政的制度实践，又立足于中国特色的现实国情，揭示出深刻的法治化规律。
党法与国法并行发力，统一于中国特色社会主义法治伟大实践，这并非突发奇想的政策决断，也不是移植照搬西方法治经验的结果，
而是结合中国国情和制度实践所做的妥切制度安排。
“党内法规与国家法文件的关系问题，没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循。”[2]党内法规与国家法律的协调与衔接是中国特色社会主义法治的内在规律性要求，符合我国法治实践的内在逻辑。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是最大的政治优势。无论是政治生活抑或社会生活，党的领导贯穿始终。
坚持和加强党的全面领导，
在法治领域，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是党法治担当的具体体现。中国共产党的领导地位和执政党的资格为我国宪法所确认，为我国人民所承认，这是历史和人民共同选择了中国共产党。习近平强调：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位，对这一点，要理直气壮讲，大张旗鼓讲。”[3]（P21）但根本法并不能作为证成中国共产党执政地位合法性的充分条件，只能说是必要条件。人民历史和现在选择了中国共产党执政，并不意味着将来仍然做出相同选择，党历史和现在具有先进性，并不代表将来同样具有先进性[4]。因此，党必须时刻加强自身建设，不断提高自身执政能力，方能始终保持先进性和纯洁性，才能始终带领人民投身于中国特色社会主义法治建设之中。要加强党的建设，基本的方略就是依靠制度建党、规则建党。党内法规作为治党管党的制度依据，在中国特色社会主义法治建设之中被赋予了重要意义。
加强党内法规与国家法律协调和衔接应遵循我国法治建设的基本规律。要实现依法治国，关键在于党带领人民依据法律治国理政，坚持、改善党的领导是党永葆先进性和提高执政能力的关键环节，也是社会主义法治国家建设的根本保障。走中国特色社会主义法治道路，需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进，而其中的义理就是要将依法治国的基本方略和依法执政的基本方式统一起来，而不是将两者人为地切分割裂，不是作为一种对立关系予以看待。治党与治国紧密联系、相互促进、互为前提，而党内法规和国家法律作为中国共产党全面从严治党、治国施政的规范依据，同样是互相配合、扶持、协调与衔接的，这既是中国特色社会主义制度建设法治化的客观规律，也是中国特色社会主义法治体系、法治国家建设的本质定位。
二、党内法规与国家法律协调和衔接的几个误解及澄清
推进法律规范体系与党内法规体系建设，加强党内法规与国家法律协调和衔接是党在十八届四中全会为中国特色社会主义法治体系的构建以及体系内部的各成分之间的协调与完善所做的周密部署。如何使两大制度体系更好地协调与衔接，形成制度合力，是当下学界重点关注和研究的问题。特别是《决定》出台以后，不少学者对《决定》中提到的“注重党内法规与国家法律的协调和衔接”进行深入解读，对两者间的关系进行系统的理论阐释。然而，部分理论认识仍值得商榷，甚至存在某些误解，其中包括但不限于“党内法规与国家法律的内在差异阻碍两者协调衔接”“党内法规严于先于特定情况下高于国家法律”“国家法律向党内法规的转化违反法律至上原则”，等等。通过对党内法规体系的概念、价值、功能、结构、定位等内容的分析与把握，进一步研读顶层制度设计的十八届四中、十八届六中全会报告，可以对相关误解进行学理澄清。
（一）党内法规与国家法律的内在差异不影响两者间协调衔接
党内法规体系与国家法律体系是两个相对独立的制度体系。依照《决定》的表述，两者间的关系可以概括为“自成体系、并列组合、统一归纳”。“自成体系”与“并列组合”是指党内法规体系和国家法律体系都有一定的独立性，相互间不存在包含与被包含关系。同时，两者间构成一种并列关系，均属中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。作为两类存在区分的制度体系，
两者之间在制定程序、调整对象、适用对象、制定主体、强制执行等方面存在差异。党内法规是由省级以上的党组织依照《党内法规制定条例》（以下简称《条例》）规定的程序制定的党内规范性文件的总称；国家法律是由全国人大及其常委会、国务院及其部门、地方各级人大及政府依据《立法法》的规定制定的制度规范的总称。党内法规主要调整党内政治生活与党内关系，包括各级党组织工作与活动以及党员行为，是党组织及党员的政治底线和行为依据。党内法规的适用对象为党组织、党员，具有针对性。国家法律调整的是社会关系或者社会秩序，是全体公民日常行为的根本遵循和行为底线。
国家法律的适用对象包括中国公民和各类组织，具有普遍性。党内法规是依靠政治强制力保证实施的，国家法律则凭借国家强制力保障实施。
党内法规与国家法律存在事实差异，但差异的存在并不能得出两者间无法共存、共融、共生的应然性结论，相反，我们更要加强两者的协调与衔接。党内法规与国家法律所拥有的共同目标与价值追求，是两者协调与衔接的逻辑切点。党内法规与国家法律的价值追求具有本质一致性，都是为了实现人民群众的最高利益和福祉，都拥有共同的目标，党内法规的目标是为了更好地为人民服务，国家法律体现人民的共同意志，目标是实现人民的幸福生活。两者统一于人民群众的根本利益，具有同质性[5]。历史和人民选择了中国共产党，党的领导是中国特色社会主义的最大优势和本质特征。要实现党的领导，务必先掌握国家权力，而国家权力是一把“双刃剑”，用得好，利国利民；用不好，误国害民。权力具有极大的诱惑性和腐蚀性，要扎紧扎牢制度的笼子，用制度管权、治党、治吏。国家法律构成对权力运行的外部制约，党内法规则是权力内部管束的制度力量，一内一外，相互配合，互相支持，互为前提，形成权力控制的制度合力。习近平指出：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[6]《决定》明确提出“注重党内法规与国家法律的协调和衔接”这一重大命题，充分表明现阶段不是分析论证党内法规与国家法律的协调与衔接的问题，而是如何实现充分衔接与协调的问题。中国的根本政治制度与现实国情要求实现党内法规与国家法律的双轮驱动，发挥“双轨制”协同作用，这既是治党之策，也是治国之基。治党与治国，相辅相成，不可偏废。党内法规与国家法律，如同车之两轮，鸟之两翼，两者统筹推进、一体建设，共同构成中国特色社会主义法治建设的科学内涵与法治化规律。
（二）党内法规严于国家法律不等于可以突破法律的底线
“党规党纪严于国家法律”是《决定》提出的命题，为广大党员干部编织了严密的制度网络，权力制约与控制规则更为具体、细化。党员干部同时受到党内法规和国家法律的“双重调整”，而党内法规属于调整规范中限制更为严格、标准要求更高的制度内容。党内法规与国家法律“双重调整”结构的形成与党员的身份构成密不可分。中国共产党党员是指赞同中国共产党的性质、路线、纲领、政策，自愿加入党组织，具有党员身份的公民。可以理解为：党员=党员身份+普通公民。具有党员身份的普通公民除要遵守国家法律外，还应当依照党内法规的要求，承担作为党员应尽的政治责任。党的先进性建设规律要求党员应该严格遵循党规[7]。“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”[8]。党内法规对共产党员特别是党内领导干部提出了更加严格的政治要求、思想要求和纪律要求（见表1）。
“党规党纪严于国家法律”命题的提出并不意味着党内法规的制定就可以突破国家法律的界限，可以享有法外的某种特殊权力。党的十八届四中全会《决定》指出：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”宪法是国家的根本大法，基本法律由宪法产生，承载宪法意志，体现法治精神。宪法法律是中国共产党领导带领人民群众制定的，体现党的主张和人民共同意志的制度规范。党的主张和人民的共同意志具有本质上的一致性。党要在新时期全面推进中国特色社会主义民主政治、法治国家的建设进程，必须坚持依法执政，依据宪法法律治国理政，其核心是奉行“法律至上”的原则。这就要求党内法规的制定活动须在宪法法律的范围内，特别是党内法规的制定权限不能突破、超越、侵犯国家法律的立法权，党内法规不能存在与国家法律不一致甚至相违背的内容，国家法律是党内法规不能触碰、逾越的一条“红线”。事实上，党中央早已意识到这个问题的重要性，并在党的重大政治文件中予以明确：《决定》规定“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”；党章中亦有“党应当在宪法法律范围内活动”的规定；《條例》也有制定党内法规遵循“在宪法和法律范围内活动”的原则规定。党领导人民制定宪法与法律，党也应身体力行地实施法律、遵守法律、捍卫法律，将法律作为党依法治国、依法执政以及党内法规制定的行为指南和底线。其中，党内法规与国家法律协调和衔接的前提是党内法规不违背国家法律的规范内容，这是优先考虑的因素具体而言，党内法规的制定不能违反宪法所确认的基本原则和基本制度，不能违背基本法律的精神和理念，不得制定《立法法》所规定须要由国家法律加以规定和调整的内容，涉及犯罪与刑罚、人身自由、国家机关的设置和职权、公民的基本权利和义务等十一项事项，即法律对部分事项予以保留。。
（三）党内法规与国家法律的相互转化不违反“法律至上”原则
部分学者主张，要促进党内法规与国家法律的协调和衔接，其路径之一就是在特定情形下，应为党内法规向国家法律转化创造条件。此举被看作弥合党内法规与国家法律之间存在的“裂痕”，使两者保持融贯性与契合性的重要方式。笔者也赞同此种观点。党内法规作为管党治党控权的制度来源，可看作是国家法律的具体化和特定化，在国家法律普遍性调整下，党内法规的规定更为严密、细化，更具有针对性，弥补了法律的缺陷和不足，是国家法律的重要补充。
党内法规与国家法律两者构成了一种良性的“补充和竞合”关系。
然而，该主张在创新性提出党内法规向国家法律适时进行转化的论点同时，存在其固有的局限性，即只承认转化的单向性，否定由国家法律向党内法规进行转化的可能；或者只论及党内法规向国家法律的演进，不提及反向的运动过程
参见周望：《论党内法规与国家法律的关系》，《理论视野》2018年第1期；谢宇：《论中国共产党党内法规的法治化》，《云南社会科学》2016年第3期；姬亚平，支菡箴：《论党内法规与国家法律的协调和衔接》，《河北法学》2018年第1期。。这种观点产生的缘由主要有两点。其一，党领导国家立法工作。在中国特色社会主义法治事业上，坚持党的领导无疑是最核心和最根本的。全面依法治国是党带领全国各族人民依据宪法法律治国理政，手段是依法，目的是治国。要推进依法治国与依法执政的有机衔接，前提是有法可依。因此，党领导立法同党依法治国、依法执政是统一的递进承接关系。立法是将党和人民的意志载体化、形式化，而党和人民的意志具有本质一致性。党内法规作为党自我约束、自我建设、自我净化的规范性力量，承载党的主张，同时作为国家法律的重要补充，自然存在上升为国家法律的制度基础。同时，从马克思主义关于法的本质论述观点分析，法律作为统治阶级维护其统治利益而进行阶级统治的工具，呈现出鲜明的阶级性，体现统治阶级的意志[9]（P4043）。党内法规转化为国家法律是将统治阶级意志上升为国家意志并通过国家法律予以固定的法律创制过程，是符合马克思主义关于法的客观发展规律要求的。其二，违反“法律至上”原则。在施行民主政治的国家，法治是治国的基本手段，法治要求奉行“法律至上”原则，任何制度、权力、行为都不得逾越法律设定的界限，法律内在所具有的绝对权威能够让任何与之相抵触的制度内容归于无效，这其中包括党内法规。国家法律的至高权威决定了其不能向任何其他“低级别”的制度规范转化，以保证其不被弱化或者“降等”，以维护法律的神圣性。
实现党内法规与国家法律的良性互动、相互转化，不仅不违反“法律至上”的基本原则，而且有助于“法律至上”原则得到遵循，能够促进两者间的协调与衔接。“全面从严治党的长远之策、根本之策在于推动党的制度优势与国家制度优势相互转化”[10]。从历史视角出发，党内法规与国家法律都有各自的演进发展规律，两种制度的发展历程都是对新旧实践规律的系统总结和提炼，都融入吸纳了党和人民的创造性智慧，在各自领域均发挥着独特价值和制度优势，这为两种制度互相转化创造了理论条件。从“法律至上”原则的内在蕴意角度厘析，“法律至上”原则的内涵主要体现在两方面。第一，宪法法律是其他社会规范的价值标准，其他社会规范不得与国家法律相抵触；第二，对凌驾于宪法与法律之上的特权和个人意志予以否定。可见，此两项内容并没有阻断、限制国家法律向党内法规转化的路径选择。首先，党内法规与国家法律的价值追求都是为了让人民群众生活更为美好、幸福，本质上具有相容性，转化不会带来价值的偏差和错位；其次，国家法律向党内法规的转化不会导致后者与前者相抵触的情况发生，反而促进了党内法规与国家法律的协调与衔接，使法治理念、法治精神、法治思维贯穿党内法规制定、实施的全过程。从法治信仰角度分析，国家法律向党内法规转化并不会削弱法律权威和法治信仰，这种转化客观上使国家法律成为管党治党的规范来源，将法治信仰、法律精神与管党治党深度结合，实现了法治信仰、法律权威在党内生态治理中的强化与延伸。
三、党内法规与国家法律协调和衔接的规律总结
在党内法规与国家法律具体关系的理解和处理上，要使两者间呈现协调一致、相互促进、互为保障的和谐共生关系，就必须借鉴中国智慧，总结实践规律，结合中国现实国情，从历史发展的角度看待问题，而非生搬硬套西方的法治经验与理论。具体而言，要使党内法规与国家法律实现充分的协调和衔接，党内法规的制度构建须遵循法治化规律，处理好三种关系。
（一）守成与创新
党内法规是中国共产党管党治党的总章程、总规矩，所调整的是中国共产党党内关系与党内秩序。党内法规为各级党组织工作、活动与党员行为
确立了一套严格的规章制度和准则，设定了一条不可触碰、不可逾越的制度红线。党内法规的功能之一，就是为了规范各级党组织的工作和活动，约束党员的思想和行为，防止基层党组织建设的涣散以及党员领导干部用权的恣意，真正做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系。党内法规还有另一个特殊的功能，即党章所承载的宣示性功能。以党章为核心的党内法规制度，是党带领全国各族人民长期进行革命、建设、改革所取得成果的生动反映，是全党智慧的结晶。党内法规不仅叙述了中国共产党团结带领人民争取民族独立和人民解放的革命史，同时记述了党团结带领人民争取国家富强和人民富裕的建设史、改革史。这些成就的取得离不开党中央的坚强领导和全体党员的智慧贡献，而这些历史功績与重大决策全部为党章等党内法规所载明。忘记过去就等于背叛，忘记过去党带领人民所取得成就的来之不易，就不会倍加珍惜今天和谐、稳定、繁荣的大好局面，甚至出现借用西方式民主的多党制质疑、排斥和攻击我国的政治制度。我国所实行的政治制度、政党制度都是基于现实国情的政策安排，符合客观的执政规律，也体现了人民的共同愿望和意志。因此，加强党内法规与国家法律的协调和衔接，必须固其本，坚持正确的政治方向和客观的评价标准，尊重历史与事实，保证为党章等党内法规所确认的关涉党的政策、路线、性质、宗旨等根本性内容不动摇。
党内法规的开放性也要求其具有一定的创新性和前瞻性。“明者因时而变，知者随事而制。”守成并不意味着故步自封，僵化死板，并非只在自有体系中自我娱乐，党内法规也需要适应时代的发展，做出相应的调整与改变，满足党在新时代的执政需要。这也是党内法规始终保持科学性的内在要求。在科学技术日新月异的今天，社会经济的发展进程超出了人们的预想，诸如人工智能、电商、大数据、信息网络等新鲜词汇与新型客体的出现不仅改变了国家的政治、经济生态，也改变了国家治理和市场交易的制度规则，这就需要国家法律与党内法规及时做出回应。2017年10月1日施行的《民法总则》，已经将个人信息、虚拟财产等内容纳入法律保护，“个人信息保护法”“电子商务法”“数据交易法（规则）”等一系列法律文件也都在酝酿筹备之中。面对国家法律的不断调整修改，党内法规也应顺势而为，不应与国家法律相关立法实践相脱节。例如，可以在党内法规关于党的执政方式、党员的选举方式、党员的投票方式、党组织活动开展等内容中加入涉及互联网、人工智能、大数据等社会热点内容，保持与国家法律的融通性。
（二）管制与自由
党内法规与国家法律的协调衔接需要处理好管制与自由的关系。习近平指出：“办好中国事情，关键在党，关键在党要管党，从严治党。”[11]而管权、治党、治吏的关键在党内法规制度的建设与完善。制度治党、依规治党是中国共产党加强自身建设，提高执政能力的基本策略，也是全面推进依法治国和建设民主政治的关键环节，必须抓紧、抓牢、抓好。党内法规作为全面从严治党的制度依据，
主要从思想建设和纪律建设两个方面调整党内关系。思想建设的基本内容是要求各级党组织、党员增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，在思想、行动、政治上同党中央保持高度一致[12]，思想建设主要侧重从规范人的主观思想与精神层面出发，强调宏观上、思想上的一致和统一；纪律建设则主要涉及对客观行为的刚性、硬性要求，即对外化行为的调整与约束。从总体上说，党内法规的大体内容是以控制与约束公权力为主，防止用权的恣意，加强对党员特别是领导干部行为的管制。较为典型的如《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等，均对党员尤其是党内领导干部的日常言行、作风等进行了全面规定和系统管制。全面从严治党主要依靠制度治党，而仅有制度还是不够的，制度要体现一个“严”字。习近平在中央政治局会议上强调：“既然作规定，就要朝严一点的标准去努力，就要来真格的。不痛不痒的，四平八稳的，都是空洞口号，就落不到实处，还不如不做。定规矩，就要落实一些已经有明确规范的事情，就要约束一些不合规范的事情，就要规范一些没有规范的事情。规矩是起约束作用的，所以要紧一点。”[13]（P67）由此，党内法规对党员的“严”管制体现全面从严治党的内在要求。
党内法规在扎紧扎牢约束权力的制度之笼，发挥管制与制约公权力的功能同时，要维护党员宪法、法律所赋予的基本权利，特别是不能通过行使党内法规立法权对宪法、法律所规定的党员基本权利进行克减。要调动党员参与民主政治建设的热情与积极性，发挥党员的主体地位、能动性和创造性，使党内生活呈现朝气蓬勃的态势。党内法规应该成为党员自由和权利的“大宪章”。党内法规要为充分发挥党员主观能动性，尊重党员的民主权利，激发党员的主体意识、创造意识、参与意识留下制度空间。党内法规的制定必须充分考虑党员这一特定主体所应享有的权利和自由，例如，对宪法、法律所赋予党员的人身权利和财产权利不得予以非法限制；党内法规的制定、修改、废止，党员应该享有充分的参与、建议权利等。即便是需要对党员领导干部予以管制、约束的领域，党内法规之中的管制规范也必须尽量做到具体和明晰，尽量维系管制与自由之间的平衡。
（三）继承与借鉴
法律的继承与借鉴是国家法律制度不断发展完善的重要途径。历史上，许多国家都通过法律的借鉴（移植）迅速实现了本国法律体系的革新，走上了法治现代化的道路。最典型的是日本明治维新运动，几乎全盘吸收德国和法国的法律制度，一跃跨入法治现代化国家的队列[14]。但完全生搬硬套国外的法律制度也不足取。法治发展的历史规律表明，法治的发展进化历程是一个本土法制经验积累的过程，不能脱离本国的基本国情和现实需要空谈法治建设。法治建设在借鉴国外成熟制度的过程中，要注意本土法制资源的继承问题。
对于党内法规制度建设而言，与国家法律一致，也应做到兼顾继承和借鉴两者间的联系。一方面，要通过继承实现党内法规中的核心原则、精神及理念的傳承，使我们的党内法规体系内部各部分之间协调统一，保证党内法规的制定不突破底线、不偏离方向、不模糊立场、不动摇根基，切实满足新时代中国共产党的执政要求，为党的依法执政、依规治党提供制度支撑。在历史上，中国共产党带领人民群众投入到革命、建设过程中，制定了大量的党内规范性文件，这些规范性文件大多带有功能主义属性，即着力解决党在自身建设过程中所面临的现实问题，是实现政党任务的手段或者工具[15]。如今，党内法规被赋予了更多的规范性色彩，功能主义属性逐步褪去，更偏向于对权力行使的控制和规范。在党内法规从功能主义向规范主义嬗变的过程中，中国共产党也完成了从“革命党”向“执政党”的角色转化。党的角色以及党内法规的功能属性的转换，是党的执政环境、执政方略、执政理念调整的结果，是基于民主执政、科学执政、依法执政所做的战略统筹安排，有外部的影响，也存在内力自发性作用。但是，中国共产党代表维护最广大人民的根本利益的出发点与落脚点永远不变；全心全意为人民服务的宗旨永远不变；中国工人阶级、中国人民、中华民族的先锋队的性质永远不变。为了党内法规体系内部的历史延续性与传承性，对过去党内规范性文件中体现党的宗旨、性质、地位、路线、重大方针政策、工作方式等根本性内容在之后制定的党内法规中予以继承和贯彻。例如，党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》第一次把群众路线确定为毛泽东思想三个“活的灵魂”之一，纳入党的规范性文件，之后，群众路线及其理念、思想也为党章等其他党内法规所继承，这体现了党的群众路线是一贯的、连续的，党的宗旨和性质永不褪色。
在绵续、继承党内法规内在制度精神的同时，要实现党内法规制度体系建构的科学性，要借鉴惯常的立法经验或者成熟的法制体系，方能实现党内法规体系的速成与完善，并保持一定的科学性和民主性。 国家法制体系是一个相对独立且成熟完善的制度体系，体系内部各法律制度的位階分明，层次整齐划一，规范表达逻辑连贯，立法程序公正科学，法律解释技术先进。因此，党内法规的制定和修改，党内法规的实施与执行，党内法规的运行监督、解释、审查评估、保障以及党内法规体系的建设须借鉴国家法律制度建设的经验，这不仅是建设完善的党内法规体系的重要途径，也是遵循党内法规与国家法律衔接与协调内在规律的体现。此外，如果国外政党的党内法规中相关规范、理念、精神值得中国共产党在制定、修改党内法规过程中借鉴、参考，在不违反中国共产党的宗旨、路线、性质等根本内容的基础上，也应纳入“借鉴”的范畴之中。这并非“拿来主义”，也不能照搬照抄，须根植中国的国情和党情，予以参考、转化、吸纳。
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责任编辑：陈文杰
