中国公共政策科学化：问题、挑战与改革途径
卢学晖
〔摘要〕公共政策科学化是公共政策的必然要求和核心要素，科学化水平直接影响到公共政策的实施效果，公共政策科学化是公共政策研究的核心主题，也是公共政策制定和执行的重要基础，所以提高公共政策科学化水平势在必行。我国公共政策研究起步较晚，总体上看政策制定和政策执行中的科学化水平还有待提高，我国公共政策科学化还存在着诸多问题和面临着不少挑战，只有通过提高政策队伍的科学素质、完善公共政策系统、革新政策观念、加强制度建设、健全决策机制等途径才能切实提高我国公共政策的科学化水平，才能更好地制定和落实科学的政策。
〔关键词〕公共政策；科学化；社会治理；公共管理
〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）01-0092-06
正确的公共政策可以促进我国政治、经济、社会、文化的蓬勃发展，而公共政策一旦出现失误和偏差，就会对我国的各项事业产生难以预料的消极影响，所以公共政策的科学化、民主化和法制化至关重要。公共政策科学化、民主化和法制化是公共政策的核心内容和基本要求，科学化是公共政策的主导，民主化是公共政策的基础，法制化是公共政策的保证。三者之间也存在相互作用，相辅相成，缺一不可的密切关系，民主化是科学化的基础和前提，科学化是民主化的必然要求，而法制化是科学化和民主化的重要保障。由此可见，公共政策科学化是三个要求的首要条件，实现公共政策的科学化对于我国实现经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等四个基本职能具有重要的意义。然而，我国公共政策科学化存在诸多问题，如科学化水平不高、科学化认知偏差、基础制度的消极影响、政策科学研究能力不足等等。只有深入探讨我国公共政策科学化面临的问题和挑战，才能针对性地提出公共政策科学化的改革路径，这对于提升我国公共政策的科学水平和提高公共政策的总体质量具有特别重要的实践意义。
一、 公共政策科学化：概念与必要性
（一）公共政策科学化的概念
在探讨公共政策科学化的定义与内涵之前，首先要理解公共政策的定义和科学化的内涵。公共政策是“国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。〔1〕公共政策与公共管理是密切相关的，公共政策是公共管理的重要组成部分，也是重要的研究范式。在实践中公共政策是公共管理履行各项职能的基础，公共政策贯穿于整个公共管理的全过程。所谓的公共政策科学化，是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法，特别是政策科学的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序，任何人不得随意改变或者不执行这些程序，并且在公共政策成熟的基础上，把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律。〔2〕依照这个定义，公共政策的科学化包含以下主要内容：一是建立科学的政策研究机构（包括智囊团）；二是运用科学的理论、方法和技术；三是依靠专家发挥作用；四是严格实行各项公共政策的制度、机制、程序等。科学化意味着运用人类先进的科学知识来进行公共政策的分析、研究、应用。学者高度评价科学知识的公共政策中的意义，“在一定的意义上可以认为，公共政策的过程就是应用知识的过程，没有最丰富的人类科学知识的最广泛的应用，就不可能有现代公共政策分析及其科学化”。〔3〕
（二）公共政策科学化的必要性分析
公共政策科学化是公共政策质量的重要保证，而提高公共政策质量又是公共政策理论研究或者说是公共政策实践应用的终极目标，所以说公共政策科学化水平直接影响到整个公共政策的理论研究与实践应用。而公共政策又是社会管理和利益调节的重要工具，是政治体制改革和行政管理体制改革的重要主题，直接关系到我国各项事业的顺利发展，直接关系到我国政府的管理形象和执政能力，直接关系到人民群众的公共利益。所以说，公共政策科学化的必要性或者必然性包涵以下几点：
1.公共政策科学化是提高政府治理能力，重塑政府公共形象的迫切要求
首先，改革开放以来，我国已经基本实现从计划经济体制到市场经济体制的转变，新时期我国进入了全面深化改革的重大历史时期，我国与市场、社会的关系不断在调整与转变，政府职能定位也在不断探索中，对政府治理能力的要求逐渐提高。其次，世界范围内的政府改革浪潮方兴未艾，政府治理模式和管理方式也由统治型、管理型向服务型转变，我国也提出了建设服务型政府，但是政府的服务能力有待提升。再者，公共政策科学化直接关系到政府的公共管理形象，政府制定的公共政策出现的种种失误对我国政治、经济、社会、文化的发展起到消极作用，直接影响政府的公共形象，所以实现公共政策科学化迫在眉睫。十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。而公共政策是国家治理体系的重要组成内容，所以，实现公共政策科学化在新时期下具有重要的理论意义与实践意义。
2.公共政策科学化是维护社会公平正义，促进社会持续进步的重要基础
推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。作为推进改革的三大根本目的之一，社会公平正义的重要性不言而喻，而公共政策与公平正义密不可分，可以说，公共政策已经成为国家维护社会公平正义的重要工具和主要手段，公共政策通过利益调节达到维护国家政治稳定和实现社会公平正义。如农村土地政策直接关系到亿万农民的切身利益，公平的土地政策可以起到维护农民利益、调解社会矛盾、维持社会秩序的作用，而错误或不得人心的土地政策可能会引发社会不满，挑起社会冲突，破坏社会稳定。所以说，科学的公共政策对于社会稳定和社会进步具有非常重要的现实意义。而公共政策科学化水平越高，公共政策的公平性和先进性就越能得到保证，就越能有效地解决社会问题和缓解社会矛盾。为了促进和实现社会公平正义和持续进步，必须加快实现公共政策的科学化。
3.公共政策科学化是深化行政体制改革、适应市场经济发展的基本任务
公共政策的科学化是我国社会主义市场经济发展的内在要求，也是我国政治体制改革和行政管理体制改革的重要内容，政府的公共政策质量直接关系到政府宏观调控能力，直接关系到政府职能转变以适应市场经济体制、弥补市场缺陷、纠正市场失灵。行政管理体制改革必须与市场经济体制改革相适应，我国正在不断探索行政体制改革和政治体制改革，不断调整政府与市场的关系，而且全面深化改革和完善市场经济体制对公共政策的科学化提出了更高的要求。因此，目前我国正处于发展和完善市场经济、全面深化改革的攻坚时期，加快我国公共政策科学化的步伐，改善我国公共政策的制定和执行的质量，就具有重要的理论与实践意义。所以，我们应当把公共政策的科学化当作政治体制改革和行政体制改革的一个重要环节、内容、任务和目标，不断提高公共政策的科学化水平，以适应全面改革。
二、我国公共政策科学化面临的问题与挑战
（一）我国公共政策科学化面临的问题
改革开放以来，随着我国各项事业快速发展，对于公共政策科学化的迫切需要和研究热情也逐渐提上日程，我国公共政策科学化逐渐得到政府与学术界的重视。近年来，国家制定和实施了一大批相关重要领域的公共政策，极大地促进了政府、市场和社会的发展，与此同时，越来越多的科学方法被运用到公共政策中，我国公共政策科学化的水平也在不断进步中。总的来说，我国公共政策的发展还是取得了不小的成就，但是，由于受到传统观念、科学水平、研究方法的限制，我国公共政策科学化还存在一些困难和问题，正视这些问题，有利于进一步提高公共政策科学化水平。
1.公共政策科学化总体水平不高
虽然公共政策在我国经历了几十年的快速发展，理论与实践研究都取得了巨大的进步，但是总体来说，公共政策的科学化水平与期望水平还存在着较大的差距。首先，决策环节的科学化水平有限，由于种种原因，政策的制定往往没有经过充分的论证，决策者主要依靠主观意识和经验判断等落后的决策观念来制定关系重大的公共政策；其次，政策研究人员整体素质不高，由于决策者的各方面的专业知识和能力水平的欠缺，而且大部分公共政策都是专业性极强的，对科学素养要求极高，所以会造成制定的公共政策不够科学的局面；再次，对于现代化的决策方法的借鉴和应用不充分，现代科学理论发展出了系统论、信息论、控制论等一系列新理论，为公共政策的制定和执行提供了可供参考的众多视野、方法和手段，但是在实践中真正使用科学决策方法存在一定的困难。最后，虽然计算机等网络通讯技术已经十分发达，但是资源共享的广度和深度还不够，未能充分发挥信息资源对于决策科学化的重要作用。
2.公共政策科学化认知存在偏差
公共政策的本质属性决定了公共政策制定的科学化，公共政策是表达公共意志、维护公共利益的重要工具，在公共政策的制定与执行的各个环节务必要求公共政策的科学化、民主化和法制化。我们必须认识到科学化在公共政策中的主导地位，但是遗憾的是，我们许多政府官员、公共政策的制定者与参与者未能深刻领会其要义，对于公共政策科学化的认识存在一定的局限性，相当数量的领导干部对科学方法和现代技术手段进入政策领域的战略意义缺乏理解，难以形成共识，部分干部仍采用经验性的政策制定和执行的传统办法，这在一定程度上对公共政策科学化水平的提升起到了消极的阻碍作用。正如一位学者所提出的，“由于我国政策科学研究相对落后，致使政府中的部分领导和公务员对政策科学的内容、程序、功能等缺乏深入了解，对科学决策的重要性和迫切性认识不足，习惯跟着感觉走，凭经验决策；也有一些决策者对政府政策科学化、民主化之间的关系缺乏清醒的认识，认为只要开开座谈会听取专家的意见就是科学化，征求公众的意见就是民主化。甚至有人把科学、民主与决策顺序颠倒，搞决策先行，科学、民主在后的形式主义”。〔4〕
3.公共政策科学化研究不足
公共政策科学化要求我们对于公共政策的内在规律和基本方法进行深入的研究和探讨，学界对于公共政策的现代科学技术知识及方法，特别是政策科学的理论和方法的研究存在许多不足，与西方先进国家的公共政策研究存在不小的差距。这主要表现为：简单学习国外先进的政策研究理论、方法和技术而缺乏本土适用性研究；重视公共政策的理论研究胜于实践研究；对于公共政策的定量研究存在缺陷；案例研究与理论研究的结合有待提高；过分依赖经验性的总结与归纳而较少地采用科学方法和程序进行研究；公共政策的基础理论研究存在不足。从现有的科研成果来看，关于公共政策民主化和法制化的研究远远多于科学化的研究，而且对科学化的研究较多地局限在概念阐释、意义分析、对策研究上，对于公共政策的方法论和量化分析方法的研究存在严重不足，正如詹姆斯·E·安德森所说：“所有的研究都涉及方法论问题，尽管与自然科学家相比，社会科学家对其方法论更具有自觉意识，在思想上也更倾向于看到方法论上的弱点，政策研究当然也不例外。”当然，不能过分依靠定量研究方法，安德森又提到：“许多对政策形成具有价值和洞察力的研究很少运用或者根本不用统计分析。”〔5〕所以正确运用科学的研究方法和逻辑分析才能克服技术上的缺陷，真正促进公共政策迈向科学化。
（二）公共政策科学化面临的挑战
诚然，我国公共政策科学化的研究和应用存在着诸多不足之处，主要是因为以下几点：政策科学的研究起步较晚，许多未知的公共政策理论和研究方法有待探索；对于西方先进国家的成熟理论与方法借鉴不足，同时存在本土适用性的问题；公共政策作为一门科学的定位不够明确，对于公共政策是一门应用科学的认识还不充分。当然，我国进入了国际激烈竞争、经济快速发展、社会急剧变迁、知识瞬息万变的新时期，对公共政策科学化提出了更高的要求。伴随着环境的变化和技术的进步，公共政策科学化也面临着许多机遇和挑战。
1.科学技术迅猛发展的挑战
随着处处彰显科技现代化、信息网络化的新时代到来，当今社会已经进入全新的知识经济时代，人们的思想和思维也随之不断更新和转变，越来越多具有理论创新和技术创新的科研成果不断涌现。时代的变迁和科学技术的巨大进步对于提高公共政策科学化的水平来说是一项重大挑战。正如学者所提出，“科学技术及其方法得到了迅速发展，为解决社会问题提供了新的方法、技术和工具，数量分析、运筹学及系统分析，再加上计算机的使用，理性决策方法有了长足的发展；有限理性和非理性的决策方法以及行为科学的方法、比较方法也被广泛地应用于公共决策之中，这使得人类的决策科学化有了客观的基础。” 〔6〕高新技术的快速发展，不仅改变经济发展的生产力水平，改变了社会组织结构和管理方式。高新技术对公共政策的重要影响主要体现在高新技术打破了传统的稳定结构，这给政府公共政策提出了新的挑战：一是如何在错综复杂的社会关系中运用政策达到社会各种关系的基本平衡；二是如何运用政策高效地解决社会问题。解决这些问题不能再一味地依靠传统的、不科学的经验型公共政策，而应通过建立科学合理的决策机制，推行公共政策科学化，以适应当今科技发生巨大变迁的新形势。
2.市场经济快速发展的挑战
在传统的计划经济体制下，政府掌握一切资源并且有计划地分配资源，由于对优化资源分配的要求较低，公共政策的重要性未能完全体现出来，公共政策的制定与执行相对简单和机械。随着我国特色社会主义市场经济的建立与完善，特别是我国逐渐融入经济全球化的世界浪潮，如何适应市场经济和国际环境对于我国各级政府制定公共政策无疑提出了更高的要求，由此可见，我国公共政策科学化面临着更加艰难的挑战。这主要体现在：第一，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政府的行政管理体制也要相应地进行变革和调整。为了适应市场经济的要求，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，政府对经济和社会事务的治理逐渐由微观管理和直接管理转变为宏观管理和间接管理。而宏观管理和间接管理对公共政策的要求更高，更加重视公共政策的战略性和风险性，对公共政策科学化水平也提出了更高的要求。第二，在市场经济中，经济主体呈现多元化，社会利益更加复杂化，这就要求公共政策的制定与执行中要充分考虑多元化的经济主体和社会不同阶层的利益，善于运用科学化的思维方法和技术手段，妥善处理好方方面面的关系，以保证公共政策的有效性和提高公共政策的回应性。总之，公共政策科学化面临着如何促进社会主义市场经济健康发展的挑战。
3.社会治理法治化的挑战
改革开放以来，我国的治理体制发生了根本性的转变，计划经济体制下的以“人治”为主的社会制度转变为市场经济体制下的以“法治”为主的新社会制度，这个根本性变化对公共政策的制定与执行也提出了巨大挑战。过去的公共政策流程中，决策环节主要是由政府的主要政策制定者也就是少数上级领导决定的，在这个决策过程中，缺乏透明、公平、高效、多元的监督机制，相对来说比较封闭和神秘，这就为公共政策失误后的责任问题追究造成了阻碍作用。决策者的失误未能得到应有的处罚，决策者的责任意识相对薄弱，导致科学化难以引起重视和实施，这在相当程度上会影响公共政策科学化的实现，对国家和政府也造成了难以挽回的损失。在构建法治社会的新时代，公共政策逐渐走上法治化的道路，公共政策中的决策失误再不可以逃避责任，而相反的是公共政策制定者和执行者如果犯错就将承担相应的行政责任和法律责任。在法治社会里，对决策者的决策能力和责任意识都提出了更高的要求。所以，公共政策科学化也面临着社会治理法治化的挑战。
4.经济全球化进程加快的挑战
实践表明，在传统封闭的经济体制下，中央政府和地方政府主要在本土的环境背景进行决策活动，所以政策的影响相对来说在政府的控制范围之内，政府可以通过自身努力来改正政策失误。但是随着经济全球化进程加快，我国经济融入世界经济体系中，这意味着我国将与其他各国展开激烈的竞争，这必然是我国公共政策面临的新挑战。影响公共政策的因素和变量不断变化，在客观上必然要求推进公共政策科学化。市场经济具有开放性，在经济全球化浪潮的引领下，我国的市场经济不可避免地受到世界经济的影响，国际竞争愈演愈烈，经济领域的竞争逐渐扩大到政治领域的竞争，也就是政府治理能力之间的竞争，而公共政策又是国家治理体系的重要组成部分，所以政府治理能力之间的竞争在相当程度上又体现在政府公共政策上。因此，我国在经济全球化的背景下要提高我国的综合国力和国际竞争力，要求政府制定和执行有利于经济发展和社会进步的公共政策，这对公共政策的科学化水平提出了巨大挑战。
三、我国公共政策科学化的改革路径
（一）革新旧有观念，树立公共政策的科学意识
随着社会主义现代化的建设，我国已经进入了现代化国家的队伍之中，更加重视和提倡科学和民主的精神，更加注重现代化的科学文化知识。旧有的经验型决策已经不能适应现代化社会的建设和发展的需要，更新落后单一的政策观念迫在眉睫。因此，我们应当摒弃不适应经济发展需要和政府改革创新要求的陈旧的、落后的、传统的政策观念，树立现代化政策观念，提高科学意识水平，更加倾向于采用科学的理论、方法、程序、手段来促进公共政策的制定和执行，如采用系统分析方法、统计分析方法和其他定量研究方法探索公共政策的科学化。公共政策是公认的一门科学，对待公共政策就应该用科学的严谨态度，善于利用现代化科学技术服务政府改革创新和公共政策的优化。这些公共政策的科学观念包括：民主的决策观念、专家咨询观念、集体决策观念、实证研究观念、权力分散观念、决策执行分开观念、系统分析观念、实事求是观念等。〔7〕树立公共政策的科学观念是公共政策科学化的前提和条件，是营造科学研究和应用公共政策的良好环境的必经之路。
（二）重构制度基础，建立公共政策的科学制度
我国公共政策科学化存在着诸多问题，其原因错综复杂，但是当前我国公共政策科学化所面临的困难有其深刻的制度根源。正如一位学者所提到的：“公共政策科学化，一旦脱离了相应体制保障和制度规制，公共政策就会沦为某些强势集团谋取私利的工具。”〔8〕因此，重构良好的制度是实现公共政策科学化的重要基础，制度重构应当从规范政策组织、规制政策行为和保持制度稳定三方面入手。一是深化行政体制改革，调整和转变政府职能。政府的职能定位应是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在不断调整政府与市场、政府与社会的关系的同时，政府在公共政策的制定中应规范公共政策运行组织、优化内在结构，引入市场机制和竞争机制，降低公共政策成本，提高公共政策的效率，从而促进公共政策的科学化。二是加强制度建设，规范政策行为。公共政策科学化水平不高与公共政策主体行为之间也存在着直接联系，所以必须建设民主、透明、公平的政策运行程序制度。只有依靠规范的程序、制度、机制、规则，才能更好地解决公共政策的随意性问题，提高公共政策的科学化水平。三是保持制度的相对稳定性。在制度供给和维护上，通过教育发展制度文化，培育有利于制度稳定的社会资本，从而完善公共政策的制度基础，促进公共政策的科学化。总之，完善制度建设，优化制度设计是实现公共政策科学化的基础。
（三）健全政策系统，优化公共政策的科学组织
公共政策系统是公共政策制定和实施的主体，其对于提高公共政策的科学性的重要性不言而喻，所以当务之急是建立健全公共政策的系统，形成决策、信息、咨询、监督、执行等子系统互为支撑的现代公共政策系统。当然由于公共政策系统庞大复杂，健全政策系统应从以下几个方面入手：一是理顺系统关系，系统内部各个子系统的地位和作用应予以确定，这样才有利于各个政策子系统职能分明、责任清晰、各展所长。二是强化官方的公共政策研究组织建设，确立其在公共政策研究中的主导地位，同时在法律上赋予这类研究机构以相对的独立性、主动权以及工作的灵活性，以此提高工作积极性和创造性，促进其对公共政策问题的科学研究，促使研究机构为政府公共政策提供科学的咨询和建议。三是大力发展民间的政策研究组织，引入市场化和竞争机制，充分发掘民间组织的研究潜力和依靠其建议能力，使其成为官办的公共政策研究组织的重要助手和公共政策研究的重要补充力量。政府正在形成和完善公共政策系统，其对于公共政策科学化水平的提高的作用正在日益显现和完善。因此，公共政策系统是科学化的主体保证，政府应着力建立健全公共政策系统，以实现公共政策的科学化。
（四）推进法治建设，保障公共政策的法治水平
推进法治建设要求制定和完善公共政策科学化的法律体系，使公共政策科学化有法可依。通过建立完善的法律体系，将公共政策纳入法制化的轨道。公共政策的法治建设包括以下方面：第一，从立法入手，国家立法机关应着手调研相关情况，根据我国的实际国情和公共政策的现状，制定有利于科学化的相关法律法规和规章条例，如公示、咨询等法律制度、公共政策执行的法定程序等。第二，建立决策责任制度，追究决策失误责任。按照“谁决策、谁负责”的原则进行失责追究，如果决策失误，属于工作水平问题的，进行行政处理；如果属于违法程序的，依法处理；如果政策过程中存在以权谋私的腐败现象，则应当从严处理，甚至追究刑事责任。第三，严格执行法律法规。法律的制定还有赖于其执行和落实，只有真正地来严厉实行才能起到其约束作用，才能更好地实现公共政策科学化的法治水平。总之，法治建设是提高公共政策科学化的重要保障，法治建设必须做到有法可依，有法必依，执法必严。
（五）加强队伍建设，提高公共政策的人员素质
加强公共政策的队伍建设，提高人员的理论水平和科学素质是公共政策科学化的重中之重。可以采取以下措施：一是鼓励公共政策的制定者与执行者充分利用现代科学技术知识和方法进行政策实践活动。二是大胆借鉴西方先进的公共政策理论和实践的合理部分，以提高我国公共政策制定者与参与者的理论水平和素养。三是加强政策团队的队伍建设，强化其道德约束，树立公共政策的公共利益取向。四是进一步提高公共政策的学科地位，营造公共政策研究的良好环境，提倡高校、科研院所结合地方实际、因地制宜地开展政策研究与咨询工作，促使公共政策的研究走向专业化、科学化、常态化。公共政策的制定者与参与者的理论水平和科学素质直接影响政策制定的科学性和政策执行的有效性，所以，公共政策科学化必须依靠科学、专业、高尚的研究主体和参与者，建设一支高水平的政策研究队伍至关重要。
（六）完善操作机制，创新公共政策的科学程序
公共政策的科学化不仅有赖于科学的制度，而且取决于具体的操作机制和程序。可以说，操作机制的选择是探索公共政策科学化的根本途径。当然，我国的公共政策的各项程序和机制还不完善，必须借鉴其他国家的公共政策制定的先进经验，如民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、院外游说制度、协商谈判制度、公民请愿和投票制度等。〔9〕结合我国的国情，我们可以从以下几个方面入手：一是切实完善人民代表大会制度和政治协商会议制度，调动人大代表和政协委员参与重大决策的积极性，集思广益，群策群力，促使他们提出对国家和社会更有价值的政策建议。二是建立健全中国特色的专家政策咨询制度，将权威专家纳入到政府决策中来，借用他们的专业知识为公共政策提供理论指导，可以促进决策更加符合自然规律和社会发展规律，提高公共政策的科学性。三是完善公共政策听证制度，将利益相关者和普通大众召集起来，确保听证会的代表性，推动公共政策科学化。四是完善公共政策中的社情民意反映制度，通过民意信箱、民情接待室、民情热线和民意调查机构等渠道反映真实的民意，通过促进公共政策的民主化以实现公共政策的科学化。五是重大公共政策公示制度，尊重公民的政策知情权和参与权，对涉及公共利益的政策及时面向社会发布，征求社会意见和提高公民参与度。六是公共政策监督制度，建立公众监督、媒体监督、政策参与者监督等多元主体监督机制，确实有效地监督公共政策的执行，减少政策资源浪费，提高政策效益。总之，完善全面的操作机制和程序是公共政策科学化的根本途径，务必真正地借鉴他国成功经验和探索我国的实际情况，从而寻找适用于我国的各项程序和操作机制。
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