党和国家机构改革与国家治理现代化
汪玉凯
[摘 要]
党和国家机构改革是新时代党和国家机构职能体系的重构，为推进国家治理体系和治理能力现代化扫清体制机制障碍，为加快中国转型发展、防范风险、应对挑战提供保障。这次党和国家机构改革注重顶层设计，坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效、全面依法治国的原则，着重优化政府机构设置和职能配置，统筹党政军群机构改革，合理设置地方机构，推进机构编制法定化。党和国家机构改革会遇到既得利益集团和政府自身的阻力。党政机构职能体系统筹、降低党政机构运行成本、解决整合后的融合以及人员的分流是党和国家机构改革的难点。
[关键词]
党和国家机构改革；国家治理体系；治理能力；机构设置；职能配置
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）03005907
党的十九大对深化我国机构和行政体制改革做出重要决策部署，要求统筹考虑、科学配置党政部门及内设机构权力。党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，该方案对深化党中央机构改革、全国人大机构改革、国务院机构改革、全国政协机构改革、行政执法体制改革、跨军地改革、群团组织改革、政法机构改革等进行了全方位论述。本轮机构改革力度之大、调整部门之多前所未有，对实现我国国家治理现代化具有重大意义。
一、改革开放以来我国机构改革历史进程
从1982年开始，我国每届政府都对机构做出调整，有的改革力度大，有的相对较小。截至目前，我国总体上进行了八次机构改革，可划分为四个阶段。
第一阶段（1982～1992）：冲破计划经济政府管理模式。该阶段大体经过两次改革，第一次是1979年～1982年，第二次是1988年。在1982年进行第一次改革时，国务院的机构升至一百个，形成如此多机构的原因是多方面的。一方面，改革开放后国家的工作重心转到经济建设上来，当时人们还保持着计划经济思维，围绕经济建设的部门设置非常多、增加很快。另一方面，“文革”后大批被打倒的老干部“解放”出来，都要安排工作，当时还没有建立干部离退休制度，以至于个别部门设有24位副部长，造成机构林立、人浮于事、效率低下。尽管1982年的第一次改革力度较大，一次性撤并40多个部门，但基本上是数量增减型的。1984年提出政企分开，政府要转变管理方式，进而推导出转变政府职能的概念。1988年第二次改革时情况发生了重大变化，第一次明确提出转变政府职能，改革的最大收获是确立了转变政府职能的目标。从1988年提出转变政府职能到2018年整整30年，转变政府职能问题还没有解决好，依然是当今改革的一个沉重话题，这很发人深省。
第二阶段（1993～2002）：建立适应市场经济的政府管理架构。20世纪80年代末，中国改革进入低潮，经济出现过两年负增长，人们对要不要坚持以经济为中心产生了分歧，有人公开主张以经济建设为中心、反和平演变为中心的双中心论。
此观点一出影响很大，有可能动摇“一个中心，两个基本点”的党的基本路线。在此关键时期，邓小平发表了南方谈话，要求坚持党的基本路线一百年不动摇，认为计划和市场都是发展经济的手段，指出要防止右、但主要威胁是“左”，强调不改革就下台。可以说，在改革进入历史转折关头时，邓小平南方讲话把改革拉上了正确的轨道，今天来看这四句话仍非常有意义。既然计划和市场只是发展经济的手段，因而黨的十四大正式确立了中国改革的目标——建立社会主义市场经济体制。既然要搞市场经济，政府管理也应按照市场经济体制来构建，这个构建经历了一个实践的过程。从1993年到1998年期间，我国主动进行了金融、财税、外贸、流通体制的改革和国企改革，1998年更是启动了新中国成立以来规模最大的政府改革，把几乎所有直接管理经济的专业部门——如化工部、石油部、电力部、煤炭部、机械工业部、纺织部等全部撤销。所以说，这十年基本是按照市场经济的要求构建政府管理架构。
第三阶段（2003～2017）：探索用大部制思路改革政府。这十多年我们基本是围绕市场经济深化改革，2003年进行微调，2008年按大部制思路整合政府，2013年后进行以“放管服”为重点的内涵式改革，实行简政放权、放管结合、优化服务。因为各部门分工过细会干预微观事务，管得宽一些（主要制定政策战略规划）则可以减少对微观事务的干预。例如，把当时的民航局以及国家邮政局并入交通运输部管理，铁道部撤销后成立铁道总公司和铁路管理局且归到交通部，一个大交通运输的格局就此基本形成。“放管服”改革取得了显著成效：国务院部门减少审批44%，中央层面核准的企业投资事项减少90%，非许可审批事项彻底终结，职业资格许可和认证大幅减少，行政审批中介服务事项减少74%；全面改革企业登记、资本注册等，企业办事节约时间三分之一；中央政府定价项目缩减80%，地方定价项目缩减50%；推行互联网+政务服务举措，创新和加强事中事后监管，实施“双随机”模式；放宽非公经济市场准入，建立不动产统一登记制度，完善产权保护制度；全面推进财政预算公开，一般财政转移支付大幅增加，专项转移支付减少三分之二。
第四阶段（2018～）：开启党和国家机构职能体系全方位重组。这个阶段的改革刚开始，且整个改革的称谓发生了变化，以往称国务院机构改革，现在叫行政体制改革，是以行政改革带动其他的改革。这个阶段的改革顶层设计也不一样，统称为“党和国家机构改革”，其中既包括政府，也包括党、司法、人大、政协、群团、事业单位和社会组织等，是一次全方位的机构改革。
二、深化党和国家机构改革的紧迫性
（一）党和国家机构改革是新时代党和国家机构职能体系的重构。
党的十九届三中全会对目前党和国家机构职能体系问题做出了两个重要判断：一是与五位一体的总体布局不适应，二是与四个全面战略布局不适应。这两个不适应表现在八个方面：一是一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；二是一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；三是一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；四是基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高；五是军民融合发展水平有待提高，群团组织政治性、先进性、群众性需要增强；六是事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在；七是一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等仍然存在；八是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进。
上述问题概括起来主要是五个。一是党政军群结构不合理，这既表现在横向的部门设置，也表现在纵向的行政层级缺乏统筹、上下一般粗。二是职能交叉重叠，责权不统一，政府职能转变严重滞后。我们历次改革都把转变政府职能作为最重要的目标，但这个问题依然困扰着我们。例如，审批是政府治理的基本手段，但目前中国的审批范围太宽，审批事项过多，审批程序不规范，审批中存在大量的暗箱操作，审批自由裁量权很大。三是地方的自主决定权太小，难以释放活力。中国是个大国，东南西北经济发展差异很大，不给地方一定的自主权，很难调动其积极性。四是党和国家机构及其公职人员行为得不到有效控制，容易导致权力滥用、腐败蔓延。五是法治缺失，机构设置或撤销人为因素大，一个领导者的喜好往往决定一个机构的变化，法定化程度比较低。
（二）党和国家机构改革为推进国家治理体系和治理能力现代化扫清体制机制障碍
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，其现代化与党和国家机构的设置息息相关，是我们提出的第五个现代化。国家治理体系和治理能力现代化是个新概念，党的十八届三中全会把其作为全面深化改革的总目标，党的十九大报告认为它是深化改革的最终目标。国家治理体系治理能力现代化内涵丰富，主要指国家的制度体系和制度执行能力的现代化，其中国家制度体系包括国家的法律制度、组织制度、政党制度以及建立在此基础上的政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、生态制度等；国家治理能力主要包括国家的治国理政能力、内政外交能力、治党治军能力、国防能力，政策规划能力、改革发展稳定能力、开拓创新能力、识才用贤能力等。实现国家治理体系治理能力现代化也是国家现代化的一个大目标，目前党和国家机构和职能体系与这个目标相差甚远，因而党的十九届三中全会决定2020前主要是补短板、解决突出矛盾，2020年注重解决长远的制度框架问题。
（三）党和国家机构改革可以加快中国转型发展，为防范风险、应对挑战提供保障
党的十九大报告再一次强调了“三个四”，即“四种危险”、“四大考验”、“四大问题”。
认为我们党执政面临精神懈怠、能力不足、贪污腐败、脱离群众的四种危险，要经受住长期执政、改革开放、市场经济和外部环境的四大考验，要应对重大挑战、防范重大风险、解决重大矛盾和克服重大困难四大问题。在某种意义上讲，我们这么多领导干部落马，出现了比较严重的腐败，就是没有经受住市场经济的考验，这既有客观原因，也有主观原因。中国市场经济先天不足，有一个产生发展成熟的过程，市场化改革对文化传统和社会道德造成巨大冲击，导致道德底线滑坡，这个历史性转换我们付出了很大代价。在由计划经济转向市场经济的过程中，治理结构没能从高度集中权力的治理模式、治理结构转向真正的民主法制的治理结构，没有对公权力形成有效制约的框架，出现了两者错位的现象，于是权钱交易盛行，权力腐败不断蔓延。十八大以来，我们党不断加强反腐工作，一些揭露出来的腐败现象触目惊心，但反腐工作依然任重道远。
所以说，未来我们还要继续接受市场经济的煎熬，还要接受这个考验。目前我们还面临着经济、社会、信任等风险上升的趋势，其中，经济面临着下行风险、全面建成小康社会风险、经济转型风险，三者叠加；社会面临着利益格局被扭曲的风险；信任面临着互联网时代存在的风险。经济风险具体来讲，我们面临着三者叠加的局面，也就是继续应对经济下行的压力，保证到2020年全面小康社会目标的实现，顺利实现三大战略转型。2020年实现全面小康，这是我们党和国家的庄严承诺，目前看这个刚性目标约束最大的难题有两个：一个是脱贫，另一个是农民工市民化，这是两根硬骨头，难度很大。中国要顺利实现三大战略转型，由过去注重规模数量型转向注重质量效益型，由过去的引进消化型转向有序的对外扩张、走出去型，由过去的学习模仿型转向自主创新型，这三大战略转型能否顺利实现，决定着中国经济能否由高速增长转向高质量发展。我国社会领域面临的风险主要有三个，即分配不合理、机会不均等、利益集团兴风作浪。
再加上社会财富不断向三方面集中：从政府和社会来看，财富似乎过度向政府集中；从劳方和资方来看，財富似乎过多向资方集中；从普通行业和垄断行业来看，财富又过多向垄断行业集中。这更加剧了中国的社会风险。
如何使党和国家的机构体系职能体系更加科学合理，更加有效流畅地运转，对整个社会经济社会文化的治理更加有效，成为我们防范经济和社会风险的一个重大战略举措。
三、党和国家机构改革的整体思路与重点
（一）注重机构改革的顶层设计
这次党和国家机构改革的原则是党的全面领导、坚持以人民为中心、优化协同高效、全面依法治国，其目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。
从改革的原则、目标可以看出，党和国家机构改革呈现系统性改革、结构性优化、整体性推进三大特征。从系统性改革讲，每个系统都进行顶层设计。例如，党的机构、国务院政府机构、人大政协机构、司法、群团等每个系统都有个优化、协调、高效的问题，系统与系统之间的结构性也要优化。
（二）抓住党和国家机构改革的重点
1.坚持和完善党的全面领导
党和国家机构改革必须坚持和完善党的全面领导。要建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好地发挥党的职能部门的作用。要统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，进一步明确并强化党中央建立的若干小组重要议事协调机构——如全面深化改革领导小组、外事领导小组等——在整个党对国家重大工作领导中的地位和作用，这种地位和作用不是弱化，而是强化。
本轮改革新建立的国家监察委改变了国家权力结构。过去我们常说人大产生一府两院，以后就是一府一委两院四个结构了，监察委排在国务院政府后、法院和检察院前，其权威性肯定会被确立起来。国家监察委设置后，有可能以国家监察委的设立为标志，构建一个管控公权力的制度笼子，把我国的反腐进一步由运动反腐转向制度反腐，由治标反腐转向治本反腐。设置国家监察委是一个历史性的重大转折，是在党和国家机构改革中通盘考虑的结果。
2.优化政府机构设置和职能配置
就整体思路而言，优化政府机构设置和职能配置主要是坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用的体制弊端；围绕推动高质量发展建设现代化经济体系；理顺关系、优化职能、权责统一、相互协调、提高效能，建设服务型政府。自1992年正式选择市场经济后，我们对市场的作用有一个基本判断，认为市场在资源配置中起基础性作用，党的十八届三中全会对市场作用做出新的阐释，认为市场在资源配置中要起决定性作用，从基础性作用到决定性作用，两个字的变化说明内涵发生了重大改变。既然市场要发挥决定性作用，就必须更好地发挥政府的作用，过去我们在政府机构职能配置上有很多和市场的决定作用是不相适应的，有很多体制机制障碍，要通过这次改革重新组合、冲破障碍，发挥市场在资源配置中的决定性作用，然后再发挥政府作用。中国经济要爬坡、转型，主要看政府机构设置、职能配置能不能适应高质量经济发展时代，要按理顺关系、优化职能、责权统一、相互协调、提高效能这五句话来搭建服务型政府的框架。
优化政府机构设置和职能配置应紧紧围绕政府的宏观调控职能、市场监管职能、社会管理职能、公共服务职能、生态环境保护职能这五大职能展开，以此提高行政效率。
一是合理配置宏观管理部门职能。
本轮改革对综合经济部门进行了大刀阔斧的变革，包括发展规划、财税、金融审计、对外经济科技管理等，这些都与宏观调控职能息息相关。
例如，國家发改委的名字没变，但职能发生了重大改变，以往国家发改委几乎就是个小国务院，其一个措施可能针对一个部委而且与其他部委多有交叉，这次改革把发改委的七大职能都转移出去，改革后的发改委更多关注战略规划，减少了具体事项的审批，减少了对微观经济的干预，真正变成了一个宏观调控部门。再如，这次改革把银行和保险两会合并，金融业的监管规则制定权交给了央行，保监会、银监会变成了行为监管机构。在大数据时代，政府是最大的公共数据源且掌握着80%的公共数据，这些数据仅躺在政府部门里就是死的，
发挥不了其应有的作用，加强政府宏观调控职能就要让它发挥应有的价值，要借助现代技术手段特别是运用大数据、云计算手段提升宏观调控能力。
二是完善市场监管和执法体制。
在我国2800多个区县中，已有80%的区县把工商质检药监部门合并了，所以说这次改革是农村包围城市、地方倒逼中央。本轮改革中，国家工商总局改为国家质检总局，国家食品药品监管总局三个正部级机构合并成立国家市场监管总局，新组建的知识产权局、药品管理局、国家认证委或标准委一共六大机构整合到一起，形成一个超级监管机构。通过一系列的重大组合拳加强市场监管。
三是加强社会管理。这次改革
还围绕社会管理做了一系列调整，其中最大的改革就是组建了应急管理部，一共整合了12个部门的一些职能，是这次整合职能最多的部门，比如，大家熟知的公安部管的消防、水利部管的抗洪指挥、国家林业局管的森林防火，包括省内的武警，这些大刀阔斧的整合，就是整合社会管理资源，强化对社会的有效治理。2018年我国全面实施市场准入负面清单制度，在全国推开证照分离改革，工程项目事项审批时间减一半，全面实施“双随机、一公开”监管，深入推进互联网+政务服务，大力推进综合执法机构改革，加快政府信息系统互联互通，清理群众在政府办事的证明等，提高了社会管理水平。
四是强化公共服务，凸显以人民为中心导向。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，坚持以人民为中心更多地体现在民生上，而民生大多与政府提供的公共服务密切相关，这次改革在民生方面做了一系列的机构职能整合和优化。例如，在卫生和健康委员会之外成立医疗保障局，把原来分散在人社部门、民政部门、卫生部门以及发改委的相关职能整合，解决老百姓看病问题。再如，成立退役军人事务部，把相关部门职能整合过来，成为一个国务院组成部委，这是过去完全没有的机构。我们在民生方面有很多短板，如现在移民问题很突出，所以本轮改革把公安局的数据管理以及相关部门合并，专门成立了移民管理局。
五是加强生态环境保护职能。
新建立的生态环境部把原来分散在农业部、水利部、林业局、发改委、海洋局的相关职能全部整合，最大限度地减少了生态环境领域多头管理、政出多门的状况。自然资源部也整合了农业部、水利部、国家海洋局以及国土资源部的相关职能。这两个超级部的组建都是围绕改善环境，满足老百姓青天白云、绿水青山美好生活需要进行的。
六是提高行政效率。通过优化职能配置，强化部门间的协调，实现结构扁平化，减少管理层次，最大限度减少政府部门多头管理。我国行政成本一直居高不下，行政费用支出占整个国家财政支出比重在23%～25%，而现在发达国家一般不超10%。近些年，尽管我们在公车使用、公款消费等方面的改革取得了一定成效，反“四风”收效比较明显，但我国财政供养人员还是太多，财政负担太重，行政成本依然没有降下来。据相关统计，我国财政供养了大约7000万人，其中720多万公务人员，3200万吃财政饭的事业单位人员，还有2000万党政机关事业单位离退休人员，另外党政机关、事业单位还雇用了1000万临时工作人员。能不能通过大刀阔斧的精简机构降低行政成本，这有很大难度。政府部门及其内设机构设置要精干，必须科学配置权力、减少机构数量、简化中间层次、推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系，打破信息孤岛。
3.统筹党政军群机构改革。统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责。一是完善党政机构布局，理顺党政机构职责关系，形成统一高效的领导体制。系统谋划和确定党政机构改革事项，统筹调配资源，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。二是深化人大、政协和司法机构改革。三是深化群团组织改革。四是推进社会组织改革。五是加快推进事业单位改革。六是深化跨军地改革。
4.合理设置地方机构。主要是建立从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系，理顺中央和地方的职责关系，合理设置和配置各层级机构及其职能。一是确保集中统一领导，明确同中央对口的组织机构。二是赋予省级及以下机构更多自主权，把直接面向社会的事权下放地方，除规定外容许地方自主设置机构，并入与上级对口的相关机构。三是构建简约高效的基层管理体制，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理，管理重心下移，资源、管理、服务放在基层。四是规范垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。
5.推进机构编制法定化。一是完善党和国家机构法规制度。二是强化机构编制管理刚性约束。三是加大对机构编制违纪违法行为查处力度。
四、推进党和国家机构改革的策略和难点
（一）推进党和国家机构改革的策略
一是坚持党对改革的全面领导。这是本轮党政机构改革与过去改革不同的一个方面，要发挥统筹协调、整体推进、督促落实作用，增强改革的系统性、整体性、协同性，建立健全评估和督察机制。二是先启动中央、省市区的改革，待基本完成后，再启动省市区以下的改革。三是鼓励地方积极探索。四是要把机构改革与“放管服”改革结合起来。
（二）党和国家机构改革可能的阻力
1.既得利益集团的阻力。所谓既得利益集团，指通过非公平竞争的手段和方式，借助公权力和政策资源获取巨额利益的团体。这里有三个关键词：非公平竞争的手段和方式，主要借助公权力和政策资源，获取巨额政治、经济和社会利益。目前，中国已经出现了三大利益集团，即以贪腐官员为代表的权贵利益集团，以垄断行业为代表的垄断利益集团，以房地产和资源行业为代表的地产和资源利益集团。这些利益集团既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制着相当多的中国社会财富。既得利益集团激化了社会矛盾，群体性事件后面常有既得利益集团的影子，他们加大了官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。党的十八大以后，习近平反复强调要冲破利益固化的藩篱，指出利益集团相互输送利益，搞团团伙伙、拉帮结派、山头主义，要求领导干部防止利益集团的围猎。在党的十九大，习近平第一次提出党内利益集团概念，认为要防止党内出现利益集团。近几年的反腐败斗争，说到底就是与利益集团作战，这就像上了“虎背”一样没有退路，
因为不把老虎打死老虎反过来可能把你咬死。在党和国家机构改革中，同样会遭到利益集团的巨大阻击，对此，中央有明确的认识。党中央对新的全面深化改革释放出双重信号：一是对改革形势的判断，认为改革只有起點没有终点，目前改革已进入深水区，面对的是难啃的硬骨头，改革的难度和风险加大，要准备付出改革成本；二是对既得利益集团的认知与判断，认为触动利益比触动灵魂都难，既得利益集团是改革最大的阻力和风险，要以更大的勇气和决心冲破利益固化的藩篱。
2.党政机构自身改革的阻力。从整体看，党政机构要经费、要权力，存在自我膨胀、机构膨胀、人员膨胀现象，其自身对改革的阻力不可低估。一是理念阻力。从观念来讲，有些官员可能不缺少权利思维和认知思维，但缺少法治思维和法治精神。要建立法治政府，第一是管束公权力，第二是保护老百姓利益，第三是管控公民。政府理念应包括政府角色理念、法制理念、服务理念，明确政府应是营造环境的主体而不是创造财富的主体，坚持法律不授权政府无职权的理念，服务型政府本质上是一个以公众为中心的政府。二是审批制度改革阻力。
审批制度改革是壮士断腕，要伤筋动骨。简政放权是一场革命，职能部门增加权利高兴，放权谁也不愿意，可见削减政府权力非常难。落实六项职能转变措施的关键是削减政府权力，奠定营造良好环境、提供优质服务、保障公平正义的基础。三是抑制部门利益的阻力。这些年经济和社会市场化了，甚至最不该市场化的权力在少数地方也被市场化了。于是在一些单位，部门权力成了牟利工具，成为与民争利的手段，出现权力部门化——部门利益化——利益个人化现象。不能任由部门利益恶性发展，很多改革举措在实施过程中因部门利益变形走样，这些阻力不可小视。
（三）党和国家机构改革的难点
1.党政机构职能体系的统筹。这几年我国制度改革成效明显，但与世界第二大经济体的地位不相适应，横向比较会发现问题仍然很多。
要明确不是所有的事都要党政机构管，能让市场解决的让市场解决，能让社会解决的让社会解决，这个边界非常关键。过去政府不可能购买服务，现在是通过市场化购买，谁市场化服务好就让谁负责，这就是结构性的思路改变。本轮改革事业单位没有大的政策变化，还是继续推进分类改革，即行政类事业单位要剥离其行政职能并回归政府、党政机构，经营性事业单位则企业的归企业、公益的归公益，其他事业单位分成纯公益和准公益两类。
2.降低党政机构运行成本。这是一个大难题。能否通过这次党政机构的全方位改革，经过机构和职能的重组真正降低行政管理成本、减少人员，改变上下一般粗问题，轻装上阵，这是最终检验改革是否成功的一个重要标志。
3.解决整合后的融合问题。党政机构重组、职能优化配置如何缩短重组或磨合时间，尽快融合，实现业务重组、系统整合，在治理方面有创新，这有很大难度。应鼓励地方创新，当年改革就是从农村起步，地方真正有自主决定权以后能人就会多起来，只要思想解放就会出一些好方案。
4.分流人员问题。此次机构改革，仅国务院就减少八个正部级机构，七个政府机构没了，这涉及人员分流问题。
可以考虑多渠道解决人员分流问题，如快退休的人员可以提前回家，到60岁再办退休手续；鼓励年轻人下海，离开政府下海创业或进入国有企业任职；还可以参加学习培训，年轻的没有学历的补学历。这次改革虽然没有这方面的决定，但在具体实施中是回避不了的。优化组合、适度分流非常难，人的问题解决不好，改革就可能受阻。
责任编辑：陈文杰
[摘 要]
党和国家机构改革是新时代党和国家机构职能体系的重构，为推进国家治理体系和治理能力现代化扫清体制机制障碍，为加快中国转型发展、防范风险、应对挑战提供保障。这次党和国家机构改革注重顶层设计，坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效、全面依法治国的原则，着重优化政府机构设置和职能配置，统筹党政军群机构改革，合理设置地方机构，推进机构编制法定化。党和国家机构改革会遇到既得利益集团和政府自身的阻力。党政机构职能体系统筹、降低党政机构运行成本、解决整合后的融合以及人员的分流是党和国家机构改革的难点。
[关键词]
党和国家机构改革；国家治理体系；治理能力；机构设置；职能配置
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）03005907
党的十九大对深化我国机构和行政体制改革做出重要决策部署，要求统筹考虑、科学配置党政部门及内设机构权力。党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，该方案对深化党中央机构改革、全国人大机构改革、国务院机构改革、全国政协机构改革、行政执法体制改革、跨军地改革、群团组织改革、政法机构改革等进行了全方位论述。本轮机构改革力度之大、调整部门之多前所未有，对实现我国国家治理现代化具有重大意义。
一、改革开放以来我国机构改革历史进程
从1982年开始，我国每届政府都对机构做出调整，有的改革力度大，有的相对较小。截至目前，我国总体上进行了八次机构改革，可划分为四个阶段。
第一阶段（1982～1992）：冲破计划经济政府管理模式。该阶段大体经过两次改革，第一次是1979年～1982年，第二次是1988年。在1982年进行第一次改革时，国务院的机构升至一百个，形成如此多机构的原因是多方面的。一方面，改革开放后国家的工作重心转到经济建设上来，当时人们还保持着计划经济思维，围绕经济建设的部门设置非常多、增加很快。另一方面，“文革”后大批被打倒的老干部“解放”出来，都要安排工作，当时还没有建立干部离退休制度，以至于个别部门设有24位副部长，造成机构林立、人浮于事、效率低下。尽管1982年的第一次改革力度较大，一次性撤并40多个部门，但基本上是数量增减型的。1984年提出政企分开，政府要转变管理方式，进而推导出转变政府职能的概念。1988年第二次改革时情况发生了重大变化，第一次明确提出转变政府职能，改革的最大收获是确立了转变政府职能的目标。从1988年提出转变政府职能到2018年整整30年，转变政府职能问题还没有解决好，依然是当今改革的一个沉重话题，这很发人深省。
第二阶段（1993～2002）：建立适应市场经济的政府管理架构。20世纪80年代末，中国改革进入低潮，经济出现过两年负增长，人们对要不要坚持以经济为中心产生了分歧，有人公开主张以经济建设为中心、反和平演变为中心的双中心论。
此观点一出影响很大，有可能动摇“一个中心，两个基本点”的党的基本路线。在此关键时期，邓小平发表了南方谈话，要求坚持党的基本路线一百年不动摇，认为计划和市场都是发展经济的手段，指出要防止右、但主要威胁是“左”，强调不改革就下台。可以说，在改革进入历史转折关头时，邓小平南方讲话把改革拉上了正确的轨道，今天来看这四句话仍非常有意义。既然计划和市场只是发展经济的手段，因而黨的十四大正式确立了中国改革的目标——建立社会主义市场经济体制。既然要搞市场经济，政府管理也应按照市场经济体制来构建，这个构建经历了一个实践的过程。从1993年到1998年期间，我国主动进行了金融、财税、外贸、流通体制的改革和国企改革，1998年更是启动了新中国成立以来规模最大的政府改革，把几乎所有直接管理经济的专业部门——如化工部、石油部、电力部、煤炭部、机械工业部、纺织部等全部撤销。所以说，这十年基本是按照市场经济的要求构建政府管理架构。
第三阶段（2003～2017）：探索用大部制思路改革政府。这十多年我们基本是围绕市场经济深化改革，2003年进行微调，2008年按大部制思路整合政府，2013年后进行以“放管服”为重点的内涵式改革，实行简政放权、放管结合、优化服务。因为各部门分工过细会干预微观事务，管得宽一些（主要制定政策战略规划）则可以减少对微观事务的干预。例如，把当时的民航局以及国家邮政局并入交通运输部管理，铁道部撤销后成立铁道总公司和铁路管理局且归到交通部，一个大交通运输的格局就此基本形成。“放管服”改革取得了显著成效：国务院部门减少审批44%，中央层面核准的企业投资事项减少90%，非许可审批事项彻底终结，职业资格许可和认证大幅减少，行政审批中介服务事项减少74%；全面改革企业登记、资本注册等，企业办事节约时间三分之一；中央政府定价项目缩减80%，地方定价项目缩减50%；推行互联网+政务服务举措，创新和加强事中事后监管，实施“双随机”模式；放宽非公经济市场准入，建立不动产统一登记制度，完善产权保护制度；全面推进财政预算公开，一般财政转移支付大幅增加，专项转移支付减少三分之二。
第四阶段（2018～）：开启党和国家机构职能体系全方位重组。这个阶段的改革刚开始，且整个改革的称谓发生了变化，以往称国务院机构改革，现在叫行政体制改革，是以行政改革带动其他的改革。这个阶段的改革顶层设计也不一样，统称为“党和国家机构改革”，其中既包括政府，也包括党、司法、人大、政协、群团、事业单位和社会组织等，是一次全方位的机构改革。
二、深化党和国家机构改革的紧迫性
（一）党和国家机构改革是新时代党和国家机构职能体系的重构。
党的十九届三中全会对目前党和国家机构职能体系问题做出了两个重要判断：一是与五位一体的总体布局不适应，二是与四个全面战略布局不适应。这两个不适应表现在八个方面：一是一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；二是一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；三是一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；四是基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高；五是军民融合发展水平有待提高，群团组织政治性、先进性、群众性需要增强；六是事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在；七是一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等仍然存在；八是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进。
上述问题概括起来主要是五个。一是党政军群结构不合理，这既表现在横向的部门设置，也表现在纵向的行政层级缺乏统筹、上下一般粗。二是职能交叉重叠，责权不统一，政府职能转变严重滞后。我们历次改革都把转变政府职能作为最重要的目标，但这个问题依然困扰着我们。例如，审批是政府治理的基本手段，但目前中国的审批范围太宽，审批事项过多，审批程序不规范，审批中存在大量的暗箱操作，审批自由裁量权很大。三是地方的自主决定权太小，难以释放活力。中国是个大国，东南西北经济发展差异很大，不给地方一定的自主权，很难调动其积极性。四是党和国家机构及其公职人员行为得不到有效控制，容易导致权力滥用、腐败蔓延。五是法治缺失，机构设置或撤销人为因素大，一个领导者的喜好往往决定一个机构的变化，法定化程度比较低。
（二）党和国家机构改革为推进国家治理体系和治理能力现代化扫清体制机制障碍
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，其现代化与党和国家机构的设置息息相关，是我们提出的第五个现代化。国家治理体系和治理能力现代化是个新概念，党的十八届三中全会把其作为全面深化改革的总目标，党的十九大报告认为它是深化改革的最终目标。国家治理体系治理能力现代化内涵丰富，主要指国家的制度体系和制度执行能力的现代化，其中国家制度体系包括国家的法律制度、组织制度、政党制度以及建立在此基础上的政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、生态制度等；国家治理能力主要包括国家的治国理政能力、内政外交能力、治党治军能力、国防能力，政策规划能力、改革发展稳定能力、开拓创新能力、识才用贤能力等。实现国家治理体系治理能力现代化也是国家现代化的一个大目标，目前党和国家机构和职能体系与这个目标相差甚远，因而党的十九届三中全会决定2020前主要是补短板、解决突出矛盾，2020年注重解决长远的制度框架问题。
（三）党和国家机构改革可以加快中国转型发展，为防范风险、应对挑战提供保障
党的十九大报告再一次强调了“三个四”，即“四种危险”、“四大考验”、“四大问题”。
认为我们党执政面临精神懈怠、能力不足、贪污腐败、脱离群众的四种危险，要经受住长期执政、改革开放、市场经济和外部环境的四大考验，要应对重大挑战、防范重大风险、解决重大矛盾和克服重大困难四大问题。在某种意义上讲，我们这么多领导干部落马，出现了比较严重的腐败，就是没有经受住市场经济的考验，这既有客观原因，也有主观原因。中国市场经济先天不足，有一个产生发展成熟的过程，市场化改革对文化传统和社会道德造成巨大冲击，导致道德底线滑坡，这个历史性转换我们付出了很大代价。在由计划经济转向市场经济的过程中，治理结构没能从高度集中权力的治理模式、治理结构转向真正的民主法制的治理结构，没有对公权力形成有效制约的框架，出现了两者错位的现象，于是权钱交易盛行，权力腐败不断蔓延。十八大以来，我们党不断加强反腐工作，一些揭露出来的腐败现象触目惊心，但反腐工作依然任重道远。
所以说，未来我们还要继续接受市场经济的煎熬，还要接受这个考验。目前我们还面临着经济、社会、信任等风险上升的趋势，其中，经济面临着下行风险、全面建成小康社会风险、经济转型风险，三者叠加；社会面临着利益格局被扭曲的风险；信任面临着互联网时代存在的风险。经济风险具体来讲，我们面临着三者叠加的局面，也就是继续应对经济下行的压力，保证到2020年全面小康社会目标的实现，顺利实现三大战略转型。2020年实现全面小康，这是我们党和国家的庄严承诺，目前看这个刚性目标约束最大的难题有两个：一个是脱贫，另一个是农民工市民化，这是两根硬骨头，难度很大。中国要顺利实现三大战略转型，由过去注重规模数量型转向注重质量效益型，由过去的引进消化型转向有序的对外扩张、走出去型，由过去的学习模仿型转向自主创新型，这三大战略转型能否顺利实现，决定着中国经济能否由高速增长转向高质量发展。我国社会领域面临的风险主要有三个，即分配不合理、机会不均等、利益集团兴风作浪。
再加上社会财富不断向三方面集中：从政府和社会来看，财富似乎过度向政府集中；从劳方和资方来看，財富似乎过多向资方集中；从普通行业和垄断行业来看，财富又过多向垄断行业集中。这更加剧了中国的社会风险。
如何使党和国家的机构体系职能体系更加科学合理，更加有效流畅地运转，对整个社会经济社会文化的治理更加有效，成为我们防范经济和社会风险的一个重大战略举措。
三、党和国家机构改革的整体思路与重点
（一）注重机构改革的顶层设计
这次党和国家机构改革的原则是党的全面领导、坚持以人民为中心、优化协同高效、全面依法治国，其目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。
从改革的原则、目标可以看出，党和国家机构改革呈现系统性改革、结构性优化、整体性推进三大特征。从系统性改革讲，每个系统都进行顶层设计。例如，党的机构、国务院政府机构、人大政协机构、司法、群团等每个系统都有个优化、协调、高效的问题，系统与系统之间的结构性也要优化。
（二）抓住党和国家机构改革的重点
1.坚持和完善党的全面领导
党和国家机构改革必须坚持和完善党的全面领导。要建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好地发挥党的职能部门的作用。要统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，进一步明确并强化党中央建立的若干小组重要议事协调机构——如全面深化改革领导小组、外事领导小组等——在整个党对国家重大工作领导中的地位和作用，这种地位和作用不是弱化，而是强化。
本轮改革新建立的国家监察委改变了国家权力结构。过去我们常说人大产生一府两院，以后就是一府一委两院四个结构了，监察委排在国务院政府后、法院和检察院前，其权威性肯定会被确立起来。国家监察委设置后，有可能以国家监察委的设立为标志，构建一个管控公权力的制度笼子，把我国的反腐进一步由运动反腐转向制度反腐，由治标反腐转向治本反腐。设置国家监察委是一个历史性的重大转折，是在党和国家机构改革中通盘考虑的结果。
2.优化政府机构设置和职能配置
就整体思路而言，优化政府机构设置和职能配置主要是坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用的体制弊端；围绕推动高质量发展建设现代化经济体系；理顺关系、优化职能、权责统一、相互协调、提高效能，建设服务型政府。自1992年正式选择市场经济后，我们对市场的作用有一个基本判断，认为市场在资源配置中起基础性作用，党的十八届三中全会对市场作用做出新的阐释，认为市场在资源配置中要起决定性作用，从基础性作用到决定性作用，两个字的变化说明内涵发生了重大改变。既然市场要发挥决定性作用，就必须更好地发挥政府的作用，过去我们在政府机构职能配置上有很多和市场的决定作用是不相适应的，有很多体制机制障碍，要通过这次改革重新组合、冲破障碍，发挥市场在资源配置中的决定性作用，然后再发挥政府作用。中国经济要爬坡、转型，主要看政府机构设置、职能配置能不能适应高质量经济发展时代，要按理顺关系、优化职能、责权统一、相互协调、提高效能这五句话来搭建服务型政府的框架。
优化政府机构设置和职能配置应紧紧围绕政府的宏观调控职能、市场监管职能、社会管理职能、公共服务职能、生态环境保护职能这五大职能展开，以此提高行政效率。
一是合理配置宏观管理部门职能。
本轮改革对综合经济部门进行了大刀阔斧的变革，包括发展规划、财税、金融审计、对外经济科技管理等，这些都与宏观调控职能息息相关。
例如，國家发改委的名字没变，但职能发生了重大改变，以往国家发改委几乎就是个小国务院，其一个措施可能针对一个部委而且与其他部委多有交叉，这次改革把发改委的七大职能都转移出去，改革后的发改委更多关注战略规划，减少了具体事项的审批，减少了对微观经济的干预，真正变成了一个宏观调控部门。再如，这次改革把银行和保险两会合并，金融业的监管规则制定权交给了央行，保监会、银监会变成了行为监管机构。在大数据时代，政府是最大的公共数据源且掌握着80%的公共数据，这些数据仅躺在政府部门里就是死的，
发挥不了其应有的作用，加强政府宏观调控职能就要让它发挥应有的价值，要借助现代技术手段特别是运用大数据、云计算手段提升宏观调控能力。
二是完善市场监管和执法体制。
在我国2800多个区县中，已有80%的区县把工商质检药监部门合并了，所以说这次改革是农村包围城市、地方倒逼中央。本轮改革中，国家工商总局改为国家质检总局，国家食品药品监管总局三个正部级机构合并成立国家市场监管总局，新组建的知识产权局、药品管理局、国家认证委或标准委一共六大机构整合到一起，形成一个超级监管机构。通过一系列的重大组合拳加强市场监管。
三是加强社会管理。这次改革
还围绕社会管理做了一系列调整，其中最大的改革就是组建了应急管理部，一共整合了12个部门的一些职能，是这次整合职能最多的部门，比如，大家熟知的公安部管的消防、水利部管的抗洪指挥、国家林业局管的森林防火，包括省内的武警，这些大刀阔斧的整合，就是整合社会管理资源，强化对社会的有效治理。2018年我国全面实施市场准入负面清单制度，在全国推开证照分离改革，工程项目事项审批时间减一半，全面实施“双随机、一公开”监管，深入推进互联网+政务服务，大力推进综合执法机构改革，加快政府信息系统互联互通，清理群众在政府办事的证明等，提高了社会管理水平。
四是强化公共服务，凸显以人民为中心导向。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，坚持以人民为中心更多地体现在民生上，而民生大多与政府提供的公共服务密切相关，这次改革在民生方面做了一系列的机构职能整合和优化。例如，在卫生和健康委员会之外成立医疗保障局，把原来分散在人社部门、民政部门、卫生部门以及发改委的相关职能整合，解决老百姓看病问题。再如，成立退役军人事务部，把相关部门职能整合过来，成为一个国务院组成部委，这是过去完全没有的机构。我们在民生方面有很多短板，如现在移民问题很突出，所以本轮改革把公安局的数据管理以及相关部门合并，专门成立了移民管理局。
五是加强生态环境保护职能。
新建立的生态环境部把原来分散在农业部、水利部、林业局、发改委、海洋局的相关职能全部整合，最大限度地减少了生态环境领域多头管理、政出多门的状况。自然资源部也整合了农业部、水利部、国家海洋局以及国土资源部的相关职能。这两个超级部的组建都是围绕改善环境，满足老百姓青天白云、绿水青山美好生活需要进行的。
六是提高行政效率。通过优化职能配置，强化部门间的协调，实现结构扁平化，减少管理层次，最大限度减少政府部门多头管理。我国行政成本一直居高不下，行政费用支出占整个国家财政支出比重在23%～25%，而现在发达国家一般不超10%。近些年，尽管我们在公车使用、公款消费等方面的改革取得了一定成效，反“四风”收效比较明显，但我国财政供养人员还是太多，财政负担太重，行政成本依然没有降下来。据相关统计，我国财政供养了大约7000万人，其中720多万公务人员，3200万吃财政饭的事业单位人员，还有2000万党政机关事业单位离退休人员，另外党政机关、事业单位还雇用了1000万临时工作人员。能不能通过大刀阔斧的精简机构降低行政成本，这有很大难度。政府部门及其内设机构设置要精干，必须科学配置权力、减少机构数量、简化中间层次、推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系，打破信息孤岛。
3.统筹党政军群机构改革。统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责。一是完善党政机构布局，理顺党政机构职责关系，形成统一高效的领导体制。系统谋划和确定党政机构改革事项，统筹调配资源，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。二是深化人大、政协和司法机构改革。三是深化群团组织改革。四是推进社会组织改革。五是加快推进事业单位改革。六是深化跨军地改革。
4.合理设置地方机构。主要是建立从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系，理顺中央和地方的职责关系，合理设置和配置各层级机构及其职能。一是确保集中统一领导，明确同中央对口的组织机构。二是赋予省级及以下机构更多自主权，把直接面向社会的事权下放地方，除规定外容许地方自主设置机构，并入与上级对口的相关机构。三是构建简约高效的基层管理体制，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理，管理重心下移，资源、管理、服务放在基层。四是规范垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。
5.推进机构编制法定化。一是完善党和国家机构法规制度。二是强化机构编制管理刚性约束。三是加大对机构编制违纪违法行为查处力度。
四、推进党和国家机构改革的策略和难点
（一）推进党和国家机构改革的策略
一是坚持党对改革的全面领导。这是本轮党政机构改革与过去改革不同的一个方面，要发挥统筹协调、整体推进、督促落实作用，增强改革的系统性、整体性、协同性，建立健全评估和督察机制。二是先启动中央、省市区的改革，待基本完成后，再启动省市区以下的改革。三是鼓励地方积极探索。四是要把机构改革与“放管服”改革结合起来。
（二）党和国家机构改革可能的阻力
1.既得利益集团的阻力。所谓既得利益集团，指通过非公平竞争的手段和方式，借助公权力和政策资源获取巨额利益的团体。这里有三个关键词：非公平竞争的手段和方式，主要借助公权力和政策资源，获取巨额政治、经济和社会利益。目前，中国已经出现了三大利益集团，即以贪腐官员为代表的权贵利益集团，以垄断行业为代表的垄断利益集团，以房地产和资源行业为代表的地产和资源利益集团。这些利益集团既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制着相当多的中国社会财富。既得利益集团激化了社会矛盾，群体性事件后面常有既得利益集团的影子，他们加大了官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。党的十八大以后，习近平反复强调要冲破利益固化的藩篱，指出利益集团相互输送利益，搞团团伙伙、拉帮结派、山头主义，要求领导干部防止利益集团的围猎。在党的十九大，习近平第一次提出党内利益集团概念，认为要防止党内出现利益集团。近几年的反腐败斗争，说到底就是与利益集团作战，这就像上了“虎背”一样没有退路，
因为不把老虎打死老虎反过来可能把你咬死。在党和国家机构改革中，同样会遭到利益集团的巨大阻击，对此，中央有明确的认识。党中央对新的全面深化改革释放出双重信号：一是对改革形势的判断，认为改革只有起點没有终点，目前改革已进入深水区，面对的是难啃的硬骨头，改革的难度和风险加大，要准备付出改革成本；二是对既得利益集团的认知与判断，认为触动利益比触动灵魂都难，既得利益集团是改革最大的阻力和风险，要以更大的勇气和决心冲破利益固化的藩篱。
2.党政机构自身改革的阻力。从整体看，党政机构要经费、要权力，存在自我膨胀、机构膨胀、人员膨胀现象，其自身对改革的阻力不可低估。一是理念阻力。从观念来讲，有些官员可能不缺少权利思维和认知思维，但缺少法治思维和法治精神。要建立法治政府，第一是管束公权力，第二是保护老百姓利益，第三是管控公民。政府理念应包括政府角色理念、法制理念、服务理念，明确政府应是营造环境的主体而不是创造财富的主体，坚持法律不授权政府无职权的理念，服务型政府本质上是一个以公众为中心的政府。二是审批制度改革阻力。
审批制度改革是壮士断腕，要伤筋动骨。简政放权是一场革命，职能部门增加权利高兴，放权谁也不愿意，可见削减政府权力非常难。落实六项职能转变措施的关键是削减政府权力，奠定营造良好环境、提供优质服务、保障公平正义的基础。三是抑制部门利益的阻力。这些年经济和社会市场化了，甚至最不该市场化的权力在少数地方也被市场化了。于是在一些单位，部门权力成了牟利工具，成为与民争利的手段，出现权力部门化——部门利益化——利益个人化现象。不能任由部门利益恶性发展，很多改革举措在实施过程中因部门利益变形走样，这些阻力不可小视。
（三）党和国家机构改革的难点
1.党政机构职能体系的统筹。这几年我国制度改革成效明显，但与世界第二大经济体的地位不相适应，横向比较会发现问题仍然很多。
要明确不是所有的事都要党政机构管，能让市场解决的让市场解决，能让社会解决的让社会解决，这个边界非常关键。过去政府不可能购买服务，现在是通过市场化购买，谁市场化服务好就让谁负责，这就是结构性的思路改变。本轮改革事业单位没有大的政策变化，还是继续推进分类改革，即行政类事业单位要剥离其行政职能并回归政府、党政机构，经营性事业单位则企业的归企业、公益的归公益，其他事业单位分成纯公益和准公益两类。
2.降低党政机构运行成本。这是一个大难题。能否通过这次党政机构的全方位改革，经过机构和职能的重组真正降低行政管理成本、减少人员，改变上下一般粗问题，轻装上阵，这是最终检验改革是否成功的一个重要标志。
3.解决整合后的融合问题。党政机构重组、职能优化配置如何缩短重组或磨合时间，尽快融合，实现业务重组、系统整合，在治理方面有创新，这有很大难度。应鼓励地方创新，当年改革就是从农村起步，地方真正有自主决定权以后能人就会多起来，只要思想解放就会出一些好方案。
4.分流人员问题。此次机构改革，仅国务院就减少八个正部级机构，七个政府机构没了，这涉及人员分流问题。
可以考虑多渠道解决人员分流问题，如快退休的人员可以提前回家，到60岁再办退休手续；鼓励年轻人下海，离开政府下海创业或进入国有企业任职；还可以参加学习培训，年轻的没有学历的补学历。这次改革虽然没有这方面的决定，但在具体实施中是回避不了的。优化组合、适度分流非常难，人的问题解决不好，改革就可能受阻。
责任编辑：陈文杰
