试析关于拆除重建类城市更新项目的法律风险防范
摘 要 城市更新，主要指针对现有土地功能和资源利用不符合社会经济发展要求的特定城市建成区域（旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等），根据城市规划进行的活动，是对存量土地进行二次开发、盘活。城市更新的类型包括综合整治类、功能改变类和拆除重建类。其中，拆除重建类是三类城市更新活动中改造面最广、程序最复杂、改造程度最大，同时也是开发商最为关注的更新活动。笔者根据多年来从事城市更新法律服务的实务经验，对拆除重建类项目的法律风险点进行梳理，希望能够对城市更新项目从业人员的工作有所裨益。
关键词 城市更新 拆除重建 实施主体 拆迁补偿 安置
作者简介：王佳丽，平安信托有限责任公司。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.327
“城市更新”在中國目前尚处于摸着石头过河的阶段，在国家层面并无统一的法律、法规进行规范，更多的是依赖于各地的地方性法规、规章和政策。而其中，深圳应该是第一个系统性进行城市更新立法的城市。
目前，深圳市初步形成了关于城市更新相对完整的立法政策体系：以《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施条例》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》为基本文件，以《拆除重建类城市更新项目操作基本程序（试行）》、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》、《城市更新单元规划审批操作规则》、《深圳市规划国土委城市更新项目用地审查操作规程》、《拆除重建类城市更新项目房地产证注销操作规则（试行）》、《<深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定>试点实施办法》等操作性指引为配套文件的地方性法规、政策体系。
城市更新改造工作的难点在于征地拆迁，围绕征地问题的补偿标准确定、违法建筑转正等问题产生的争议，都是土地增值收益分配领域矛盾的具体体现。土地增值包括自然增值和外力增值。自然增值的成果属于土地权利人劳动所得，主要是通过改善基础设施、增加附属物带来的土地增值。外力增值则是非因土地权利人的直接投资而获得的增值，通常是社会性投资产生的外部性后果，其主要受两个方面的影响：一是土地的位置，主要与国家发展战略和城市规划两个要素相关。如住建部、发改委、卫计委、教育部等中央19大部委联合编制的全国城镇体系规划指出，北京、上海、广州、深圳四个城市定位建设全球城市。二是非农用地的供求关系，主要与非农用地供应政策和城市化速度两个要素有关。如城市发展的越快，城市的非农建设用地需求就越多。
城市更新对于深圳来说，仍处于发展完善阶段。因此，我们会发现，几乎每一年深圳市政府都会出台新一批的政策法规，而同时各区也在根据各地域的具体情况不时出台相关的操作性文件，旧的政策文件在不断的更新换代。日新月异的城市更新法规政策，要求我们必须实时跟进最新的“立法”动态，必须及时更新对政策的理解与适用。一、拆除重建类城市更新项目的操作流程
（一）流程概述
如前所述，城市更新有三种类型，其中，拆除重建类是目前市场关注度最高，也是律师提供法律服务的重点。要找准城市更新拆除重建类改造项目的风险点，首先应对城市更新项目的操作流程有个基本的把握。
拆除重建类城市更新的实施模式有四种：自改模式、市场主体单独改造模式、合作改造模式、政府组织实施模式。下面以市场主体单独改造模式为例，对拆除重建类城市更新项目的操作流程进行梳理。
根据《深圳市城市更新办法实施细则》的规定，拆除重建类城市更新项目的实施流程具体可以分为13个步骤：（1）取得占建筑物总面积2/3以上且总人数2/3以上权利主体的改造意愿委托书；（2）向政府申报更新单元规划制定计划及获得批准；（3）土地、建筑物核查汇总；（4）规划编制和取得更新单元规划批复；（5）与全体业主签署搬迁安置补偿协议形成单一主体；（6）获得实施主体确认，签署项目实施监管协议；（7）房屋拆除及房地产证注销；（8）签署土地使用权出让合同；（9）办理开发报建手续；（10）开工建设；（11）房屋竣工验收；（12）房屋回迁入伙；（13）办理房产证。
（二）各阶段市场主体的工作重点
对上述13个步骤进行归纳总结，可分为以下四个阶段：
第一阶段：意愿征集、立项阶段。
在这个阶段，开发商主要是争取让业主签署《计划申报委托书》，表明业主同意将其所持有的物业纳入城市更新单元进行拆除重建，并委托开发商作为申报主体，申报纳入深圳市城市更新单元规划制定计划。
第二阶段：土地建筑物核查、专项规划编制阶段。
根据《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》的规定，开发商需在城市更新计划公告之日起一年内，完成土地及建筑物信息核查和城市更新单元规划报批，否则将被调出计划。
第三阶段：拆迁补偿协议签署、实施主体确认阶段。
根据《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》的规定，开发商应在城市更新单元规划批准之日起2年内，确认项目首期的实施主体，否则将被调出计划。而项目实施主体的确认，又有赖于所有权利主体均与开发商签署《拆迁补偿协议》。因此，本阶段的主要工作就是与业主充分协商，签署拆迁补偿协议。需要注意的是，属于以旧住宅区改造为主的改造项目，应由区政府组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择确定项目开发商。
第四阶段：开发建设及回迁阶段。
开发商在取得《实施主体确认书》后，开始拆除建筑物，注销房产证，与国土部门签订《土地出让合同》。《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》规定，开发商应在实施主体确认之日起1年内，办理完用地出让手续。用地出让手续办理完后，即进行房地产开发建设，并在竣工验收后进行回迁。当然，在建设工程中，开发商还需要按照拆迁补偿协议的约定支付相应的临时安置补助。
二、 拆除重建类城市更新项目的法律风险及防范
（一）意愿征集、立项阶段的常见风险
1.申报条件不符。城市更新办法及实施细则、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》等文件中对于纳入城市更新单元的基本条件和标准进行了规定，在进行项目正式启动前，有必要对相关条件进行梳理，一一进行罗列、比较、审查，确保项目情况符合各项指标。特别是在遇到难以判断的情况下，要及时与主管部门进行沟通，避免因申报条件不符而不能获批城市更新单元计划的风险。
如某一项目，在计划申报前，自行组织开展测绘工作，并召开了全体股东大会，制作了相关申报材料，但由于其拟改造用地的合法手续面积比重较小（仅占拆除范围用地的30%），不符合《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行规定措施》要求（合法手续用地比例不小于60%），导致计划申报工作无法进一步推进。
2.改造意愿取得不能。业主向申报主体出具委托书是申请立项的必要条件，实践中我们经常遇到业主处于各种顾虑不愿意签订委托书，其主要顾虑是担心签了委托书后就被开发商“绑架了”，会对房产的权益造成损害。
上述顾虑的产生，主要还是因为业主对城市更新政策的不了解。因此，在意愿征集阶段，有必要就申报主体与实施主体的区别、签署委托书的法律后果与业主进行充分的沟通。通过政策解读向业主强调：委托书仅是作为政府了解业主是否同意进行城市更新的依据，并不作为确定规划指标、拆迁补偿方式与标准等具体实施事项的依据，也不涉及业主具体的权利变动和权益影响。成为申报主体并不意味着最终必然为项目的实施主体，实施主体的确定依赖于开发商能够与所有业主协商一致签订搬迁补偿安置协议。事实上，委托书的版本是主管部门拟定的，其中已明确规定“本委托书仅用于深圳市城市更新单元规划制定计划的申报工作，不作为城市更新改造项目实施主体的确认件。”
3.商业目的难以实现。开发商参与城市更新是为了其中的商业利益，在目前高补偿款的环境下，开发商的利润空间主要还是考虑从提高改造后的高容积率中获取，但容积率又受限于项目地块的法定图则，如容积率过高，则存在无法通过规划审批的风险。因此，商业目的的实现有赖于开发商对地块各项指标（如容积率、贡献率、基准地价、评估地价）的准确评估与测算。
同时，充分了解与运用土地政策，也有助于商业目的的实现。以“非农建设用地”指标为例，对该指标的有效利用，能在地价的计算上给开发商带来巨大的利润。举例说明：某一股份合作公司有5万平方米的非农建设用地指标；同时有两块城市更新项目土地：一个是5万平方米的旧屋村，一个是5万平方米的工业用地，原有建筑均未办理产权登记，规划功能均为商住用地，容积率为4.0。假设公告基准地价为3000元/平方米，市场评估地价为7500元/平方米。那么，基于城中村、旧屋村、工改商住补缴地价的不同标准（见《深圳市城市更新办法》第36、37、38条），若将非農建设用地指标运用于旧屋村地块，则两个地块合计应补缴的地价为15.45亿元（0.45亿+15亿）；若将非农建设用地指标运用于工业地块，则两个地块合计应补缴地价为4.2亿元（3.75亿+0.45亿）；二者相差11.25亿元。
（二）土地建筑物核查、专项规划编制阶段的常见风险
1.单元规划公示异议。主管部门审查单元规划，将在城市更新单元现场和网站上进行公示。公示过程中，一旦业主提出异议，势必会影响项目单位规划的审批进程。同时，考虑到更新单元规划关系到地块控制条件和技术指标、供地方式、拆迁补偿方案和项目审批等方面内容，与业主利益息息相关，一旦众多的业主对公示的单元规划有异议，还有可能产生信访事件，大大增加了审批通过的难度。
因此，开发商在编制单元规划的时候，应建立业主参与的平台，加强与业主的沟通交流，及时征询业主对于规划方案的意见。建议开发商能提供多套规划方案供业主挑选，由业主通过投票的方式选定，这样能有效的降低未来单元规划公示异议的风险。
2. 规划无法通过政府审批的风险。更新单元规划既是对项目地块法定图则内容的细化，也是调整。单元规划要求在其法定图则框架内拟定，稍有突破将面临一系列繁锁的审批手续，而实践中开发商为了争取更大的商业利益，有时候会改变法定图则的强制性内容，这就可能会导致项目审批无法通过。另一方面，《城市更新办法实施细则》规定，城市更新单元规划的报批应当在更新单元计划公告之日起一年内完成。逾期未完成的，主管部门可以按有关程序进行更新单元计划清理。因此，一旦单元规划无法在规定时间内完成报批，还将面临项目被调出规划的风险。
因此，开发商在开展更新单元规划编制工作时，建议尽量聘请有相关城市更新项目经验的设计单位，在参考深圳类似项目规划方案的基础上，平衡各方利益，并及时与市规划国土部门进行沟通，以便规划能顺利通过审批。
（三）拆迁补偿协议签署、实施主体确认阶段的常见风险
1.被搬迁人确定错误。在城市更新过程中，如申报人本身即为房产登记权利人，具有红本《房地产证》，一般不会出现权属争议。但现实中，很多申报人都不是房产登记主体。如何明晰产权关系事关其后的合理赔偿以及后续的办证问题，这也是整个拆迁补偿的基础性工作。一旦确权错误，将引来一系列的纠纷，甚至会影响整个改造项目的进程。
如何辨别、确认不同种类的权属人，往往是困扰实施主体的一个难题。在实践操作中，应区分不同的权属情况，要求申报人提供不同的证明材料，综合利用各种手段，包括资料审核、第三方声明、主管部门核查、司法机关确认等，判断拟拆迁物业的实际权利人。如：对房产情况进行区分，分为具有红本《房地产证》或绿本《房地产证》、未办理产权登记手续、违法建筑等情况进行讨论。而在有红本《房地产证》的情况下，还要考虑登记权利人死亡（或下落不明）、离婚；登记权利人是未成年人或无民事行为能力人、境外人士；登记权利人与实际权利人不符等情况。
2.搬迁补偿安置协议签署的风险。一份合法有效的搬迁补偿安置协议是进行补偿安置工作最为重要的法律文件。一旦协议的签署出现问题，有可能给后续工作带来灾难性的后果。如：签约人员授权有瑕疵，将导致后续实施主体确认出现障碍；补偿标准约定不一致，将导致业主拒签或要求解约；违约条款的缺失或设置不当，将导致业主的消极履约或提出高额索赔。
为规避该等风险，开发商有必要在起草搬迁补偿安置协议的时候进行充分调查论证，根据实际情况反复修订，在法律的框架内进行严密的条款设置，就实践中出现的法律风险拟定相应的风险防控条款。在搬迁补偿安置协议定稿后，在合同的签署期间，应严格审查被搬迁人的签约主体资格，确保协议签署的合法、有效。同时，原则上不得对协议进行修改，如确有必要，应提前确定修订流程，确保协议的修订不会对其他业主协议的签署及开发商后续工作的开展造成实质性的障碍。
3.谈判僵局风险。“钉子户”的问题是目前拆除重建类城市更新项目中开发商感觉到最棘手最头痛的问题， 也是最为不可控因素。谈判过程中一旦出现个别被搬迁人拒绝谈判、提出高额或不合理补偿要求时，往往整个项目的进度就被完全打乱。实践中就出现过97%的业主在1年内签约，剩余的3%的业主花了两三年都没能谈下来的情形。如何解决“钉子户”的问题？如向其妥协，满足其要求，给予高额的补偿，结果是对其它权利主体显失公平，将使拆迁更难进行；不满足其要求干耗着，项目无法推进，还可能被政府调出计划。
我们认为，在与业主的谈判过程中，首先要做到补偿标准的统一，这一点是一定不能松口的；其次，在谈判取得实质性进展后，要及时以书面协议的方式将谈判成果固定下来，避免被搬迁人一天一个想法；最后，对于“钉子户”，要充分了解其诉求，可以在合理的范围内满足其需求，必要时也可以邀请已经签约的业主协助谈判，如最终仍难以达成一致意见，可以考虑通过第三方收购的方式處理该问题。
4.未能成为项目实施主体的风险。从征求意愿到最后签订搬迁补偿安置协议，这是一个相当复杂而艰难漫长的过程，面对的是不同性格，不同层次，不同观念的复杂的个体，并且有可能出现多家开发商同时进驻项目，争先以所谓最优惠的条件拉拢业主。如前所述，申报主体不一定就是项目实施主体，若开发商最终未能与所有业主签订搬迁补偿安置协议，无法取得项目实施主体资格，那么开发商的前期所耗费的人力物力有可能就打了水漂，甚至还可能会引发业主反过来进行违约索赔。
为了降低前述风险，开发商除了在搬迁补偿安置协议中设置相关免责条款外，主要还是要从意愿征集阶段开始就要安排固定的工作人员，积极跟进与业主的沟通、谈判，同时要对其他开发商进驻项目的可能性做好评估，并提前做好防范。
（四）开发建设及回迁阶段的常见风险
1.建筑物拆除的风险。在实施主体确认后，将进行建筑物的拆除，业主或承租人有可能在搬迁期限内拒绝搬迁。因此，开发商应当在搬迁补偿安置协议中明确要求业主应在开发商发布搬迁公告后一定期限内结清水费、电费等费用，理清现存的租赁、抵押等法律关系，将房屋搬迁和腾空完毕，同时约定迟延搬迁的违约金。在搬迁过程中如遇到业主不配合，可根据搬迁补偿安置协议提起诉讼或仲裁，在裁判生效后申请法院强制执行。
2.产权注销的风险。根据《城市更新办法实施细则》的规定，办理房地产权属证书注销需提供被搬迁房屋的房地产权属证书及注销房地产权属证书委托书；没有房地产权属证书的，应当提交相应的产权证明文件及房地产权益由搬迁人承受的声明书。由此带来了产权注销时联系不上业主或业主不愿意出具委托书的风险。开发商可以考虑在签署搬迁补偿安置协议的同时或在搬迁补偿安置协议达到生效条件的时候，提前要求业主提交被改造房屋的房地产权属证书及注销房地产权属证书委托书，或相应的产权证明文件及房地产权益由开发商承受的声明书。
3.工期延误风险。搬迁补偿安置协议中会对项目的建设周期进行约定，同时在项目建设周期，开发商还需向业主支付临时安置补助。考虑到房地产项目的工期受多种因素影响，一旦出现工期延误，开发商不但将面临集体索赔，还有可能引发解约风险。建议在搬迁补偿安置协议中首先对建设周期进行限定：自开发商发布的搬迁公告规定的房屋搬迁腾空期限届满且全体业主全部房屋搬迁腾空移交之日起算，至开发商书面入伙通知规定的业主可以办理入伙手续的最早日期止；并对工期延误时临时安置补助费的增加方式进行约定，如就逾期在12个月以内和逾期超过12个月两种情形，分别约定临时安置补助费的支付标准，但不应赋予业主解约的权利。
可以说，深圳的城市更新旨在通过一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种各样的城市问题，强调在社会、经济、物质环境等各个方面对处于变化中的城市地区做出长远的、持续性的改善和提高。上述内容仅是笔者对拆除重建类城市更新项目常见的法律风险做的初步梳理，实践操作中出现的风险当然远远不止这些。城市更新项目的风险防范贯彻于项目的始终，需要我们在工作中不断发现、总结，通过项目实践推动城市更新立法的不断完善。参考文献：
[1]陈峰.土地发展权的理论基础与制度前景.法学研究.2012（4）.
[2]徐远、薛兆丰、王敏、李力行，等.深圳新土改.北京：中信集团出版社.2016.
[3]刘芳、张宇.深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角.城市发展研究.2015（2）.
[4]李江、胡盈盈，等编著.转型期深圳——城市更新规划探索与实践.南京：东南大学出版社.2015.
[5]北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究.国际经济评论.2004（3）.
关键词 城市更新 拆除重建 实施主体 拆迁补偿 安置
作者简介：王佳丽，平安信托有限责任公司。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.327
“城市更新”在中國目前尚处于摸着石头过河的阶段，在国家层面并无统一的法律、法规进行规范，更多的是依赖于各地的地方性法规、规章和政策。而其中，深圳应该是第一个系统性进行城市更新立法的城市。
目前，深圳市初步形成了关于城市更新相对完整的立法政策体系：以《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施条例》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》为基本文件，以《拆除重建类城市更新项目操作基本程序（试行）》、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》、《城市更新单元规划审批操作规则》、《深圳市规划国土委城市更新项目用地审查操作规程》、《拆除重建类城市更新项目房地产证注销操作规则（试行）》、《<深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定>试点实施办法》等操作性指引为配套文件的地方性法规、政策体系。
城市更新改造工作的难点在于征地拆迁，围绕征地问题的补偿标准确定、违法建筑转正等问题产生的争议，都是土地增值收益分配领域矛盾的具体体现。土地增值包括自然增值和外力增值。自然增值的成果属于土地权利人劳动所得，主要是通过改善基础设施、增加附属物带来的土地增值。外力增值则是非因土地权利人的直接投资而获得的增值，通常是社会性投资产生的外部性后果，其主要受两个方面的影响：一是土地的位置，主要与国家发展战略和城市规划两个要素相关。如住建部、发改委、卫计委、教育部等中央19大部委联合编制的全国城镇体系规划指出，北京、上海、广州、深圳四个城市定位建设全球城市。二是非农用地的供求关系，主要与非农用地供应政策和城市化速度两个要素有关。如城市发展的越快，城市的非农建设用地需求就越多。
城市更新对于深圳来说，仍处于发展完善阶段。因此，我们会发现，几乎每一年深圳市政府都会出台新一批的政策法规，而同时各区也在根据各地域的具体情况不时出台相关的操作性文件，旧的政策文件在不断的更新换代。日新月异的城市更新法规政策，要求我们必须实时跟进最新的“立法”动态，必须及时更新对政策的理解与适用。一、拆除重建类城市更新项目的操作流程
（一）流程概述
如前所述，城市更新有三种类型，其中，拆除重建类是目前市场关注度最高，也是律师提供法律服务的重点。要找准城市更新拆除重建类改造项目的风险点，首先应对城市更新项目的操作流程有个基本的把握。
拆除重建类城市更新的实施模式有四种：自改模式、市场主体单独改造模式、合作改造模式、政府组织实施模式。下面以市场主体单独改造模式为例，对拆除重建类城市更新项目的操作流程进行梳理。
根据《深圳市城市更新办法实施细则》的规定，拆除重建类城市更新项目的实施流程具体可以分为13个步骤：（1）取得占建筑物总面积2/3以上且总人数2/3以上权利主体的改造意愿委托书；（2）向政府申报更新单元规划制定计划及获得批准；（3）土地、建筑物核查汇总；（4）规划编制和取得更新单元规划批复；（5）与全体业主签署搬迁安置补偿协议形成单一主体；（6）获得实施主体确认，签署项目实施监管协议；（7）房屋拆除及房地产证注销；（8）签署土地使用权出让合同；（9）办理开发报建手续；（10）开工建设；（11）房屋竣工验收；（12）房屋回迁入伙；（13）办理房产证。
（二）各阶段市场主体的工作重点
对上述13个步骤进行归纳总结，可分为以下四个阶段：
第一阶段：意愿征集、立项阶段。
在这个阶段，开发商主要是争取让业主签署《计划申报委托书》，表明业主同意将其所持有的物业纳入城市更新单元进行拆除重建，并委托开发商作为申报主体，申报纳入深圳市城市更新单元规划制定计划。
第二阶段：土地建筑物核查、专项规划编制阶段。
根据《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》的规定，开发商需在城市更新计划公告之日起一年内，完成土地及建筑物信息核查和城市更新单元规划报批，否则将被调出计划。
第三阶段：拆迁补偿协议签署、实施主体确认阶段。
根据《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》的规定，开发商应在城市更新单元规划批准之日起2年内，确认项目首期的实施主体，否则将被调出计划。而项目实施主体的确认，又有赖于所有权利主体均与开发商签署《拆迁补偿协议》。因此，本阶段的主要工作就是与业主充分协商，签署拆迁补偿协议。需要注意的是，属于以旧住宅区改造为主的改造项目，应由区政府组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择确定项目开发商。
第四阶段：开发建设及回迁阶段。
开发商在取得《实施主体确认书》后，开始拆除建筑物，注销房产证，与国土部门签订《土地出让合同》。《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》规定，开发商应在实施主体确认之日起1年内，办理完用地出让手续。用地出让手续办理完后，即进行房地产开发建设，并在竣工验收后进行回迁。当然，在建设工程中，开发商还需要按照拆迁补偿协议的约定支付相应的临时安置补助。
二、 拆除重建类城市更新项目的法律风险及防范
（一）意愿征集、立项阶段的常见风险
1.申报条件不符。城市更新办法及实施细则、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》等文件中对于纳入城市更新单元的基本条件和标准进行了规定，在进行项目正式启动前，有必要对相关条件进行梳理，一一进行罗列、比较、审查，确保项目情况符合各项指标。特别是在遇到难以判断的情况下，要及时与主管部门进行沟通，避免因申报条件不符而不能获批城市更新单元计划的风险。
如某一项目，在计划申报前，自行组织开展测绘工作，并召开了全体股东大会，制作了相关申报材料，但由于其拟改造用地的合法手续面积比重较小（仅占拆除范围用地的30%），不符合《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行规定措施》要求（合法手续用地比例不小于60%），导致计划申报工作无法进一步推进。
2.改造意愿取得不能。业主向申报主体出具委托书是申请立项的必要条件，实践中我们经常遇到业主处于各种顾虑不愿意签订委托书，其主要顾虑是担心签了委托书后就被开发商“绑架了”，会对房产的权益造成损害。
上述顾虑的产生，主要还是因为业主对城市更新政策的不了解。因此，在意愿征集阶段，有必要就申报主体与实施主体的区别、签署委托书的法律后果与业主进行充分的沟通。通过政策解读向业主强调：委托书仅是作为政府了解业主是否同意进行城市更新的依据，并不作为确定规划指标、拆迁补偿方式与标准等具体实施事项的依据，也不涉及业主具体的权利变动和权益影响。成为申报主体并不意味着最终必然为项目的实施主体，实施主体的确定依赖于开发商能够与所有业主协商一致签订搬迁补偿安置协议。事实上，委托书的版本是主管部门拟定的，其中已明确规定“本委托书仅用于深圳市城市更新单元规划制定计划的申报工作，不作为城市更新改造项目实施主体的确认件。”
3.商业目的难以实现。开发商参与城市更新是为了其中的商业利益，在目前高补偿款的环境下，开发商的利润空间主要还是考虑从提高改造后的高容积率中获取，但容积率又受限于项目地块的法定图则，如容积率过高，则存在无法通过规划审批的风险。因此，商业目的的实现有赖于开发商对地块各项指标（如容积率、贡献率、基准地价、评估地价）的准确评估与测算。
同时，充分了解与运用土地政策，也有助于商业目的的实现。以“非农建设用地”指标为例，对该指标的有效利用，能在地价的计算上给开发商带来巨大的利润。举例说明：某一股份合作公司有5万平方米的非农建设用地指标；同时有两块城市更新项目土地：一个是5万平方米的旧屋村，一个是5万平方米的工业用地，原有建筑均未办理产权登记，规划功能均为商住用地，容积率为4.0。假设公告基准地价为3000元/平方米，市场评估地价为7500元/平方米。那么，基于城中村、旧屋村、工改商住补缴地价的不同标准（见《深圳市城市更新办法》第36、37、38条），若将非農建设用地指标运用于旧屋村地块，则两个地块合计应补缴的地价为15.45亿元（0.45亿+15亿）；若将非农建设用地指标运用于工业地块，则两个地块合计应补缴地价为4.2亿元（3.75亿+0.45亿）；二者相差11.25亿元。
（二）土地建筑物核查、专项规划编制阶段的常见风险
1.单元规划公示异议。主管部门审查单元规划，将在城市更新单元现场和网站上进行公示。公示过程中，一旦业主提出异议，势必会影响项目单位规划的审批进程。同时，考虑到更新单元规划关系到地块控制条件和技术指标、供地方式、拆迁补偿方案和项目审批等方面内容，与业主利益息息相关，一旦众多的业主对公示的单元规划有异议，还有可能产生信访事件，大大增加了审批通过的难度。
因此，开发商在编制单元规划的时候，应建立业主参与的平台，加强与业主的沟通交流，及时征询业主对于规划方案的意见。建议开发商能提供多套规划方案供业主挑选，由业主通过投票的方式选定，这样能有效的降低未来单元规划公示异议的风险。
2. 规划无法通过政府审批的风险。更新单元规划既是对项目地块法定图则内容的细化，也是调整。单元规划要求在其法定图则框架内拟定，稍有突破将面临一系列繁锁的审批手续，而实践中开发商为了争取更大的商业利益，有时候会改变法定图则的强制性内容，这就可能会导致项目审批无法通过。另一方面，《城市更新办法实施细则》规定，城市更新单元规划的报批应当在更新单元计划公告之日起一年内完成。逾期未完成的，主管部门可以按有关程序进行更新单元计划清理。因此，一旦单元规划无法在规定时间内完成报批，还将面临项目被调出规划的风险。
因此，开发商在开展更新单元规划编制工作时，建议尽量聘请有相关城市更新项目经验的设计单位，在参考深圳类似项目规划方案的基础上，平衡各方利益，并及时与市规划国土部门进行沟通，以便规划能顺利通过审批。
（三）拆迁补偿协议签署、实施主体确认阶段的常见风险
1.被搬迁人确定错误。在城市更新过程中，如申报人本身即为房产登记权利人，具有红本《房地产证》，一般不会出现权属争议。但现实中，很多申报人都不是房产登记主体。如何明晰产权关系事关其后的合理赔偿以及后续的办证问题，这也是整个拆迁补偿的基础性工作。一旦确权错误，将引来一系列的纠纷，甚至会影响整个改造项目的进程。
如何辨别、确认不同种类的权属人，往往是困扰实施主体的一个难题。在实践操作中，应区分不同的权属情况，要求申报人提供不同的证明材料，综合利用各种手段，包括资料审核、第三方声明、主管部门核查、司法机关确认等，判断拟拆迁物业的实际权利人。如：对房产情况进行区分，分为具有红本《房地产证》或绿本《房地产证》、未办理产权登记手续、违法建筑等情况进行讨论。而在有红本《房地产证》的情况下，还要考虑登记权利人死亡（或下落不明）、离婚；登记权利人是未成年人或无民事行为能力人、境外人士；登记权利人与实际权利人不符等情况。
2.搬迁补偿安置协议签署的风险。一份合法有效的搬迁补偿安置协议是进行补偿安置工作最为重要的法律文件。一旦协议的签署出现问题，有可能给后续工作带来灾难性的后果。如：签约人员授权有瑕疵，将导致后续实施主体确认出现障碍；补偿标准约定不一致，将导致业主拒签或要求解约；违约条款的缺失或设置不当，将导致业主的消极履约或提出高额索赔。
为规避该等风险，开发商有必要在起草搬迁补偿安置协议的时候进行充分调查论证，根据实际情况反复修订，在法律的框架内进行严密的条款设置，就实践中出现的法律风险拟定相应的风险防控条款。在搬迁补偿安置协议定稿后，在合同的签署期间，应严格审查被搬迁人的签约主体资格，确保协议签署的合法、有效。同时，原则上不得对协议进行修改，如确有必要，应提前确定修订流程，确保协议的修订不会对其他业主协议的签署及开发商后续工作的开展造成实质性的障碍。
3.谈判僵局风险。“钉子户”的问题是目前拆除重建类城市更新项目中开发商感觉到最棘手最头痛的问题， 也是最为不可控因素。谈判过程中一旦出现个别被搬迁人拒绝谈判、提出高额或不合理补偿要求时，往往整个项目的进度就被完全打乱。实践中就出现过97%的业主在1年内签约，剩余的3%的业主花了两三年都没能谈下来的情形。如何解决“钉子户”的问题？如向其妥协，满足其要求，给予高额的补偿，结果是对其它权利主体显失公平，将使拆迁更难进行；不满足其要求干耗着，项目无法推进，还可能被政府调出计划。
我们认为，在与业主的谈判过程中，首先要做到补偿标准的统一，这一点是一定不能松口的；其次，在谈判取得实质性进展后，要及时以书面协议的方式将谈判成果固定下来，避免被搬迁人一天一个想法；最后，对于“钉子户”，要充分了解其诉求，可以在合理的范围内满足其需求，必要时也可以邀请已经签约的业主协助谈判，如最终仍难以达成一致意见，可以考虑通过第三方收购的方式處理该问题。
4.未能成为项目实施主体的风险。从征求意愿到最后签订搬迁补偿安置协议，这是一个相当复杂而艰难漫长的过程，面对的是不同性格，不同层次，不同观念的复杂的个体，并且有可能出现多家开发商同时进驻项目，争先以所谓最优惠的条件拉拢业主。如前所述，申报主体不一定就是项目实施主体，若开发商最终未能与所有业主签订搬迁补偿安置协议，无法取得项目实施主体资格，那么开发商的前期所耗费的人力物力有可能就打了水漂，甚至还可能会引发业主反过来进行违约索赔。
为了降低前述风险，开发商除了在搬迁补偿安置协议中设置相关免责条款外，主要还是要从意愿征集阶段开始就要安排固定的工作人员，积极跟进与业主的沟通、谈判，同时要对其他开发商进驻项目的可能性做好评估，并提前做好防范。
（四）开发建设及回迁阶段的常见风险
1.建筑物拆除的风险。在实施主体确认后，将进行建筑物的拆除，业主或承租人有可能在搬迁期限内拒绝搬迁。因此，开发商应当在搬迁补偿安置协议中明确要求业主应在开发商发布搬迁公告后一定期限内结清水费、电费等费用，理清现存的租赁、抵押等法律关系，将房屋搬迁和腾空完毕，同时约定迟延搬迁的违约金。在搬迁过程中如遇到业主不配合，可根据搬迁补偿安置协议提起诉讼或仲裁，在裁判生效后申请法院强制执行。
2.产权注销的风险。根据《城市更新办法实施细则》的规定，办理房地产权属证书注销需提供被搬迁房屋的房地产权属证书及注销房地产权属证书委托书；没有房地产权属证书的，应当提交相应的产权证明文件及房地产权益由搬迁人承受的声明书。由此带来了产权注销时联系不上业主或业主不愿意出具委托书的风险。开发商可以考虑在签署搬迁补偿安置协议的同时或在搬迁补偿安置协议达到生效条件的时候，提前要求业主提交被改造房屋的房地产权属证书及注销房地产权属证书委托书，或相应的产权证明文件及房地产权益由开发商承受的声明书。
3.工期延误风险。搬迁补偿安置协议中会对项目的建设周期进行约定，同时在项目建设周期，开发商还需向业主支付临时安置补助。考虑到房地产项目的工期受多种因素影响，一旦出现工期延误，开发商不但将面临集体索赔，还有可能引发解约风险。建议在搬迁补偿安置协议中首先对建设周期进行限定：自开发商发布的搬迁公告规定的房屋搬迁腾空期限届满且全体业主全部房屋搬迁腾空移交之日起算，至开发商书面入伙通知规定的业主可以办理入伙手续的最早日期止；并对工期延误时临时安置补助费的增加方式进行约定，如就逾期在12个月以内和逾期超过12个月两种情形，分别约定临时安置补助费的支付标准，但不应赋予业主解约的权利。
可以说，深圳的城市更新旨在通过一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种各样的城市问题，强调在社会、经济、物质环境等各个方面对处于变化中的城市地区做出长远的、持续性的改善和提高。上述内容仅是笔者对拆除重建类城市更新项目常见的法律风险做的初步梳理，实践操作中出现的风险当然远远不止这些。城市更新项目的风险防范贯彻于项目的始终，需要我们在工作中不断发现、总结，通过项目实践推动城市更新立法的不断完善。参考文献：
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[4]李江、胡盈盈，等编著.转型期深圳——城市更新规划探索与实践.南京：东南大学出版社.2015.
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