走向法治反腐：当前反腐的路径思考
徐国冲 庄三红 李富贵
[关键词]
反腐败；法治；改革
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）02005606一、前 言
当前我国的反腐力度之大可谓空前，但法治反腐的制度还不够完善。反腐败力度不断加大，是否会提升公众的清廉感知程度？2014年倪星通过对G省的问卷调查发现，政府反腐败力度的增强尚未显著提升公众的清廉感知水平[1]。因为反腐的效果如何，不是看落马官员的数量或级别，而是看是否有效遏制了腐败，是否建立了廉洁的制度基础，是否形成了一种“不想腐败、不敢腐败、不能腐败”的制度约束环境。有学者总结两年多来的反腐斗争，认为本轮反腐真正的亮点在于中央的决心和魄力，而不在于反腐措施的新意与时代性。反腐措施主要依靠历史上的吏治经验，导致两种困境：一是反腐动力直接来自中央，自上而下层层传导压力，存在动力层层递减的魔咒。所以从中央、各省到地市、区县，各级政府的反腐力度明显不同；二是反腐思路侧重“以权力制约权力”，容易导致权力过度集中，解决不了腐败共谋问题。因此，当前的反腐虽然成效显著，但能否深入持久地开展亟须通过改革加以推进，应从运动式反腐走向制度反腐、法治反腐的道路[2]。过勇也反思当前高压反腐模式，指出了当前反腐面临的挑战和政策建议[3]。还有学者以法治反腐的“五个统一”（理性与经验的统一、权利与义务的统一、治标与治本的统一、发展与稳定的统一、廉政与勤政的统一）破解反腐防腐的错误思潮，从价值层面论证法治反腐是反腐败斗争的应然选择[4]。
在党和国家层面，2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委第二次全会上发表重要讲话，为反腐败斗争指明了一条法治反腐的新路径。习近平指出，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。推进反腐倡廉制度建设当前要重点抓好四个方面的制度建设：即党内监督制度、选人用人制度、体制机制改革、国有企业监管制度，实现“把权力关进制度的笼子里”。
综上，理论界和实务界关于法治反腐的价值理念已经基本达成共识，而如何走向法治反腐还有待探索。在对当前反腐的反思中认识到在原有制度上的修修补补已不能解决问题，而要用新的思路去重构。怎样在加大反腐力度的同时提高公众的满意度，得到体制内和体制外，尤其是国际社会和社会公众的认可，使高压反腐的正能量凸显出来，是当前研究的重点问题。
本文主要探讨法治反腐的实现机制和路径。腐败是正式制度的力量和非正式制度力量之间相互博弈的结果，反腐败就是要协调好两者之间的关系，发挥正式制度的权力制衡和非正式制度的权利监督的正和效应。从法治反腐的角度看，权力制衡主要厘清人大与纪委、政府法制与党内反腐的关系；权利监督首先要酝酿社会监督的文化氛围，提倡适度理性的公民参与，倡导良好的社会舆论监督，清除文化腐败的土壤。而两者关系的协调框架需要决策者的谋划布局，顶层设计就是要处理好法治反腐与民主以及与深化改革之间的关系（见图1）。
二、人大与纪委：加强人大的立法权威
我国反腐败机构主要由各级纪律检查委员会和各级监察部门、预防腐败局、审计部门，以及各级法院和检察院的反贪局组成，看似完备，实则职能重復。“条块分割”是其主要特征，致使反腐败的权威和人力资源都过度分散，难以发挥合力作用[5]。由于多头的反腐机构之间衔接不畅、协调不力和职责重叠而被稀释，导致反腐效果不佳。近年来，纪委反腐体制开始改革，但只是在党内提高纪委的地位，以便独立办案。通过党纪党规、党内反腐来推动廉政建设，如2013 年底实行的“八项规定六项禁令”，对于政府官员春节送礼、宴请接待等行为只是视为不正之风进行整肃，并没有上升到法律严令禁止的高度[6]，这是反腐的一大特色，未能理顺体制内与体制外的关系。
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，这在党的历史上尚属首次。在此治国方略下，法治反腐是必然选择。我国无论是在反腐败还是在机构改革中常常绕过人大，未能发挥人大应有的作用，各级人大的调查权、质询权、听证权和弹劾权，尤其是财政监督权和质询制度未得到切切实实的行使。在建设法治国家的背景下，“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力……实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”[7]。目前，已有一些地方在强化人大制度，如开展的参与式预算、村民选举范围的扩大等。西方很多国家反腐的历史也是突出和强化议会制度的历史。如日本国会在反腐败中占据核心位置，拥有“国政调查权”，由国会两院的常任委员会行使[8]；新加坡将党内制度转化为国家的法律法规。
我国的反腐败法律法规主要依靠党内制度，而属于法律范畴内的制度建设相对比较薄弱，如没有预防职务犯罪的专门性立法。加强人大的权威，首先要加强立法，把权力关进法律的笼子。在法系的渊源上，我国属大陆法系国家。大陆法系在形式上注重体系化与概念化，相互之间便于模仿和移植。日本和我国同属大陆法系，又具有相似的文化传统，日本是行政组织管理法制化程度比较高的国家，我国可以部分借鉴日本的法律。
比如，日本刑法有“事前受贿罪”、“事后受贿罪”的罪名，这一做法值得借鉴，有利于打击所谓提前“投资”“绩优股”，即那些有潜力官员的现象，拓展受贿的打击面。我国刑法中也没有向第三者行贿罪。在我国和日本，公务员本人接受请托、近亲属收受财物等都是直接适用受贿罪。不同的是，我国“两高”的相关规定并没有形成新的罪名，且要求获得好处的必须是近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系人。而日本刑法则不要求司法机关证明“特定关系”，只要是第三人即可，实际降低了侦查和起诉的门槛，且第三人不局限于自然人，这两条罪名都有利于加大打击腐败行为的力度[9]（P19）。
行政过程的不作为向来是立法的难点领域。在日本的司法实践中，通过列举的形式细化了认罪标准，增强了法律的可执行性。还在此基础上制定了“乱作为”“不作为”可致加重受贿罪，即公务员或者仲裁人，犯前两条所规定的单纯受贿罪、委托受贿罪及向第二三者行贿罪，同时在职权范围内不当作为或应作为不作为的，处一年以上惩役。实际上是当公务员构成“单纯受贿罪”“事后受贿罪”或者“向第三者供贿罪”后在其职权内乱作为或不作为的，就构成一个新的加重罪名[9]（P12）。三、法治与人情：倡导廉政文化
当前我国反腐侧重抓“大老虎”，净化了官场风气，但没有解决大环境问题，即扭转整个社会文化风气。如果社会文化对腐败包容度很高，认为以公谋私的行为可以理解和接受，这就是一种最可怕的文化腐败，是反腐败的最大敌人。文化腐败在亚洲国家泛滥成灾，比如，泰国需要送礼才会升职，或者与上司联姻；菲律宾人情债盛行，谋求一份教职，除了需要贿赂外，还需要上交三个月的工资给上级以示谢意；马来西亚已经把反腐败作为一种政治斗争的手段来使用，异化了反腐的目的。
这种人情文化是可以根除的。反腐的成功经验告诉我们，可以用法治挤占人情生存的空间，因为人情也是需要靠投资来维系的，是一种成本付出，并且期待回报。当这个社会不需要人情来办事情时，即由法律规范一切行为时，人们自然不会去花费成本来维系人情，人情就用进废退，自然消灭。例如，日本运用法律严格区分正常的社交礼仪馈赠与贿赂，重塑社会文化。从考察公务员与馈赠者之间的关系，公务员和馈赠者各自的社会地位，赠予的金额、时机和具体形态（在价值相当的情况下，直接送现金更可能被认定为贿赂，而吃或者穿的实物更可能被认定为礼物）等方面判断是否属于贿赂[9]（P9）。新加坡反腐法律高度强调处罚很小的腐败行为，对于官员及其家属收受任何形式的报酬、礼品都不会容忍，甚至即使官员仅仅显示收取贿赂的意图也被视同腐败[10]。我国也应制定一套明确区分正常社会礼仪馈赠和贿赂的标准，不能让腐败分子以礼尚往来为名逃脱法律的惩罚。此外，新加坡实行严格的公务员财产申报制度，并有专门机构进行核查，提高公务员的道德公信力，塑造法律重于人情的法治社会。
随着反腐斗争的深入，逐渐进入反腐败的深水区。如伦理腐败，当官本是为人民服务，却只想着如何加官晋爵，为此不惜大搞政绩工程。
还有学者指出更为严重的腐败——语言腐败，它是指人们出于经济的、政治的、意识形态的目的，随意改变词汇的含义，甚至赋予它们与原来的意思完全不同的含义，忽悠民众。典型形式是冠恶行以美名，或冠善行以恶名[11]。这些腐败出现的新领域，古今中外没有现成的经验可供借鉴，只有靠制度创新、文化孕育，形成中国反腐败的特色经验。
在任何国度，重塑社会文化无疑是一条漫长而艰难的道路。一方面，廉政文化发挥效应以法治反腐为条件。如果缺少严刑峻法的制度安排，腐败将成为一种生活方式与社会文化。另一方面，法治反腐不在于用法条来取代固有的文化传统，而是要弘扬法治之下重视人与尊重法治的法律文化，教育公民学会运用法律捍卫自己的权利和自由，主动捍卫法律的尊严，积极参与法律的监督。没有落实到每个人的观念和行动中的尊重法治的法律文化的支持，任何法治都不可能横空独行。只有形成了这样的法律文化，法治的传统才能历久弥坚。四、运动与常态：走出公民参与的认识误区
西方民主理论有一种观点，认为民主制度建立之后，就需要降低公民参与的程度，否则不利于民主体制的稳定。我国台湾地区就是最好的例子，社会力量的分散化和过度动员制约了公权力的施展，造成了社会整合的困难，也压缩了中間理性力量的空间。很多社会团体对政府不信任，每一个群体必须走上街头才能彰显其存在感。与此同时，政府不断自我退缩，各级官员穷于应付媒体、民意代表以及社会抗争，没有时间与精力深入思考如何做出更好的战略决策。这就是典型的民主陷阱。
20世纪90年代中期，日本曾经爆发一轮地方政府贪污、挪用公款行为的丑闻，在媒体和民众的合力声讨下，公务接待、私设小金库等行为得到有效遏制。媒体和市民团体这些“草根组织”在这个过程中不断成熟、壮大起来，逐渐成为推动日本地方政府行政改革的主力军。1994年成立的日本“全国市民监察员联络会议”就是其中之一。市民监察员的主要职责是监督、纠正中央和地方政府的非法或不当的行政行为，在日本反腐方面发挥着极大作用[9]（P6162）。日本公务员的稳定专业和公民社会的适度参与，看似解决了某种民主难题。民主政府的效率需要外部力量来推动，但客观地说，仅仅这种通过“民告官”的方式来反贪，成本高、取证难，其效果也大打折扣。可为佐证的是，日本对具有普遍性的吞噬政府国库资金的贪污问题竟然反应迟缓，甚至从法制层面迟迟不能做出相应的调整，仅仅是由于发达的媒体、民间团体积极发挥作用，才使问题得到了部分纠正。凭借力量微薄的社会团体挑战庞大的利益集团，比撼动泰山还难。
改革开放以来，我国经济发展快速，收入差距逐步拉大，社会贫富分化问题凸显，而只有当收入分配问题得到较好解决、心态比较稳定的中产阶级成为社会大多数的时候，才能培育出理性和适度的公民参与。
当前，我国网络反腐、媒体反腐发挥了积极作用。探索如何在保持政体稳定的前提下，扩大公民参与、提高参与质量，是民主建设领域一个世界性的课题。群众的力量是伟大的，问题的关键是要如何驾驭好这股巨大的力量。从我国的历史来看，把群众动员起来并不难，难的是把发动起来的群众引向与中央的战略部署相一致，发挥协同治理的作用。以这种运动方式反腐，很可能出现不可控的局面，对经济社会发展弊大于利。但是如果主张权益的个体没有以恰当形式组织起来维护自己的权利，那么，缺少民众权利约束抗衡的政府权力就会变得肆无忌惮。靠纪委监督所有干部，是以少数人监督多数人，难以形成多数人互相监督的格局[2]。反腐败也并非只是司法部门的事。法治反腐既包括权力机关内部监督——即以权力制约权力，也包括外部监督——以权利对抗权力是反腐的另一条路径。因此，一方面要运用好人大和政协监督，另一方面要协同体制内监督与体制外监督，把群众监督、媒体监督和社会监督引导到既有的制度渠道。实践证明，治理腐败不能将希望押在“公民参与”上，更不能寄托在“运动式治理”上，最好的方法是法治。用法律的手段解决腐败问题，会使社会稳定在法律的秩序中；用法律之外的手段解决腐败问题，会破坏整个社会秩序，使法律丧失尊严[4]。
所以，有效的反腐机制就要防止过度抬高公民参与的力量，又不能寄望于政府通过几次运动来消灭腐败。如何从运动式反腐走向常态化反腐？新加坡的经验是在强烈的反腐意愿的约束下，人民行动党的领袖，特别是李光耀，致力于塑造反腐的总理形象。经过多年的反腐斗争，向政府官员和公众发送了强有力的信号——对腐败零容忍。正是在领导人反腐“意志”的强力推动下，适时推动法治，使得反贪成为常态而非“运动”[10]。五、法治与民主：民主并非治理腐败的良药
法治反腐是时代的潮流。依靠完善的法律制度来铲除腐败滋生的土壤，运用法治的思维根除权钱交易的暗箱操作，这已经是世界各国的共识。反腐败要对民主与法治的关系有理性认识。反腐是法治先行而不是民主先行，这是日本、新加坡和我国香港的共同经验。日本曾是民主先行（由于美国的干预），导致二战后腐败盛行，尔后健全法制，才遏制住腐败。菲律宾虽是民主国家，但移植美国的治理模式失败了，原因在于法治化建设落后。反面的例子还有泰国，走先民主后法治的道路，也是腐败猖獗。新加坡和我国香港先前并没有西方的民主选举，是在有效治理并控制腐败后才开始实行民主选举的，较好地杜绝了选举过程中的腐败、贿选等问题。这说明良好的治理比民主更为重要，治理强调社会公平公正，作为治理基本要素的法治强调秩序规则，民主则强调个人权利。
反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的问题要从体制上找原因。西方民主制度并不能根除腐败，与民主选举制度相伴而生的金权政治恰恰是腐败的罪魁祸首。选举政治在表达民主的同时容易滋生腐败，竞选资金的筹集和使用情况直接关系到选举政治的廉洁程度。官商勾结的格局一旦形成，对国家的伤害是永久性的。20世纪90年代日本经济泡沫破裂后，所有人都意識到实施结构性改革迫在眉睫，就是没有一个政治家能够大刀阔斧地进行改革。由于既得利益集团盘根错节，不少政治家知难而退，结构改革长期难产。尽管日本对竞选资金的筹集和使用的立法走在民主国家前面，较早颁布了《政治资金规制法》（在西方国家中率先制定了单行法规《政治资金规制法》），明确要求政治家将政治献金交给专门的团体来管理，便于事后的审计；1994年出台《政治改革关联法案》，其中修正案明确政治资金团体只限一个[9]（P230）。但新加坡的威权民主体制效果较好，几乎没有发生任何选举腐败丑闻。
综上，从世界各国治理腐败的实践看，只有法治才能从根本上杜绝权力的滥用，我国反腐败首先要加强法治。在一个没有法治的国家，公务员拥有过多自由裁量权，就连腐败的标准（什么是腐败、如何反腐败）都一直在变，只能人为控制腐败。反贪腐首要依靠的是健全的制度和严格的执法。在立法层面，日本和新加坡都有严苛的法律，对腐败零容忍，例如，对贿金有清晰的定义，即便受贿一新元或一日元也一律依法处置；如个人生活奢侈程度与其收入不匹配，可以进行有罪推定，被告需要自证清白，实行举证责任倒置原则。在司法层面，对那些身居高位、功勋卓著的人也决不网开一面。新加坡提出反腐败四项原则：法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威。同时在制度上对证据提供者和证人进行保护，举报人如查不实，亦要受到惩处。这种“没有特权，没有侥幸”的执法行为，把现代政治价值理念揉进法治里面，树立了法律的权威性和公正性，营造了良好的法治反腐基础。六、反腐与改革：巩固法治反腐的成果
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标，现代化的国家治理能力要素之一就是法治。改革要立法先行，这是法治反腐的重要经验和巩固当前反腐成果的必然选择。在查处腐败案件的同时，往往会发现法律制度监管的重大漏洞，通过查漏补缺和顶层设计，形成一波波行政改革的浪潮，反过来推动法治建设，推进政府持续创新制度供给。所以说，反腐倡廉史在某种意义上也是行政改革史，制度创新必须持续跟上。通过全面深化改革，堵塞腐败发生的法律漏洞，杜绝权力寻租的任何机会，才能使腐败销声匿迹。
例如，日本从1868年明治维新开始一直实行中央高度集权的官僚体制，中央政府直接干预微观经济领域，体现出较强的计划经济色彩。“二战”后美国对日本经济的改造并不彻底，中央部门权力依然很大，行政审批无所不在，政府主导的经济发展模式导致行贿是规避管制壁垒、获得政府合同乃至竞争优势的最佳路径。各都道府县都在东京设立办事处，其职能与我国的驻京办类似，催生了“跑部钱进”等现象，各种腐败丑闻迭出。因此，从20世纪60年代，日本就开始进行行政审批制度改革，减少政府审批事项。2000年进行大部制改革，并非只是单纯削减机构数量，重点是中央政府的职能逐步由事前审批向明确规则基础上的事后检查转变。另外，通过外部监督注入改革的动力，监督行政权力的运行，巩固反腐的成果。比如，在全国市民监督员联络会议等民间组织的不懈努力下，日本大阪市的公务员数量在2005年～2010年减少了一万多人，成功削减债务3700多亿日元，在“全国政府信息公开度排名榜”中位列第一[9]（P68）。在日本经济长期不景气、大阪市政财政收入增长乏力的背景下，这一削减主要还是通过压缩不必要的财政开支来实现的。这是监督力量强大的表现，更是政府行政公开、透明的结果。从不断曝光政府存在的贪污受贿、挪用公款、决策不透明等问题入手，对行政体制弊端进行反思和改革，提高国家治理水平，并不仅限于大阪市，而是一股席卷日本全国的改革浪潮。更难能可贵的是，日本数次行政改革，每一项改革措施出台都是法律先行。例如，2001年中央机构改革，总务厅与自治省、邮政省合并成总务省，其设置法也要随之进行修订，并以法的形式确定中央各省厅的职责和权限。这些做法值得我国借鉴。
我们应抓住当前高压反腐的契机，深入推进行政审批制度改革，真正做到简政放权，减少腐败行为发生的机会，融入法治的思维理念，进行法治化改革。一是用法律形式确定各项改革议程和相关机构的法律地位、职权范围以及工作时限，这样有利于保障这些机构的权威，名正言顺地开展工作；二是用法律形式确定改革方针、改革对象以及改革步骤，有力保证改革的顺利进行；三是用法律形式确保改革成果的巩固，
如制定《公共部门编制法》，规定机构改革后政府公务员的数量，防止改革的主观性和随意性[12]（P247）。
参考文献：
[1]倪 星，孙宗锋. 政府反腐败力度与公众清廉感知： 差异及解释——基于G省的实证分析[J].政治学研究， 2015，（1）.
[2]刘行之.对两年多来反腐败的回顾与反思[DB/OL].[20150710].http：//www.21ccom.net/articles/china/ggcx/20150529125258.html.
[3]Guo Y，Li S.AntiCorruption Measures in China：Suggestions for Reforms[J].Asian Education and Development Studies，2015，（1）.
[4]廖永安，李世锋.以法治反腐破解反腐与防腐的悖论[J].湖南社会科学，2014，（6）.
[5]任建明.我国未来反腐败制度改革的关键： 反腐败机构与体制[J].廉政文化研究，2010，（1）.
[6]于文轩，吴进进.反腐败政策的奇迹： 新加坡经验及对中国的启示[J].公共行政评论，2014，（5）.
[7]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[DB/OL].[20150510].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206_2.htm.
[8]冯春萍.日本追究公务员腐败行为责任的程序法制概观[J].社会科学研究，2012，（3）.
[9]冷褒青.战后日本的腐败与治理——以震撼政坛的四大腐败案为例[M].北京：中国方正出版社，2013.
[10]徐国冲，潘金鲜.新加坡反腐模式的经验与痼疾[J].福建理论学习，2016，（6）.
[11]张维迎.语言腐败的危害[J].杂文月刊 （文摘版），2012，（7）.
[12]严维耀.日本廉政制度建设理论与实践[M].北京：中国方正出版社，2004.
责任编辑：王 篆
[关键词]
反腐败；法治；改革
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）02005606一、前 言
当前我国的反腐力度之大可谓空前，但法治反腐的制度还不够完善。反腐败力度不断加大，是否会提升公众的清廉感知程度？2014年倪星通过对G省的问卷调查发现，政府反腐败力度的增强尚未显著提升公众的清廉感知水平[1]。因为反腐的效果如何，不是看落马官员的数量或级别，而是看是否有效遏制了腐败，是否建立了廉洁的制度基础，是否形成了一种“不想腐败、不敢腐败、不能腐败”的制度约束环境。有学者总结两年多来的反腐斗争，认为本轮反腐真正的亮点在于中央的决心和魄力，而不在于反腐措施的新意与时代性。反腐措施主要依靠历史上的吏治经验，导致两种困境：一是反腐动力直接来自中央，自上而下层层传导压力，存在动力层层递减的魔咒。所以从中央、各省到地市、区县，各级政府的反腐力度明显不同；二是反腐思路侧重“以权力制约权力”，容易导致权力过度集中，解决不了腐败共谋问题。因此，当前的反腐虽然成效显著，但能否深入持久地开展亟须通过改革加以推进，应从运动式反腐走向制度反腐、法治反腐的道路[2]。过勇也反思当前高压反腐模式，指出了当前反腐面临的挑战和政策建议[3]。还有学者以法治反腐的“五个统一”（理性与经验的统一、权利与义务的统一、治标与治本的统一、发展与稳定的统一、廉政与勤政的统一）破解反腐防腐的错误思潮，从价值层面论证法治反腐是反腐败斗争的应然选择[4]。
在党和国家层面，2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委第二次全会上发表重要讲话，为反腐败斗争指明了一条法治反腐的新路径。习近平指出，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。推进反腐倡廉制度建设当前要重点抓好四个方面的制度建设：即党内监督制度、选人用人制度、体制机制改革、国有企业监管制度，实现“把权力关进制度的笼子里”。
综上，理论界和实务界关于法治反腐的价值理念已经基本达成共识，而如何走向法治反腐还有待探索。在对当前反腐的反思中认识到在原有制度上的修修补补已不能解决问题，而要用新的思路去重构。怎样在加大反腐力度的同时提高公众的满意度，得到体制内和体制外，尤其是国际社会和社会公众的认可，使高压反腐的正能量凸显出来，是当前研究的重点问题。
本文主要探讨法治反腐的实现机制和路径。腐败是正式制度的力量和非正式制度力量之间相互博弈的结果，反腐败就是要协调好两者之间的关系，发挥正式制度的权力制衡和非正式制度的权利监督的正和效应。从法治反腐的角度看，权力制衡主要厘清人大与纪委、政府法制与党内反腐的关系；权利监督首先要酝酿社会监督的文化氛围，提倡适度理性的公民参与，倡导良好的社会舆论监督，清除文化腐败的土壤。而两者关系的协调框架需要决策者的谋划布局，顶层设计就是要处理好法治反腐与民主以及与深化改革之间的关系（见图1）。
二、人大与纪委：加强人大的立法权威我国反腐败机构主要由各级纪律检查委员会和各级监察部门、预防腐败局、审计部门，以及各级法院和检察院的反贪局组成，看似完备，实则职能重復。“条块分割”是其主要特征，致使反腐败的权威和人力资源都过度分散，难以发挥合力作用[5]。由于多头的反腐机构之间衔接不畅、协调不力和职责重叠而被稀释，导致反腐效果不佳。近年来，纪委反腐体制开始改革，但只是在党内提高纪委的地位，以便独立办案。通过党纪党规、党内反腐来推动廉政建设，如2013 年底实行的“八项规定六项禁令”，对于政府官员春节送礼、宴请接待等行为只是视为不正之风进行整肃，并没有上升到法律严令禁止的高度[6]，这是反腐的一大特色，未能理顺体制内与体制外的关系。
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，这在党的历史上尚属首次。在此治国方略下，法治反腐是必然选择。我国无论是在反腐败还是在机构改革中常常绕过人大，未能发挥人大应有的作用，各级人大的调查权、质询权、听证权和弹劾权，尤其是财政监督权和质询制度未得到切切实实的行使。在建设法治国家的背景下，“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力……实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”[7]。目前，已有一些地方在强化人大制度，如开展的参与式预算、村民选举范围的扩大等。西方很多国家反腐的历史也是突出和强化议会制度的历史。如日本国会在反腐败中占据核心位置，拥有“国政调查权”，由国会两院的常任委员会行使[8]；新加坡将党内制度转化为国家的法律法规。
我国的反腐败法律法规主要依靠党内制度，而属于法律范畴内的制度建设相对比较薄弱，如没有预防职务犯罪的专门性立法。加强人大的权威，首先要加强立法，把权力关进法律的笼子。在法系的渊源上，我国属大陆法系国家。大陆法系在形式上注重体系化与概念化，相互之间便于模仿和移植。日本和我国同属大陆法系，又具有相似的文化传统，日本是行政组织管理法制化程度比较高的国家，我国可以部分借鉴日本的法律。
比如，日本刑法有“事前受贿罪”、“事后受贿罪”的罪名，这一做法值得借鉴，有利于打击所谓提前“投资”“绩优股”，即那些有潜力官员的现象，拓展受贿的打击面。我国刑法中也没有向第三者行贿罪。在我国和日本，公务员本人接受请托、近亲属收受财物等都是直接适用受贿罪。不同的是，我国“两高”的相关规定并没有形成新的罪名，且要求获得好处的必须是近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系人。而日本刑法则不要求司法机关证明“特定关系”，只要是第三人即可，实际降低了侦查和起诉的门槛，且第三人不局限于自然人，这两条罪名都有利于加大打击腐败行为的力度[9]（P19）。
行政过程的不作为向来是立法的难点领域。在日本的司法实践中，通过列举的形式细化了认罪标准，增强了法律的可执行性。还在此基础上制定了“乱作为”“不作为”可致加重受贿罪，即公务员或者仲裁人，犯前两条所规定的单纯受贿罪、委托受贿罪及向第二三者行贿罪，同时在职权范围内不当作为或应作为不作为的，处一年以上惩役。实际上是当公务员构成“单纯受贿罪”“事后受贿罪”或者“向第三者供贿罪”后在其职权内乱作为或不作为的，就构成一个新的加重罪名[9]（P12）。三、法治与人情：倡导廉政文化
当前我国反腐侧重抓“大老虎”，净化了官场风气，但没有解决大环境问题，即扭转整个社会文化风气。如果社会文化对腐败包容度很高，认为以公谋私的行为可以理解和接受，这就是一种最可怕的文化腐败，是反腐败的最大敌人。文化腐败在亚洲国家泛滥成灾，比如，泰国需要送礼才会升职，或者与上司联姻；菲律宾人情债盛行，谋求一份教职，除了需要贿赂外，还需要上交三个月的工资给上级以示谢意；马来西亚已经把反腐败作为一种政治斗争的手段来使用，异化了反腐的目的。
这种人情文化是可以根除的。反腐的成功经验告诉我们，可以用法治挤占人情生存的空间，因为人情也是需要靠投资来维系的，是一种成本付出，并且期待回报。当这个社会不需要人情来办事情时，即由法律规范一切行为时，人们自然不会去花费成本来维系人情，人情就用进废退，自然消灭。例如，日本运用法律严格区分正常的社交礼仪馈赠与贿赂，重塑社会文化。从考察公务员与馈赠者之间的关系，公务员和馈赠者各自的社会地位，赠予的金额、时机和具体形态（在价值相当的情况下，直接送现金更可能被认定为贿赂，而吃或者穿的实物更可能被认定为礼物）等方面判断是否属于贿赂[9]（P9）。新加坡反腐法律高度强调处罚很小的腐败行为，对于官员及其家属收受任何形式的报酬、礼品都不会容忍，甚至即使官员仅仅显示收取贿赂的意图也被视同腐败[10]。我国也应制定一套明确区分正常社会礼仪馈赠和贿赂的标准，不能让腐败分子以礼尚往来为名逃脱法律的惩罚。此外，新加坡实行严格的公务员财产申报制度，并有专门机构进行核查，提高公务员的道德公信力，塑造法律重于人情的法治社会。
随着反腐斗争的深入，逐渐进入反腐败的深水区。如伦理腐败，当官本是为人民服务，却只想着如何加官晋爵，为此不惜大搞政绩工程。
还有学者指出更为严重的腐败——语言腐败，它是指人们出于经济的、政治的、意识形态的目的，随意改变词汇的含义，甚至赋予它们与原来的意思完全不同的含义，忽悠民众。典型形式是冠恶行以美名，或冠善行以恶名[11]。这些腐败出现的新领域，古今中外没有现成的经验可供借鉴，只有靠制度创新、文化孕育，形成中国反腐败的特色经验。
在任何国度，重塑社会文化无疑是一条漫长而艰难的道路。一方面，廉政文化发挥效应以法治反腐为条件。如果缺少严刑峻法的制度安排，腐败将成为一种生活方式与社会文化。另一方面，法治反腐不在于用法条来取代固有的文化传统，而是要弘扬法治之下重视人与尊重法治的法律文化，教育公民学会运用法律捍卫自己的权利和自由，主动捍卫法律的尊严，积极参与法律的监督。没有落实到每个人的观念和行动中的尊重法治的法律文化的支持，任何法治都不可能横空独行。只有形成了这样的法律文化，法治的传统才能历久弥坚。四、运动与常态：走出公民参与的认识误区
西方民主理论有一种观点，认为民主制度建立之后，就需要降低公民参与的程度，否则不利于民主体制的稳定。我国台湾地区就是最好的例子，社会力量的分散化和过度动员制约了公权力的施展，造成了社会整合的困难，也压缩了中間理性力量的空间。很多社会团体对政府不信任，每一个群体必须走上街头才能彰显其存在感。与此同时，政府不断自我退缩，各级官员穷于应付媒体、民意代表以及社会抗争，没有时间与精力深入思考如何做出更好的战略决策。这就是典型的民主陷阱。
20世纪90年代中期，日本曾经爆发一轮地方政府贪污、挪用公款行为的丑闻，在媒体和民众的合力声讨下，公务接待、私设小金库等行为得到有效遏制。媒体和市民团体这些“草根组织”在这个过程中不断成熟、壮大起来，逐渐成为推动日本地方政府行政改革的主力军。1994年成立的日本“全国市民监察员联络会议”就是其中之一。市民监察员的主要职责是监督、纠正中央和地方政府的非法或不当的行政行为，在日本反腐方面发挥着极大作用[9]（P6162）。日本公务员的稳定专业和公民社会的适度参与，看似解决了某种民主难题。民主政府的效率需要外部力量来推动，但客观地说，仅仅这种通过“民告官”的方式来反贪，成本高、取证难，其效果也大打折扣。可为佐证的是，日本对具有普遍性的吞噬政府国库资金的贪污问题竟然反应迟缓，甚至从法制层面迟迟不能做出相应的调整，仅仅是由于发达的媒体、民间团体积极发挥作用，才使问题得到了部分纠正。凭借力量微薄的社会团体挑战庞大的利益集团，比撼动泰山还难。
改革开放以来，我国经济发展快速，收入差距逐步拉大，社会贫富分化问题凸显，而只有当收入分配问题得到较好解决、心态比较稳定的中产阶级成为社会大多数的时候，才能培育出理性和适度的公民参与。
当前，我国网络反腐、媒体反腐发挥了积极作用。探索如何在保持政体稳定的前提下，扩大公民参与、提高参与质量，是民主建设领域一个世界性的课题。群众的力量是伟大的，问题的关键是要如何驾驭好这股巨大的力量。从我国的历史来看，把群众动员起来并不难，难的是把发动起来的群众引向与中央的战略部署相一致，发挥协同治理的作用。以这种运动方式反腐，很可能出现不可控的局面，对经济社会发展弊大于利。但是如果主张权益的个体没有以恰当形式组织起来维护自己的权利，那么，缺少民众权利约束抗衡的政府权力就会变得肆无忌惮。靠纪委监督所有干部，是以少数人监督多数人，难以形成多数人互相监督的格局[2]。反腐败也并非只是司法部门的事。法治反腐既包括权力机关内部监督——即以权力制约权力，也包括外部监督——以权利对抗权力是反腐的另一条路径。因此，一方面要运用好人大和政协监督，另一方面要协同体制内监督与体制外监督，把群众监督、媒体监督和社会监督引导到既有的制度渠道。实践证明，治理腐败不能将希望押在“公民参与”上，更不能寄托在“运动式治理”上，最好的方法是法治。用法律的手段解决腐败问题，会使社会稳定在法律的秩序中；用法律之外的手段解决腐败问题，会破坏整个社会秩序，使法律丧失尊严[4]。
所以，有效的反腐机制就要防止过度抬高公民参与的力量，又不能寄望于政府通过几次运动来消灭腐败。如何从运动式反腐走向常态化反腐？新加坡的经验是在强烈的反腐意愿的约束下，人民行动党的领袖，特别是李光耀，致力于塑造反腐的总理形象。经过多年的反腐斗争，向政府官员和公众发送了强有力的信号——对腐败零容忍。正是在领导人反腐“意志”的强力推动下，适时推动法治，使得反贪成为常态而非“运动”[10]。五、法治与民主：民主并非治理腐败的良药
法治反腐是时代的潮流。依靠完善的法律制度来铲除腐败滋生的土壤，运用法治的思维根除权钱交易的暗箱操作，这已经是世界各国的共识。反腐败要对民主与法治的关系有理性认识。反腐是法治先行而不是民主先行，这是日本、新加坡和我国香港的共同经验。日本曾是民主先行（由于美国的干预），导致二战后腐败盛行，尔后健全法制，才遏制住腐败。菲律宾虽是民主国家，但移植美国的治理模式失败了，原因在于法治化建设落后。反面的例子还有泰国，走先民主后法治的道路，也是腐败猖獗。新加坡和我国香港先前并没有西方的民主选举，是在有效治理并控制腐败后才开始实行民主选举的，较好地杜绝了选举过程中的腐败、贿选等问题。这说明良好的治理比民主更为重要，治理强调社会公平公正，作为治理基本要素的法治强调秩序规则，民主则强调个人权利。
反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的问题要从体制上找原因。西方民主制度并不能根除腐败，与民主选举制度相伴而生的金权政治恰恰是腐败的罪魁祸首。选举政治在表达民主的同时容易滋生腐败，竞选资金的筹集和使用情况直接关系到选举政治的廉洁程度。官商勾结的格局一旦形成，对国家的伤害是永久性的。20世纪90年代日本经济泡沫破裂后，所有人都意識到实施结构性改革迫在眉睫，就是没有一个政治家能够大刀阔斧地进行改革。由于既得利益集团盘根错节，不少政治家知难而退，结构改革长期难产。尽管日本对竞选资金的筹集和使用的立法走在民主国家前面，较早颁布了《政治资金规制法》（在西方国家中率先制定了单行法规《政治资金规制法》），明确要求政治家将政治献金交给专门的团体来管理，便于事后的审计；1994年出台《政治改革关联法案》，其中修正案明确政治资金团体只限一个[9]（P230）。但新加坡的威权民主体制效果较好，几乎没有发生任何选举腐败丑闻。
综上，从世界各国治理腐败的实践看，只有法治才能从根本上杜绝权力的滥用，我国反腐败首先要加强法治。在一个没有法治的国家，公务员拥有过多自由裁量权，就连腐败的标准（什么是腐败、如何反腐败）都一直在变，只能人为控制腐败。反贪腐首要依靠的是健全的制度和严格的执法。在立法层面，日本和新加坡都有严苛的法律，对腐败零容忍，例如，对贿金有清晰的定义，即便受贿一新元或一日元也一律依法处置；如个人生活奢侈程度与其收入不匹配，可以进行有罪推定，被告需要自证清白，实行举证责任倒置原则。在司法层面，对那些身居高位、功勋卓著的人也决不网开一面。新加坡提出反腐败四项原则：法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威。同时在制度上对证据提供者和证人进行保护，举报人如查不实，亦要受到惩处。这种“没有特权，没有侥幸”的执法行为，把现代政治价值理念揉进法治里面，树立了法律的权威性和公正性，营造了良好的法治反腐基础。六、反腐与改革：巩固法治反腐的成果
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标，现代化的国家治理能力要素之一就是法治。改革要立法先行，这是法治反腐的重要经验和巩固当前反腐成果的必然选择。在查处腐败案件的同时，往往会发现法律制度监管的重大漏洞，通过查漏补缺和顶层设计，形成一波波行政改革的浪潮，反过来推动法治建设，推进政府持续创新制度供给。所以说，反腐倡廉史在某种意义上也是行政改革史，制度创新必须持续跟上。通过全面深化改革，堵塞腐败发生的法律漏洞，杜绝权力寻租的任何机会，才能使腐败销声匿迹。
例如，日本从1868年明治维新开始一直实行中央高度集权的官僚体制，中央政府直接干预微观经济领域，体现出较强的计划经济色彩。“二战”后美国对日本经济的改造并不彻底，中央部门权力依然很大，行政审批无所不在，政府主导的经济发展模式导致行贿是规避管制壁垒、获得政府合同乃至竞争优势的最佳路径。各都道府县都在东京设立办事处，其职能与我国的驻京办类似，催生了“跑部钱进”等现象，各种腐败丑闻迭出。因此，从20世纪60年代，日本就开始进行行政审批制度改革，减少政府审批事项。2000年进行大部制改革，并非只是单纯削减机构数量，重点是中央政府的职能逐步由事前审批向明确规则基础上的事后检查转变。另外，通过外部监督注入改革的动力，监督行政权力的运行，巩固反腐的成果。比如，在全国市民监督员联络会议等民间组织的不懈努力下，日本大阪市的公务员数量在2005年～2010年减少了一万多人，成功削减债务3700多亿日元，在“全国政府信息公开度排名榜”中位列第一[9]（P68）。在日本经济长期不景气、大阪市政财政收入增长乏力的背景下，这一削减主要还是通过压缩不必要的财政开支来实现的。这是监督力量强大的表现，更是政府行政公开、透明的结果。从不断曝光政府存在的贪污受贿、挪用公款、决策不透明等问题入手，对行政体制弊端进行反思和改革，提高国家治理水平，并不仅限于大阪市，而是一股席卷日本全国的改革浪潮。更难能可贵的是，日本数次行政改革，每一项改革措施出台都是法律先行。例如，2001年中央机构改革，总务厅与自治省、邮政省合并成总务省，其设置法也要随之进行修订，并以法的形式确定中央各省厅的职责和权限。这些做法值得我国借鉴。
我们应抓住当前高压反腐的契机，深入推进行政审批制度改革，真正做到简政放权，减少腐败行为发生的机会，融入法治的思维理念，进行法治化改革。一是用法律形式确定各项改革议程和相关机构的法律地位、职权范围以及工作时限，这样有利于保障这些机构的权威，名正言顺地开展工作；二是用法律形式确定改革方针、改革对象以及改革步骤，有力保证改革的顺利进行；三是用法律形式确保改革成果的巩固，
如制定《公共部门编制法》，规定机构改革后政府公务员的数量，防止改革的主观性和随意性[12]（P247）。
参考文献：
[1]倪 星，孙宗锋. 政府反腐败力度与公众清廉感知： 差异及解释——基于G省的实证分析[J].政治学研究， 2015，（1）.
[2]刘行之.对两年多来反腐败的回顾与反思[DB/OL].[20150710].http：//www.21ccom.net/articles/china/ggcx/20150529125258.html.
[3]Guo Y，Li S.AntiCorruption Measures in China：Suggestions for Reforms[J].Asian Education and Development Studies，2015，（1）.
[4]廖永安，李世锋.以法治反腐破解反腐与防腐的悖论[J].湖南社会科学，2014，（6）.
[5]任建明.我国未来反腐败制度改革的关键： 反腐败机构与体制[J].廉政文化研究，2010，（1）.
[6]于文轩，吴进进.反腐败政策的奇迹： 新加坡经验及对中国的启示[J].公共行政评论，2014，（5）.
[7]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[DB/OL].[20150510].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206_2.htm.
[8]冯春萍.日本追究公务员腐败行为责任的程序法制概观[J].社会科学研究，2012，（3）.
[9]冷褒青.战后日本的腐败与治理——以震撼政坛的四大腐败案为例[M].北京：中国方正出版社，2013.
[10]徐国冲，潘金鲜.新加坡反腐模式的经验与痼疾[J].福建理论学习，2016，（6）.
[11]张维迎.语言腐败的危害[J].杂文月刊 （文摘版），2012，（7）.
[12]严维耀.日本廉政制度建设理论与实践[M].北京：中国方正出版社，2004.
责任编辑：王 篆
