村级治理中的规则追求、展开逻辑与制度演进
孙琼欢
[摘? 要]从权力—规则的分析框架来看，权力运行出现的问题是规则缘起的重要因素，村级小微权力清单制度的缘起也是基于对村级权力运作失范的治理。作为一种规则体系，小微权力清单作通过宣传及惩罚偏离制度的行为的方式而导入到基层治理中。小微权力清单制度在导入过程中，不断建构着村庄治理秩序，村庄治理的“透明度”、可预期性及村民的有序参与不断增强。与此同时，村民作为理性的个体，在适应游戏规则的同时，反过来也会以个人或者集体的行动改变着这些规则，提升着规则的现代性。
[关键词]权力—规则;乡村治理;村级小微权力清单制度;规则现代性
[中文分类号] C916.2[文献标识码]? [文章编号] 1008-4479（2020）02-0107-06
一、村级治理中的规则追求——从权力与规则的理论谈起
任何一个系统的理性化进程必须与“秩序”相伴，对于规则在构建秩序的重要性一直以来都是学术界研究的重要议题。阿尔文·古尔德纳在其名著《工业官僚机构的模式》中找到了规则在一个工业官僚机构中的功能，包括5个方面;即规则为远距离的控制留下了余地;它们通过减少人际关系的方式构建起一道屏障和保护层;它们抑制了等级高的上级的独断专行，使处罚的强制实施具有合法性;它们使冷淡作为退避的方式成为可能，职员们使自己的行为仅限于作为规则的实施，而不做任何更多的事情;它们为按照等级协商进行协商留出余地。不仅如此，规则的正向功能在后来的研究中，也成为学界关注的一个焦点：它们确保对行为进行更为有效的预测（luhman 1964），它们拓展了人类理性的边界（simon 1957，march slimon 1958），它们降低了交易成本或者代理费用。这些研究均是以规则作为一种行为开始的。
规则之于乡村社会意义也是乡村治理研究中的一门显学。“礼”是一种社会规则，无非这种社会规则并不是人为建构的，而是从传统乡村社会内部自我成长起来的自发形成的秩序。而随着乡村社会的到来，规则的重要性就更加凸显出来。对于现代公共规则之于乡村治理的意义，张静在《现代公共规则与乡村社会》一书中写到，公共规则的构建是公共政权建设的重要任务，是对公共组织的一系列相关权利义务的整体设定。[1] 学界关于村级治理的研究和地方性经验拓展的研究，包括航埠镇的两监督一赔偿制度创新、[2] 潍坊市坊子区的村级事务契约化管理、河南的“4+2工作法”[3] 等，其实质就在于通过对村级治理规则的设定，来达致优化村庄政治生态，推进秩序建构的目的。
随着乡村社会城镇化、信息化、工业化的到来，对村级治理规则的现代性要求也越来越高。即规则所应具有的中立（非代表着集团利益）、普遍主义（非个人＼特殊主义）原则性、标准性（非随意可变的弹性）、公开（非私下）和公共（非专用）性等越来越强。此种背景下，浙江省N县摆脱了以往制度创新致力于对村级治理中局部问题化解的现状，于2014年开始推行小微权力清单制度（以下简称“36条”），试图通过以清单制度来约束权力，全面推进乡村社会的规则治理。
规则的导入不断建构着村庄的局部秩序，但作为村级治理主体的村民，他又是理性和能动的，以自己的方式建构着规则，提升着规则的现代性。本文以浙江省N县推进村级小微权力清单制度的整体进程为分析样本，以权力—规则作为分析框架，来回答村级小微权力清单为何缘起，清单制度的导入是如何建构局部秩序的，而村民作为理性主体又是以何种方式推进制度的现代性提升的。通过以村级小微权力清单为分析样本来演绎整个规则追求、展开逻辑与制度演进，从而展示了规则治理的全景。
二、规则治理的缘起与导入：村级小微权力清单制度的一种分析视角
治理规则为什么会在基层治理中缘起？从权力—规则的分析框架来看，权力运行出现的问题是规则缘起的重要因素。从政府—社会的分析框架来看，社会变迁中所生发的需要与认同，是公共规则得以在微观基层治理中得以缘起的基础。在城镇化背景下，浙江省N县的村庄治理产生了一系列问题。
一是权力运作失范。从权力视角分析，村委会主任三年一屆的换届选举作为一种权力获得方式，其实质是权力竞争的一种体现。这种政治竞争并不像市场经济行为里的微观竞争能够带来秩序与均衡，而是带来了权力垄断控制。在没有规则的约束下，这就成为小官大贪的根本性的制度根源。以N县为例，随着乡村振兴战略的进一步推进，N县加大了对农村的扶持力度，2014年各项涉农资金总量达到数十亿元，由此引发的小官大贪现象有高发趋势。2011-2013年中，N县农村干部涉及“三资（集体资金、集体资产和集体资源）”管理的违法案件占比很大，而且涉及金额越来越多。从信访局的统计数据来看，反映村级党员干部的信访件占总信访件的比例从2011的 35%、2012年42%，到2013年43%、2014年43%和2015年的56%，有不断提升的趋势。而且从信访内容看，集中反映的是村里的党群干群关系，集中在小额工程建设、集体资产处置、群众利益分配等方面。在此背景下，权力监督的重要性就更为突显出来。
二是权力运作随意。因为缺少规则，村级权力运作也出现了较大的随意性。这种随意性是村干部受利益驱动之下的一种理性选择。N 县某乡镇的工作人员说：“推诿扯皮、吃拿卡要。办独生子女证、低保申请、宅基地审批，多是少数村干部说了算，看谁不顺眼、谁竞选时没选他，拒签。随着新农村建设的推进，光县级财政到村的强农惠农基金，每年村级组织权力事项不够明确，‘人情账‘糊涂账仍然存在，权力不规范运行导致的问题特别严重。”与此同时，三年一选的村级选举所产生的新任村治精英，因缺乏村治经验，也容易引发村治运作的偏差，而治理规则的缺失，无疑加剧了此种现象。
浙江省N县以此为背景开始了在党的领导下全面建构村庄治理规则的进程。N县纪委倡议厘清村干部权力边界，建立小微权力清单。“36条”的内容主要分两大类，一类是村集体民主管理事项方面的权力，包括村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等19条;另一类是村集体便民服务事项方面的权力，包括村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等17条。在厘清权力清单的基础上，编制村干部各项权力运行的工作规范和流程，切实将小微权力装进“笼子”。通过强化关键环节监督管理，实行干部违规问责，构建对村干部不按程序行使权力的惩罚机制。
作为规则体系的村级小微权力清单如何建构村庄社会秩序？社会秩序的建构应遵循以下逻辑，首先是构建起支配和规范行动的规则体系;其次，规则支配的客体达成了对于规则系统的稳定共识;最后，在规则权威和统一共识的驱动之下，由此形成了大规模的社会行动，并建构了社会秩序，推进现代社会的理性化过程。
由此，村级小微权力清单制度作为一种规则体系得以建构，并在基层治理中达成共识是社会秩序建构的首要环节。但这种现代化的规则体系，又是借助何种机制导入到基层治理中的？理念认同和行为上的强化无疑是重要路径。
一是理念的导入。社会秩序之所以能够形成，乃在于社会行动者相信并遵从社会关系中普遍存在的规则。“其中最关键的是把群众发动起来，让权力在阳光下运行，让人民监督权力。”N县纪委的一位工作人员说，“要做到这一点，‘36条必须深入人心”。2014年，浙江省N县在农村共发放权力清单20余万册，组织1万多名村干部参加考试，开展全县村干部村务知识竞赛活动。村庄的公共汽车站、村公示栏、村民房屋的墙壁上都有“36条”的宣传漫画。N县还投资了200余万元建成“阳光村务网”和数字电视平台，并開通“36条”微信公众号。
由此，在笔者发放的300多份问卷中，被调查者对小微清单各具体事项选择“不知道”的最高占比不到7%，选择“知道（但）不清楚”的占20%左右，而选择“知道清楚的”占73%。说明被调查者对于小微权力清单的了解程度普遍较高。宣传作为有效的价值导入机制，提升了村民对小微权力清单制度的认同度。从对理念导入的意义进行更深层次解读，就是对于社会运行机制从传统治理走向规则治理的普遍价值认同，并在村民按照公共机制共同行动中进一步得以衍生和强化。
二是行为的强化。行动者特别是村级治理精英掌控权力以及回避规则是在理性逻辑支配下的一种选择。通过惩罚机制的建构予以纠偏，是促进制度导入的有效机制。2015年N县L 村生态公墓工程没有按照村级权力清单规定公开招投标，乡对村书记、村主任和原村监会主任进行了通报批评。
该村村委会主任介绍说：“2014年，联胜行政村下辖的步二自然村规划建设一个生态公墓，总造价在10万元左右。由于当时总造价较低，为了节省时间和程序，村两委会组织召开了党员大会和村民代表会议，经过讨论，村里自行招标，没有经过乡镇公共资源交易中心公开招投标。事情办得很顺利，公墓也顺利建设完成。但是2017年，县委农村巡查组巡查的时候，发现这个生态公墓工程没有进行公开招投标。”
对这一行为如何进行纠偏？乡党委书记回忆起了后续处理的整个过程。“对这一不符合‘36条的相关行为，有关人员到现场进行了查看，发现情况属实后，马上向乡党委反馈此事，并要求落实整改。乡党委立即行动，组织召开党政班子专题民主生活会，就反馈意见整改落实进行专题研究，并由乡纪委工作人员及时找村主要干部进行谈话。村主要干部也认识到了错误，在党员和村民代表大会上作了深刻检讨。”
Y乡S村在路灯安装工程中也出现了类似的情况。《N县村级权力清单36条》规定，村级重大决策事项要根据“五议决策法”来定，即村党组织提议、两委联席会议商议、党员大会审议、村民代表会议决议、实施决议并接受群众评议，在此过程中，村监会全程监督。W 村某自然村在路灯安装工程中，灯具的采购额度超出了5万元，但没有按“五议决策法”程序进行决策和公开招投标，材料采购、安装承包也没有经村民代表会议表决通过就直接实施。Y乡纪委得知此情况后，立即找村主要干部谈话，作出了给S村三位主职干部通报批评，并分别扣减其廉政考核分的处分决定。
对于此事，一位乡纪委工作人员如此评价。“看似为村里省了钱，实则弊端颇多”。“这样的办事习惯漏掉了许多监督环节，容易滋生廉政‘风险点，也会间接助长村干部“家长式”作风，长此以往，对村集体来说，有害无益。”
自上而下的宣传把小微权力清单作为一种价值理念导入到村级治理中，理念的导入解决了规则被认知和内化的问题。而村民在围绕规则采取行动的过程中，又会孕育出村民对共同体及村庄公共利益的认同和维护，对村庄公共事务的参与意识，反过来又有利于规则意识的导入。通过惩戒机制对偏离制度的行为给予纠正，则解决了规则的诸种机制化以及责任被明确承担的问题，这是正式制度在治理中真正发挥作用的关键要素。
三、规则治理中的二个方面：局部秩序的建构与规则完善
规则借助宣传和惩戒这两种机制，成功导入到村庄治理中。在社会秩序建构的内在逻辑中，不可否认，行动主体作为一方也会主动影响整个进程。传统的乡村社会特性以及村民行动者是如何影响着治理规则导入的，减缓抑或是加速了规则对于乡村社会权力结构的渗透？所带来的规则变迁是否呈现出现代性取向？即规则所具有的中立（非代表着集团利益）、普遍主义（非个人＼特殊主义）原则性、标准性（非随意可变的弹性）、公开（非私下）和公共（非专用）性等特性是否增强？这都需从村庄事件的展开中进一步予以探讨。
规则的导入是如何建构乡村的局部秩序的？在村庄事件中，规则的导入形成了共识和准则，这种共识和准则使行动者之间形成了稳定的规律性的社会关系，进而形成了社会秩序。在小微权力清单制度被设计、导入的过程中蕴含着设计者对于其功能的一种合理假设，即运用合法性的理性规则和一元制的支配权力，通过建立程序性的常规化任务处理流程，训练和培养制度的行动者，从而达到建构村庄秩序，化解村庄治理难题的目的。
首先，规则的公开性增强，增加了村庄治理的“透明度”。小微权力清单的所有权力事项都绘制成了流程图，有19个流程图，涉及村级重大事项决策、招投标管理、财务管理等集体管理事项;其余的17个流程图，则为村民宅基地审批、计划生育审核、土地征用款分配等便民服务事项。流程图的可视性无疑带来了村庄治理的透明度。
其次，规则的约束性增强，加强了村庄治理的“可预期性”。规则给村级事务治理一个稳定性程序，形成了一种村民对于行为的可预期性，从而呈现出了局部秩序的稳定状态。“36条”中涉及到村集体经济收益使用、土地承包经营、宅基地使用、征地补偿费使用等重大事项方案，需要走包括“村党组织提议”“两委联席会议商议”“党员大会审议”“村民代表会议决议”“两委会组织实施决议”5个过程在内的“五议决策法”，其中，决议结果需公示3日，村监会全程监督。村治规则的可贵之处不仅是人们对自我的社会行为进行有效约束，而且还意味着能够通过想象预期后果，来处理当前行为。这种特性促使规则具有了两面性，一方面它对参与者构成了制约和限制，另一方面，又对参与其中的行动者形成了保护。
最后，规则增强了民主的参与性，助推了公共精神的形成。正式规则还给了村民参与权，不断建构并强化着村民的参与行为。比如说S村在集体房屋的承租中村民参与行为不断加强。S 村的村委会主任回忆起整个过程：“2017年9月4日，我们村严格按照‘36条的要求，召开了村两委会议对集体房屋承租的具体问题进行了商讨，党员会议对方案进行了审议，村民代表会议讨论通过，随后提交镇招标平台进行公开招投标。2017年9月5日，在镇招投标中心对该村的集体房屋承租进行了公开招标，最终以32万元的价格成交。”
村民作为村庄内理性的行动主体，其内在的主动性不能被忽略。不同的村庄群体对于规则采取了不同的策略本能，并最终影响着规则的走向和治理效应。
一种是以消极的方式，即退出和抵制的方式建构着规则。正如埃哈尔·费埃德伯格所言：“一个系统无论将何种程度的制约力量强加在其成员身上，这些成员都会始终不断地用他们的行为来将制约力量进行转换。”[4] 而正如韦伯对于行为的界定，“所谓行动意指行动个体对其行为赋予主观的意义——不论外显或内隐，不作为或容忍默认”。村级小微权力清单制度导入中，一些乡村治理精英的会采用消极退出和抵制的方式，即韦伯视野中的不作为。其原因既有对清单规制带来的制外利益消失的抵制，也有对决策程序的增加所带来的效率损失的不满。
规则在国家权力导入后，作为村庄精英，面临着两种不同的行为选择，即它是用统一的秩序来建构基层秩序的努力还是保留自身的权力和权威范围;他们在处理公共事务的过程中是适行普遍主义的原则还是维持原有“因人而宜”的特殊主义。
在笔者调研期间，正如一位村庄精英所说：“如果我们连这些决策权没有，我们干嘛要去花费那么多的精力去竞选村干部呢。”又比如另一位精英说“如果我们手中没有权力，都是按照规则办，村民是不会听我们的，我们的工作就很难开展”。相当一部分的村庄精英对于小微权力清单的行政程序给予了较低的道德评判，认为它们都是形式主义的，是僵化的，是不利于村治效率提升的。在传统的村治模式中，他们对行政权的诉求不是受到统一的自上而下的行为约束，而在于他们对于村庄的支配权要受到行政权的支持。当精英选择保留自身的权力权威或者留恋于以往“因人而宜”的特殊主义时，他们还是会以退出和抵制的方式，来实现对村庄治理规则的反方向建构。
二是以积极的方式建构着规则，提升着规则的现代性取向。村庄治理中村民作为理性个体，不是被动的服从于周围环境，而且也会对周边环境进行积极建构。其在适应其游戏规则的同时，反过来也会以个人或者集体的行动改变着规则。基于理性出发的村民自主性行动会导致规则在一定程度上的失效，从而无法达到规则设计的预期功能，[5] 但却也存在促使规则更加趋于现代性的趋势。
规则变得更趋于引导更多的公民参与。民众自上而下的参与诉求要求制度变得更加有弹性。H乡东丰村砖厂拆迁工程招标时，出现了这样一幕：当进行到摇号程序时，一位村民代表突然起身离开会议室，并把摇号球拿走了，招标被迫中止。这位村民代表对自己的行为做出了这么一番解释：“目前的‘36条有缺陷。按规定，只要村‘两委会（村党支部委员会、村民委员会）通过即可招标，没有涵盖所有村民的意愿。”对此事，县里组织有关部门进行认真调研，对原规定进行了修改：将以前的“两委会”通过，改为必须由“村党支部委员会、村民委员会、经济股份合作社董事三委会”通过，以制度化的形式拓展了民众参与的渠道。
规则变得更加认可民众对公共普遍利益的寻求。C 镇下畈村是当地有名的3A旅游村。但村里的公厕又旧又脏，不能满足旅游发展需要，改造公厕成了当务之急。2017年年初，下畈村召开村“三委会”商议决定，按旅游公厕的标准进行改造，预计工程费用8万元左右。按原“36条”规定，5万元以上的工程项目必须经过乡镇街道公共资源交易中心公开招标。但5万元，恐怕连制作招标文书、缴纳相关税金都不够。下畈村将问题反映了上去，县里认为反映的问题具有普遍性，便对“36条”进行了修订，把微型工程的限额提高到了10万元。此项制度修改认可了人们基于理性基础上的对于普遍公共利益的寻求。
规则变得更加具有准确性，标准性大大提升。村民在执行的过程中对既有规则进行自身理解下的有意义的建构，对既有规则模糊没有或者不能触及的范围进行重新界定。2015年以来，县委根据各村运行实际情况，按照“革新、求进、提质”的要求，对原“36条”45项内容进行了精简、修改，共精简了4项，修改了28项，新增加了“民主选举”项。2018年，N县县委正式推出了“36条”升级版，并于4月份在全县进行推广。经过不断修正，制度的精准性、标准性（非随意可变的弹性）不断得以提升。
在村民主体与制度的相互建构中，村民既是制度的遵循者，又是组织创新与制度创新的主导力量。村民在适应这一新导入的规则的同时，又以其潜在的组织能力、选择能力、决策能力与创新实践能力不断提升着规则的现代性取向。规则对于扩大民众参与的价值导向、对普遍公共利益的认可和寻求，以及寻求更为精准性的表述，都是规则逐步走向现代性的表征。
四、 经验与启示
规则的导入是基层治理的重要趋势。基层治理的主体是多元的行动者，村民自治的自治性质并没有赋予行动者无限制地运用手中权力的能力，权力要受到规则的制约，才能实现基层有序治理。以“36条”为代表的乡村公共规则的建构，就是扩大参与控制权力的主体范围并予以约束，其存在不可或缺。
规则不断构建乡村社会的局部秩序。规则治理改变了传统的村庄治理中的个人关系、权威控制的地方治理特征，以标准化的工作形式取代了传统的由精英对于社会事物以及公共资源的管制传统。规则的导入同时也改变了原来村民与国家行政权力以治理精英为中介的联系方式，即不再依托于村级治理精英而以制度化方式与行政权直接建构关系。
作为掺杂着道德与理性混合支配的村民以一种天生的“策略本能”建构着规则。不同的村庄群体对于规则采取了不同的策略本能，不同的群体围绕着规则有着不同的策略。甚至于同一群体面对规则也会产生看似矛盾的不同行为方式，即：既有对规则逃避的尝试，又有肯定并且建构规则的努力，自下而上得推动着规则的不断完善。
规则建构局部秩序的效应在不同的场域空间呈现出较大的差异性。规则的治理效应取决于规则建立了程序性的常规化任务处理流程，训练和培养制度的行动者，并且通过宣传所达成的价值共识以及自上而下对于偏离规则行为的惩戒等要素。在诸多要素中，行动者的行动能力和取向是决定因素，规则治理的最终效果取决各行为主体所构成的结合性力量。可以从不同的视角去解释村级小微权力清单制度在不同的场域空间所呈现的治理绩效的差异性。
小微权力清单在不断改进中现代性趋向不断增强。传统乡村社会与现代乡村社会的差别不在于有没有规则的问题，而是在于规则的性质。小微权力清单制度对民众普遍利益的认可、规则所创设的参与渠道的增加，以流程图形式所体现的标准性增强，规则对任何人都适用的普遍主义特征以及借助信息化方式为村民普遍知晓等特征，无不标志着规则现代性的增强。
[参考文献]
[1]张静.现代公共规则与乡村社会[M].上海：上海书店出版社，2006.
[2]卢福营.尝试制度创新、促进民主监督——对航埠镇两监督一赔偿制度的分析[J].山东科技大学学报，2003，（6）.
[3]张志超.我国村级治理的问题和改革[J].青岛大学学报，2011，（6）.
[4][法]埃哈尔·费埃德伯格.权力与规则——组织行动的动力[M].张月等译，上海：上海人民出版社，2005.
[5]张云昊.规则、权力与行动：韦伯经典科層制模型的三大假设及其内在张力[J].上海行政学院学报，2011，（3）.
责任编辑：范瑞光
